14 de diciembre de 2021

PGR-OJ-213-2021

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área, Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio n.° AL-CPOECO-406-2020, del 12 de agosto de 2020, en el que solicitó nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “LEY DE ACCESO UNIVERSAL Y SOLIDARIO DE TELECOMUNICACIONES EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL”, tramitado en el expediente legislativo n.° 21.945.

A.                CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B.                ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA: OBSERVACIONES PUNTUALES

La iniciativa legislativa sometida a nuestra consideración busca plasmar en una norma de rango legal la atención prioritaria de lo que denomina “programas de fortalecimiento del acceso universal y solidario” que indica, vienen siendo impulsados por la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), en ciertas áreas específicas que se han visto más gravemente afectadas por los efectos socioeconómicos provocados por la crisis sanitaria de la Covid-19. 

Así, el artículo 1 del proyecto le ordena al Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT) incluir, a través del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (PNDT), el acceso a internet de banda ancha en las zonas rurales y, concretamente, a los hogares que presentan condiciones socioeconómicas vulnerables, en las mismas condiciones y posibilidades ofrecidas para este servicio en las áreas urbanas.

En segundo lugar, los artículos 2 y 4 se dedican a la educación básica y universitaria. De forma que, la SUTEL por medio del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL) dote de la infraestructura tecnológica necesaria a los centros educativos que les permita al estudiantado y al profesorado contar con Internet de alta velocidad de al menos un megabyte por segundo por estudiante. Mientras que, a nivel universitario, se propone crear un subsidio de hasta un cincuenta por ciento (50%) para financiar el acceso al Internet fijo y proporcionar un dispositivo para su uso a los estudiantes de bajo recursos, becados de universidades públicas y privadas, por un plazo no mayor de hasta tres años.

A su vez, el artículo 3 contempla otro subsidio también de hasta un 50% en el pago del servicio de internet para las micro y pequeñas empresas inscritas ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) o bien, en el Registro de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios (Pympa) del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), por un plazo mínimo de tres meses prorrogables.

Cabe destacar desde ahora que, para ninguno de los subsidios propuestos, el proyecto establece algún sistema que permita medir el adecuado aprovechamiento que se vayan a hacer de estos por los distintos beneficiarios o valorar los resultados obtenidos con su otorgamiento, ni las consecuencias en el evento de que no se esté dando un buen uso de estos recursos, en aras de garantizar un manejo eficiente de estos fondos que, como bien se sabe, son escasos. Lo que se recomienda valorar por los señores diputados, en lo que consideramos constituye un vacío que presenta el texto planteado.

Finalmente, el artículo 5 hace una declaratoria de interés público del Programa Comunidades Conectadas, el Programa Hogares Conectados, el Programa Centros Públicos Equipados y el Programa Espacios Públicos Conectados, contemplados bajo el marco del PNDT vigente.

Se desprende de lo expuesto, que el proyecto de ley bajo estudio se conceptualiza como una norma nueva y separada de las demás leyes sectoriales, principalmente, de la Ley General de Telecomunicaciones (n.°8642, del 4 de junio de 2008) – en lo sucesivo LGT – que, como bien se sabe, regula todo lo relativo al Régimen de Acceso universal, Servicio universal y Solidaridad de las telecomunicaciones, en las que no pretende incidir, ni llevar a cabo ninguna modificación.

Siendo el principal objetivo del texto estudiado extender a todo el territorio nacional la prestación del servicio de Internet de Banda Ancha para beneficiar a determinados sectores o grupos poblacionales, cuyo costo sería financiado mayoritariamente con los recursos del FONATEL.

Así planteado, no consideramos que el texto planteado presente problema alguno de constitucionalidad, si bien, desde un punto de vista de técnica legislativa, nos presenta dudas por su duplicidad; en tanto se busca “rescatar” en una ley, tal cual lo indica expresamente la exposición de motivos, estos programas contemplados en el marco del PNDT pero con un alcance más restringido; lo que a la postre, puede dificultar el proceso de definición de las metas y prioridades para el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, según lo establece el artículo 33 de la LGT.

Recordemos que el PNDT es concebido por el inciso 15 del artículo 6 de la LGT como el “instrumento de planificación y orientación general del sector telecomunicaciones, por medio del cual se definen las metas, los objetivos y las prioridades del sector, en concordancia con los lineamientos que se propongan en el plan nacional de desarrollo. Su dictado corresponde a la Presidencia de la República y al Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, los cuales intervendrán en el trámite por medio de sus jerarcas.”

A tenor del recién mencionado artículo 33 de la LGT, corresponde al Poder Ejecutivo – concretamente, al Presidente de la República y al jerarca del MICITT, en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, según lo indica el texto del precepto transcrito en el párrafo anterior – definir a través del PNDT, las metas y las prioridades necesarias para dar cumplimiento a los objetivos de acceso y servicio universal del artículo 32 de la misma ley, con la inclusión de una agenda de solidaridad digital; en tanto que a la SUTEL se le encomienda establecer las obligaciones y también los proyectos de acceso y servicio universal en que aquellas metas y prioridades queden materializadas.

Por fin, los artículos 34 y 38 de la LGT disponen que los recursos del FONATEL se destinarán exclusivamente a cumplir con los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, así como las metas y prioridades definidas en el PNDT. 

De manera que la iniciativa bajo estudio, con su mandato general para financiar total o parcialmente con cargo al referido fondo, el acceso a un Internet de Banda Ancha a los hogares de zonas rurales y de mayor vulnerabilidad socioeconómica, a las escuelas y colegios públicos, a los estudiantes universitarios de bajos recursos y a las pequeñas y medianas empresas (incluidas las agrícolas), de todo el país, sin especificar los tiempos en que deberá llevarse a cabo – lo que haría suponer que sus efectos serían inmediatos una vez publicada la ley propuesta – podría interferir en la labor del Gobierno para atender los núcleos de población o las necesidades sociales que considere prioritarias en determinadas regiones del territorio nacional, habida cuenta del estrecho margen que le estaría dando el proyecto en esa decisión, así como en una ejecución más eficiente de los recursos del FONATEL, en tanto se trata de fondos limitados e insuficientes para satisfacer de una vez las carencias de conectividad existentes en este momento.

De ahí que se considere que la iniciativa legislativa pueda entorpecer el proceso de planificación en el sector de las telecomunicaciones como instrumento técnico para identificar los principales problemas sociales que en esta materia afrontan los habitantes, a fin de orientar los recursos del aludido fondo en solucionarlos de una forma más eficiente en función de las prioridades definidas en el respectivo PNDT (ver nuestro pronunciamiento PGR-OJ-153-2021, del 24 de setiembre).    

Con el agravante de que, el plasmar estos proyectos o programas sociales en una norma de rango legal se contrapone con el carácter evolutivo o dinámico del servicio universal (ver al respecto nuestro dictamen PGR-C-238-2021, del 19 de agosto), debido al carácter más permanente de la ley, que como bien se sabe, está precedida de un procedimiento de aprobación complejo y riguroso.

Tomemos en cuenta, que el artículo 9 del Reglamento de Acceso Universal, Servicio Universal y Solidaridad (n.°07-73 del 18 de diciembre de 2018) obliga a adaptar los elementos o prestaciones que comprenden el acceso universal y el servicio universal a “los avances tecnológicos, la evolución de los mercados y las condiciones de la demanda” y se encomienda a las autoridades sectoriales (MICITT y SUTEL) la revisión permanente de su contenido, según se desprende del párrafo in fine del Transitorio VI de la LGT y recoge la definición que con fundamento en esta norma hace del PNDT, el apartado 17 del artículo 5 del reglamento recién citado al indicar: “Este plan contiene la revisión y actualización del contenido del acceso y servicio universal del transitorio VI de la Ley General de Telecomunicaciones, que debe efectuar el Poder Ejecutivo mediante el respectivo acto administrativo de carácter normativo y con efectos generales” (el subrayado no es del original).

Con lo cual, el plasmar en una ley el contenido de estas prestaciones, como se desea llevar a cabo con la presente propuesta – sobre todo, si se parte de una situación coyuntural consistente en los efectos de la pandemia por la Covid-19 en las áreas que busca beneficiar – choca con ese rasgo evolutivo del acceso y del servicio universal, en razón de la naturaleza más duradera de la norma de rango legal (dada su potencia, resistencia y régimen de impugnación), frente a las rápidos cambios que experimenta el sector de las telecomunicaciones fruto de la innovación tecnológica y que obliga a revisar y actualizar cada cierto tiempo el contenido de esas prestaciones que se consideran básicas para garantizar la conectividad de la población.

C.                CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración, no presenta problemas de constitucionalidad, tan solo de técnica legislativa que se recomienda considerar. Siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc