10 de noviembre de 2021

PGR-OJ-176-2021

Señora

Marcia Valladares Bermúdez

Área de Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

  Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° AL-CJ-21.667-OFIC-0258-2021 de fecha 18 de agosto de 2021.

En oficio N° AL-CJ-21.667-OFIC-0258-2021 se nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.667 denominado "Modificación del artículo 38 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, IMAS, Ley 4760, de 30 de abril de 1971 y del artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, N.º 7052 de 13 de noviembre de 1986”.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) En orden de la asistencia estatal para vivienda: Aspectos de Técnica Legislativa del Proyecto de Ley N° 21.667.

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

          En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

  Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B.                EN ORDEN DE LA ASISTENCIA ESTATAL PARA VIVIENDA: ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA DEL PROYECTO DE LEY N° 21.667.

En nuestro ordenamiento constitucional, particularmente en los artículos 50 y 65 de la Constitución Política, se ha establecido que el Estado debe, por diversos mecanismos jurídicos, económicos y políticos, atender al sector de la población que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica, proveyendo, entre otras prestaciones, la construcción de viviendas populares.

Como parte de los mecanismos para dar cumplimiento al mandato constitucional de construir viviendas populares, el Legislador ha habilitado al Instituto Mixto de Ayuda Social para otorgar viviendas a personas que se encuentran en condiciones de pobreza, bajo un régimen de protección registral de 10 años durante el cual el beneficiario no puede trasladar la propiedad a otra persona, esto como una garantía del cumplimiento de los fines de la Ley. Los artículos 40, 41 y 42 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Ley N° 4760, reformados por la Ley N° 7154 y numeración reordenada por la Ley N° 9499 disponen:

“ARTÍCULO 40.- Diez años después de habitar en una de las viviendas construidas por el IMAS, esta institución le adjudicará a cada beneficiario el título de propiedad correspondiente; siempre y cuando haya cumplido con todas las disposiciones establecidas en el reglamento de esta ley, en cuanto al buen uso y mantenimiento del inmueble adjudicado.

ARTÍCULO 41.- Las personas a quienes se les hubiese adjudicado una vivienda del Instituto Mixto de Ayuda Social, a partir de su fundación, y que a la fecha no hayan recibido la escritura de propiedad correspondiente, si han cumplido con las normas establecidas en el reglamento de esta ley, incluso haber vivido en la respectiva vivienda durante diez o más años, tendrán derecho a solicitársela a la institución, a partir de la vigencia de esta ley.

ARTÍCULO 42.- En los casos a que se refieren los artículos precedentes, queda prohibida la venta de los inmuebles por parte de los beneficiarios, por un período de diez años.”

          La competencia del  Instituto Mixto de Ayuda Social para adjudicar  viviendas a las personas en extrema pobreza, para que cuente con propiedad habitacional, también se encuentra regulada por los artículos 31 y 70 de la Ley de Presupuesto Extraordinario, Ley N° 7083, y en los artículos 1, 2, 3 y 5 de la Ley N° 7151 “Autoriza Traspaso Terrenos del I.M.A.S Instituto Mixto de Ayuda Social”. El beneficio es desarrollado en el “Reglamento a las Leyes N°4760 y sus Reformas y Leyes N° 7083, 7151 y 7154 para el Otorgamiento de Escrituras de Propiedad a los Adjudicatarios de Proyectos de Vivienda IMAS”, Decreto Nº 29531-MTSS.

Ahora bien, a través del Proyecto de Ley N° 21.667, el legislador plantea una reforma de orden asistencial económica para personas en extrema pobreza, que –según la exposición de motivos- son adjudicatarios de vivienda del Instituto Mixto de Ayuda Social, pero que, por la carencia de recursos no han podido consolidar el traspaso de la vivienda, particularmente por los costos de visado y elaboración de plano catastro. Para lograr lo anterior, el proyecto pretende reformar los artículos 38 de la Ley N° 4760 y el 46 de la Ley N° 7052 y habilitar al Instituto para subsidie a sus adjudicatarios para que levanten en plano catastrado necesario y el respectivo visado.

De la revisión del proyecto, este Órgano Técnico-Jurídico Consultivo, observa que el mismo presenta problemas de técnica legislativa, tanto de forma como de fondo.

