09 de diciembre del 2021

PGR-C-347-2021

 

Señor

Daniel Francisco Arce Astorga

Auditor Interno

Municipalidad de Goicoechea

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio MGAI-E-007-2021, de fecha 13 de abril del 2021, por medio del cual nos consulta lo siguiente:

 

“¿Cuál es el punto de partida que se debe aplicar para contabilizar la experiencia profesional, de acuerdo a la "Formación Académica" requerida por el puesto?”

 

Señala usted que, el Manual Descriptivo de Puestos de la Municipalidad de Goicoechea establece para determinadas plazas que se sacan a concurso, requisitos que se enmarcan dentro de los apartados de "Formación Académica" (Bachillerato o Licenciatura), "Experiencia" (en labores relacionadas con el puesto) y "Requisitos Legales" (incorporación al colegio profesional respectivo).

 

Además, manifiesta que lo consultado está relacionado con el Plan de Trabajo de esa Auditoría, correspondiente al período 2021, específicamente en cuanto al recibo y tramitación de denuncias.

           

Seguidamente nos referiremos al asunto en consulta, no sin antes advertir que nuestro pronunciamiento se emite en términos generales, sin hacer referencia a algún caso concreto.

 

I. SOBRE EL FONDO:

 

Iniciemos nuestro estudio indicando que en atención a lo regulado en el artículo 170 de la Constitución Política[1], las municipalidades son corporaciones autónomas. Con base en esa autonomía, cada municipalidad puede definir el contenido de su Manual de Puestos, el cual deberá adecuarse y responder a las necesidades de cada cantón.

 

Sin lugar a dudas, se debe tener en cuenta que, esos manuales constituyen el marco jurídico que establece las especificaciones, descripciones y requerimientos de un grupo de puestos asignados a una clase determinada; de ahí que resulte importante que esos aspectos estén claramente regulados. (Dictamen C-019-2020 señalado)

 

Es decir, los manuales de puestos constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, los requisitos que deberá llenar la persona para cumplir estas tareas, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una, y como consecuencia de ello, integran el bloque de legalidad. En ese sentido, el dictamen C-067-2017 del 03 de abril de 2017, señaló:

 

“… Los Manuales descriptivos de Clases, en cuanto definen las características esenciales del puesto y señala las destrezas, condiciones y conocimientos mínimos requeridos para que una persona pueda desempeñarse en él, desde el punto de vista normativo integran el denominado bloque de legalidad del que las Administraciones no pueden apartarse ni sustraerse (En ese sentido, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 226-99 de las 15:30 horas del 11 de agosto de 1999 y 2002-00105 de las 14:55 horas del 13 de marzo de 2002, ambos de la Sala Segunda; así como los dictámenes C-298-2015 de 3 de noviembre de 2015)-; lo que obliga a la Administración a sujetarse a una determinada estructura de empleo, por medio de la cual se define el número de plazas, la remuneración correspondiente a cada una de ellas, así como las labores y responsabilidades que competen a cada puesto (Resolución Nº 2008-000917 de las 11:00 hrs. del 22 de octubre de 2008, Sala Segunda; citada por el dictamen C-036-2014 de 5 de febrero de 2014)

 

En relación con este tema, el artículo 129 del Código Municipal regula:

 

“Artículo 129. — Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

 

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

 

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.

 

(Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 “Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal” del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 120 al 129)”

 

Con respecto al citado numeral, este Órgano Asesor, en el dictamen C-019-2020 del 22 de enero del 2020, retomando lo señalado en los pronunciamientos C-260-2001 del 27 de setiembre del 2001 y C-003-2016 del 11 de enero de 2016, ratificó que las Municipalidades tienen la posibilidad de confeccionar, actualizar y mantener sus propios Manuales Descriptivos de Puestos. Concretamente, en esa oportunidad se indicó:

 

“… la anterior exigencia interpretativa obliga a entender que el artículo 120 del Código Municipal faculta, por un lado, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para elaborar y mantener actualizado el "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", también denominado "Manual General"; para lo cual, podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil. Mientras que a las Municipalidades se les reconoce esa misma atribución, pero con respecto a sus propios Manuales descriptivos de puestos, dictados en virtud de la autonomía normativa (potestad reglamentaria) que les confiere la ley y la propia Constitución Política”. (El resaltado es nuestro).

 

Acorde con lo anterior, el Manual Descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal (Manual General), responde a los requerimientos de los diferentes entes territoriales. El aludido manual, en lo que interesa, señala: 

 

“Este Manual es un instrumento técnico de consulta para la gestión de recursos humanos de las municipalidades y también un marco de referencia para que cada municipalidad que así lo determine pueda elaborar su propio manual descriptivo de puestos con sus particularidades específicas.

 

La configuración y adopción del Manual Descriptivo Integral para el Régimen Municipal, por su finalidad y diversas aplicaciones, implica realizar cambios que permitan implementar la estructura ocupacional en todas sus dimensiones y que cada municipalidad, con base en la guía metodológica, elabore su propio manual o aplique el general”. (El resaltado es nuestro).

 

La interpretación mencionada y lo extractos recién trascritos permiten concluir que el Manual Descriptivo Integral para el Régimen Municipal constituye un instrumento de aplicación general para todas las municipalidades, cuando éstas no tengan su respectivo manual.  Incluso, estima esta Procuraduría que aun cuando exista un manual específico en la respectiva Municipalidad, el Manual Descriptivo Integral ₋conocido como manual general₋ puede servir de referencia y de aplicación supletoria cuando no haya claridad en sus propios manuales descriptivos.

 

Finalmente, interesa insistir en que corresponde a cada Municipalidad definir los criterios y requerimientos que desea para los puestos y clases que conforman su estructura organizativa.”

 

Ahora bien, en relación con la experiencia, la misma corresponde a una práctica prolongada de conocimientos, destrezas y habilidades y en ese sentido el dictamen C-155-2020 del 28 de abril de 2020, indicó lo siguiente:

 

“la experiencia se concibe como la adquisición de conocimiento y habilidades en el tiempo, a causa del desempeño de una labor. La experiencia es intrínseca al trabajo, indivisible pero sí determinable en relación a la función depositada a ejecutar.

 

De seguido, es en este sentido, que tanto el Servicio Civil como el Manual Descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal coinciden en no limitar el tiempo requerido para construir “experiencia”, es decir, la experiencia general se da por los conocimientos y destrezas físicas, intelectuales y emocionales adquiridas y desarrolladas -en parte- por el desempeño de una labor; formando la aptitud y actitud del trabajador para ciertas tareas.” (El subrayado no pertenece al original)

 

            Por su parte, a través de la Circular N° DG-CIR-005-2020 del 21 de febrero del 2020, emitida por la Dirección General del Servicio Civil, se procedió con la actualización de los criterios técnicos en lo que respecta al reconocimiento de la “experiencia profesional” y la “experiencia general” adquirida, tanto en una organización pública como privada. Puntualmente, en orden a dicha experiencia, se dispuso:

 

“1.- EXPERIENCIA PROFESIONAL Para la consideración de la experiencia profesional que haya tenido la persona servidora o candidata a empleo, se deben reunir las siguientes condiciones:

1.1. Haberse obtenido a partir del momento en que la persona servidora o candidata obtuvo como mínimo el grado académico de Bachiller Universitario.

1.2. Debe corresponder al ejercicio de actividades y tareas a nivel profesional, para cuyo desempeño se requiera dicho grado académico como mínimo.

 

1.3. En el período de ejercicio de las labores profesionales, la persona servidora o candidata, debía estar Incorporada al Colegio Profesional respectivo. Se obvia este requisito solo en los casos en los que:

·        No exista Colegio Profesional o existiendo éste no exija la colegiatura o bien no lo exija para el ejercicio del correspondiente grado profesional.

·        Cuando la experiencia se haya obtenido en el ámbito privado y la correspondiente empresa y el Colegio Profesional no lo haya exigido para el desempeño del puesto. Esta norma, no aplica en el caso de los profesionales que se desempeñan de forma liberal, cuya Ley del Colegio Profesional, exija la colegiatura para el desempeño de funciones profesionales (caso de los Abogados, Médicos, Contadores Públicos, Psicólogos, Trabajadores Sociales, Arquitectos, entre otros).

 

1.4 La Experiencia obtenida en labores Ad Honoren, Consultorías, Asesorías en instituciones públicas o privadas, pueden ser reconocidas siempre y cuando se encuentren dentro de los supuestos 1.1, 1.2 y 1.3 precedentes.

 

1.5. La experiencia obtenida en puestos cuya clasificación no guarda relación con las tareas encomendadas, debe considerarse siempre y cuando el caso se encuentre entre lo estipulado en los puntos 1.1, 1.2. y 1.3 precedentes.

 

2.- EXPERIENCIA GENERAL

Comprende aquella experiencia exigida en las clases de puestos para cuyo ejercicio se requiere a lo sumo un pregrado académico. La misma, se debe analizar en función de la redacción específica que se contempla en la clase de puesto correspondiente.”

 

            En ese marco, puntualmente se nos consulta sobre el tema de la experiencia profesional y cuál debe ser el punto de partida a aplicar para contabilizarla, de acuerdo a la formación académica requerida por el puesto.

 

Tal como puede observarse, la gestión planteada por el señor Auditor, se realiza en términos sumamente generales; ergo, nuestra respuesta se efectuará en esos mismos términos, a sabiendas que cada caso concreto debe ser analizado por el consultante y no por esta Procuraduría General.

 

En general, nuestra jurisprudencia administrativa[2] se ha encargado de precisar que la experiencia profesional que es útil para el acceso a un puesto es aquella que cumpla simultáneamente dos requisitos:

 

1) Haber sido acumulada después de la obtención del grado académico mínimo de bachiller universitario.

 

2) Haber sido obtenida en la ejecución de tareas de naturaleza profesional.

 

Ambos requisitos deben estar presentes para que se valide y se reconozca la experiencia profesional exigida para un puesto.

 

Por otra parte, merece destacarse que aun cuando el Manual de Puestos no indique expresamente el tipo de experiencia que debe tener el postulante a un puesto de clase profesional, esa experiencia, necesariamente, debe ser atinente a dicha clase; es decir, debe estar relacionada con la realización de actividades profesionales que permitan emplear los conocimientos obtenidos en la rama académica respectiva. De ahí que no cualquier función, tarea o actividad, puede servir para acreditar la experiencia profesional. 

           

Además, otro tema que se debe tomar en cuenta es el relacionado con la incorporación al Colegio Profesional respectivo, requisito que se exige, en ciertas clases de puestos, para que el ejercicio de la profesión sea válido; sin embargo, la ausencia de incorporación no es impedimento para adquirir experiencia profesional.

 

No obstante, nada impide que alguna Municipalidad, en uso de la autonomía que ostentan, decida exigir, en su Manual de Puestos, que la experiencia profesional requerida, en algún caso en particular, sea la que se haya obtenido con posterioridad a la incorporación al Colegio Profesional respectivo.

 

Nótese que conforme usted refiere el Manual Descriptivo de Puestos de la Municipalidad de Goicoechea establece para determinadas plazas que se sacan a concurso, requisitos que se enmarcan dentro de los apartados de "Formación Académica" (Bachillerato o Licenciatura), "Experiencia" (en labores relacionadas con el puesto) y "Requisitos Legales" (incorporación al colegio profesional respectivo). Ergo, dependiendo de cada clase de puesto, se debe analizar no solo el cumplimiento de la formación académica requerida para ocupar cada uno en particular, sino también si se requiere experiencia en labores relacionadas con el puesto y qué tipo; así como, si se exige estar incorporado al colegio profesional respectivo.

 

A partir de lo expuesto, es nuestro criterio que, el punto de partida que se debe aplicar para contabilizar la experiencia profesional, de acuerdo a la formación académica requerida, dependerá de cada clase de puesto, y lo definido por la Municipalidad a nivel interno, en sus manuales de puestos.

 

II. CONCLUSIÓN:

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

 

1.- La experiencia profesional que es útil para el acceso a un puesto es aquella que cumpla simultáneamente dos requisitos: 1) haber sido acumulada después de la obtención del grado académico mínimo de bachiller universitario y 2) haber sido obtenida en la ejecución de tareas de naturaleza profesional. Ambos requisitos deben estar presentes para que se valide y se reconozca la experiencia profesional exigida para un puesto.

 

2.- Aun cuando el Manual de Puestos no indique expresamente el tipo de experiencia que debe tener el postulante a un puesto de clase profesional, esa experiencia, necesariamente, debe ser atinente a dicha clase; es decir, debe estar relacionada con la realización de actividades profesionales que permitan emplear los conocimientos obtenidos en la rama académica respectiva. De ahí que no cualquier función, tarea o actividad, puede servir para acreditar la experiencia profesional. 

           

3.- La incorporación al Colegio Profesional respectivo es un requisito que se exige, en ciertas clases de puestos, para que el ejercicio de la profesión sea válido; sin embargo, la ausencia de incorporación no es impedimento para adquirir experiencia profesional.

 

4.- No obstante, nada impide que alguna Municipalidad, en uso de la autonomía que ostentan, decida exigir, en su Manual de Puestos, que la experiencia profesional requerida, en algún caso en particular, sea la que se haya obtenido con posterioridad a la incorporación al Colegio Profesional respectivo.

 

5.- Ergo, el punto de partida que se debe aplicar para contabilizar la experiencia profesional, de acuerdo a la formación académica requerida, dependerá de cada clase de puesto, y lo definido por la Municipalidad a nivel interno, en sus manuales de puestos.

 

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/hcm