23 de noviembre de 2021

PGR-C-318 -2021

Señora

Carmen Chan Mora

Diputada

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. OFI-DCCh-980-2021 de 8 de noviembre de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio en relación con lo siguiente:

“1. Interpretación de los artículos 54 de la Ley Forestal N° 7575, artículo 16 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre N° 7317, y el artículo 9 de la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales N° 6084. ¿Cuáles son los alcances de dichas normas en relación con la autoridad de policía que ostentan los funcionarios del SINAC?

2. ¿Tienen todos los funcionarios del SINAC dicha autoridad, o sólo los funcionarios designados por la institución, sus jerarcas y jefaturas?”

I. Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

            De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

            Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

II. Inadmisibilidad de la consulta.

Tal y como se dispuso en el apartado anterior, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.

            En ese sentido, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18 de junio de 2019, C-171-2020 de 11 de mayo de 2020, PGR-OJ-133-2021 de 19 de agosto de 2021, entre otros).

En esta ocasión, en el primer punto de la consulta se pide una interpretación de los artículos 54 de la Ley Forestal, 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y 9 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, y, pese a que en la pregunta que se plantea se indica que se requiere determinar cuáles son los alcances de esos numerales en cuanto a la autoridad de policía de los funcionarios del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, lo cierto es que el cuestionamiento sigue siendo amplio, pues no se especifica en relación con cuáles aspectos se requiere analizar los alcances de la autoridad de policía.

Entonces, sobre ese punto de la consulta no se concreta cuál es la duda que surge con respecto a la autoridad de policía que se dispone en esos artículos, y, en consecuencia, el objeto de la consulta es sumamente abierto y general. Por tanto, al no precisarse un conflicto normativo específico o una duda jurídica concreta, no es posible rendir nuestro criterio sobre ese punto.

Tómese en cuenta que, sobre la naturaleza de nuestra función consultiva, hemos dispuesto que, para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que se delimite el objeto de la consulta, y no que se requiera nuestra asesoría de manera indeterminada, sobre la aplicación de una ley en términos generales (Dictamen C-170-2019 de 18 de junio de 2019). Una disposición normativa puede tener muchos efectos en el ordenamiento jurídico y en el accionar de la administración, y, por tanto, debe determinarse sobre cuál efecto concreto o sobre qué aspecto o duda se requiere nuestro pronunciamiento. (PGR-OJ-133-2021 de 19 de agosto de 2021).

Por otra parte, ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión judicial. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero, además, de respetar el criterio de jerarquía normativa. Así, se considera que los asuntos objeto de discusión ante los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial son materia no consultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, C-136-2014 de 2 de mayo de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014 y C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-130-2017 de 9 de marzo de 2017, C-011-2020 de 15 de enero de 2020 y PGR-C-231-2021 de 16 de agosto de 2021).

Por esa razón, debe advertirse que existen varios procesos judiciales en trámite (por ejemplo, los expedientes del Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José nos. 18-1724-1178-LA, 19-2752-1178-LA y 20-1662-1178-LA) en los cuales se discute la aplicación y alcance de las normas consultadas, pues varios funcionarios del Sistema Nacional de Áreas de Conservación requieren que se reconozca en su salario el rubro de riesgo policial por poseer autoridad de policía en el desempeño de sus funciones.

En consecuencia, aunque en el primer punto de la consulta no se especifique la duda que se requiere solventar con respecto a la autoridad de policía que se dispone en las normas citadas, es posible que la respuesta general que se dé al respecto involucre el tema objeto de discusión de los procesos judiciales indicados. Pero, además, el análisis del segundo punto de la consulta formulada tiene una relación más directa con lo que se discute en los procesos judiciales mencionados, pues se pretende que la Procuraduría determine cuáles funcionarios del Sistema Nacional de Áreas de Conservación poseen autoridad de policía en el ejercicio de sus funciones.

            Por lo tanto, atender la consulta implicaría emitir nuestro criterio sobre aspectos que son objeto de discusión en varios expedientes judiciales en trámite.

            Tómese en cuenta, además, que mediante el dictamen no. C-168-2021 de 16 de junio de 2021, se declaró inadmisible una consulta de otro señor Diputado sobre el mismo tema. En esa ocasión se indicó que no podía estimarse que la consulta tuviera como fin el ejercicio de la función de control político, sino que, más bien, ésta se estaba planteando con el objetivo de fungir como un canal transmisor de una duda jurídica que atañe a varios funcionarios públicos, en su carácter personal, quienes, en esa condición, no se encuentran legitimados para requerir nuestro criterio. De tal forma, se dispuso, ello implicaría desviar el ejercicio de nuestras funciones consultivas a fines e intereses particulares y ajenos a la Administración Pública, pues no podemos rendir un criterio que responde al interés de varios funcionarios públicos, en su condición personal, aunque la solicitud esté siendo canalizada mediante otra vía. (Véanse los pronunciamientos nos. OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005, OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, OJ-018-2018 de 29 de enero de 2018, C-316-2019 de 30 de octubre de 2019, C-011-2020 de 15 de enero de 2020, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-226-2020 de 15 de junio de 2020).

            De conformidad con lo anterior, la consulta es inadmisible y nos encontramos imposibilitados a emitir el criterio requerido.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora