08 de diciembre de 2021

PGR-OJ-199-2021

Señora

Flor Sánchez Rodríguez 

Jefa de Área 

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio HAC-251-2021-2022 del 23 de agosto último, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios acordó consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de contribución solidaria de los diputados y diputadas para la atención de la emergencia sanitaria provocada por la enfermedad COVID-19”.  Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 22.236. 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, al tratarse de una consulta planteada por un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, no emitiremos en este caso un dictamen vinculante (pues, en ese ámbito, nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de ese efecto.

            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020 la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y PGR-OJ-140-2021 del 25 de agosto del 2021).

            I. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia señala que la afectación generada por el COVID-19 en nuestro país es difícil de dimensionar.  Indica que los empleos, especialmente los relacionados con el sector turismo, han sufrido efectos devastadores. 

Agrega que la recuperación de empleos será lenta aun con la aplicación de la vacuna. Menciona que el desempleo conduce a situaciones de necesidad, como la falta de comida en las familias afectadas, entre otras. Sostiene que la economía del país empeora pues además enfrenta una crisis en sus finanzas públicas que se agrava por la poca acción del Gobierno para reducir el gasto superfluo, así como por la escasa planificación en lo que se refiere a una agenda económica que impulse una verdadera reactivación. 

Indica que el país necesita que se realicen esfuerzos extraordinarios, por lo que sostiene que uno de ellos sería que los legisladores destinen una parte de su remuneración a la atención de la crisis que ha causado la pandemia. Manifiesta que la intención de la propuesta es reducir la suma que reciben los legisladores por concepto de gastos de representación en un 58%. Sostiene que los recursos obtenidos como producto de esa reducción formarían parte del presupuesto nacional y serían destinados al financiamiento del Régimen No Contributivo de la Caja Costarricenses de Seguro Social. 

Finalmente, señala que la medida busca que la comunidad sienta el compromiso por parte de sus legisladores, los cuales no han visto afectados sus ingresos por la situación que se vive a nivel mundial por la pandemia. Concretamente, el proyecto propone, en su artículo único, adicionar un Transitorio II a la Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, n.° 7352 de 21 de julio de 1993, en los siguientes términos: 

“ARTÍCULO ÚNICO-         Adiciónese un artículo transitorio II a la Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, Ley 7352, de 21 de julio de 1993, y sus reformas cuyo texto dirá:

Transitorio II- Durante los siguientes doce meses, la suma devengada por concepto de gastos de representación se reducirá en un cincuenta y ocho por ciento, para contribuir con los gastos ocasionados por la pandemia del covid-19 en nuestro país.  Estos recursos serán asignados mediante el presupuesto general de la República, para financiamiento del Régimen No Contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social.”

            De seguido nos referiremos al contenido de la propuesta, no sin antes advertir que nuestro criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Como quedó de manifiesto en el apartado anterior, el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia pretende que, durante un lapso de 12 meses, los diputados aporten el 58% de sus gastos de representación como contribución obligatoria para la atención de la emergencia provocada por el COVID-19.

Al respecto, debemos indicar el artículo 113 de la Constitución Política dispone que “La ley fijará la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que se acordaren para los diputados”.  Obsérvese entonces que la norma recién transcrita contempla una reserva material de ley en lo que concierne al tema de la remuneración de los diputados, así como en lo relativo a las ayudas técnicas y administrativas que requieran para el buen desempeño de sus funciones.  Por ello, no observamos obstáculo formal alguno para que, por medio de normas de rango legal, se establezca una contribución como la que se pretende imponer.

A pesar de lo anterior, la ley que llegue a emitirse para establecer la contribución solidaria a la que se refiere el proyecto en estudio debe respetar el principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo en lo relacionado a la cuantía de la contribución.

En este caso, el proyecto se limita a indicar que cada diputado debe contribuir con un 58% de sus gastos de representación para la atención de la emergencia sanitaria provocada por el COVID 19, sin que, en el texto de la norma, ni en sus antecedentes, conste porqué se decidió que la contribución consistiera en ese porcentaje de los gastos de representación y no en otro.

            De conformidad con la consulta que se hizo al Departamento Financiero de la Asamblea Legislativa días antes de la emisión de este pronunciamiento, los gastos de representación de cada diputado ascienden a la suma de ¢ 1.044.116,20, por lo que

un 58% de ese monto equivaldría a ¢605.587,40.  Consideramos que para evitar eventuales cuestionamientos relacionados con la razonabilidad del monto de la contribución que se propone, sería necesario acreditar los motivos que conducen a establecer el porcentaje de contribución aludido.

Por otra parte, es importante señalar que la materia que se prende regular no es propia de una norma transitoria.  La normativa transitoria resulta útil para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones.  La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones.  En la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

El uso del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y de la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva.

En la situación que nos ocupa, lo que propone el proyecto de ley no es derogar las disposiciones relativas a la remuneración de los diputados, ni regular ese tema de manera distinta, sino aplicar una contribución obligatoria temporal sobre una parte de esa remuneración, como son los gastos de representación.  Por ello, la norma que acuerde imponer esa contribución no debe ser de naturaleza transitoria, sino ordinaria.  Ciertamente, una disposición de ese tipo tiene efectos limitados en el tiempo, pues su eficacia no es indefinida (como ocurre con la mayoría de las leyes); sin embargo, esa vigencia limitada no justifica acudir al del derecho transitorio, toda vez que, como ya indicamos, ese tipo de normas, por su naturaleza, no está concebida para ser aplicada en estos casos.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, sugerimos analizar las observaciones hechas en el apartado anterior sobre: 1) el parámetro utilizado para establecer el monto de la contribución que hará cada diputado para la atención de la emergencia sanitaria provocada por el COVID 19; 2) la razonabilidad de ese monto; y, 3) la naturaleza ordinaria (no transitoria) de la ley que se pretende aprobar. 

                                                       Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

      Procurador

JCMM/mmg