En primer orden hemos de advertir que, la propuesta legislativa tiene un error en la norma de referencia. El artículo 38 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social que se pretende enmendar, actualmente no regula la adjudicación de viviendas que es la materia que nos ocupa, sino aspectos del régimen estatutario de los funcionarios de la Dirección Nacional de Bienestar Social. Valga recordar, que el artículo único de la Ley N° 9499 del 16 de noviembre de 2017 corrió la numeración de la Ley N° 4760. En ese sentido, lo correcto sería tener al artículo 41 de la Ley del IMAS como la norma a reformar.

          Nuevamente, observamos que el objeto del proyecto de Ley no es una reforma al contenido del artículo 38 de la Ley N.° 4760, sino la adición de un párrafo segundo y un tercero al artículo 41 de aquella Ley (considerando la numeración por Ley N° 9499) y de un párrafo segundo al inciso a) del artículo 46 de la Ley N° 7052. Este error de numeración también se traslada a la pretendida adición del segundo párrafo del inciso a) del artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, por cuanto se dispondría la cancelación de las liquidaciones según el artículo 38 (estatuto-dependencia) y no en relación con el 41 (vivienda-pobreza) de la Ley N° 4760, siendo este último el correcto. Estos errores de numeración obviamente pueden afectar la interpretación y ejecución de la eventual ley.

En lo que respecta al fondo, resaltan aspectos de incongruencia normativa.

El artículo 5 de la Ley N.° 7151 de 24 de julio de 1990, ha establecido, de forma clara, que a efectos de que el IMAS pueda adjudicar válidamente una vivienda de interés social, se requiere que el lote cuente con el respectivo plano catastrado y con el correspondiente visado municipal.

 El Decreto Nº 29531-MTSS de 12 de julio de 2001, en forma congruente con lo establecido por el numeral 5 de la Ley N.° 7151, ha previsto que, para la adjudicación y el traspaso de una vivienda de interés social el respectivo bien debe de estar, previamente, inscrito a nombre del IMAS, para lo cual la dependencia de esa institución realizará las acciones necesarias (Art. 18 inciso e ídem). Es más, para la compra de inmuebles por parte del IMAS, tiene que comprobarse la existencia del plano catastro del inmueble y los avales de las distintas instituciones públicas que interactúan en la construcción de viviendas, como respaldo de la ubicación y delimitación de la propiedad, así como el cumplimiento de las normas de urbanismo, nacionales como locales (Municipal) (Art. 23 ibídem).

En la misma línea, los artículos 4 y 24 del Decreto N° 29531-MTSS autorizan al IMAS la adjudicación de vivienda de interés social, en el tanto esta cuente con plano catastrado y visado municipal, disposición que no hace más que reiterar lo establecido en el artículo 5 de la Ley N° 7151, que dice:

“ARTICULO 5.- Para la confección de la escritura respectiva, será requisito indispensable presentar lo siguiente:

a) El diseño de sitio.

b) El plano de cada lote, debidamente catastrado.

Estos documentos serán aportados por los adjudicatarios, sin perjuicio de que, en casos muy calificados, sean aportados por la institución.”

(El resaltado no corresponde al original)

Considerando lo hasta aquí expuesto, llama la atención que la problemática que el proyecto pretende solventar se relacione, entonces, con terrenos que el IMAS presuntamente ha adjudicado como viviendas de interés social pero que carecen de plano de catastro y visado.

Debe insistirse, conforme la Legalidad vigente, en orden a emitir el acto de adjudicación de una vivienda de interés social, el Instituto Mixto de Ayuda Social debe verificar que el respectivo lote cuente con el correspondiente plano catastrado visado por la respectiva Municipalidad, por lo que no se comprende cómo es que se ha podido suscitar la problemática que el proyecto de Ley pretende solventar.

En todo caso, es claro que habilitar al Instituto de Mixto de Ayuda Social para que otorgue subsidios para que los adjudicatarios de ese ente levanten sus planos y obtengan sus visados, puede resultar en una incongruencia no solo normativa sino funcional, pues, otra vez, por el principio de legalidad, es notorio que aquel Instituto no puede adjudicar una vivienda de interés social sin contar con aquellos requisitos.

C.           CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 21.667.

                                                       Cordialmente,

            Jorge Andrés Oviedo Álvarez                    Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                             Abogado de la Procuraduría

JAOA/RWRS/hsc

(Código 6695-2021)