16 de diciembre 2021

PGR-OJ-221-2021

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CJ-21836-0197-2020 del 11 de junio de 2020, reasignado a mi oficina el 13 de diciembre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 96 DEL CÓDIGO ELECTORAL, LEY N.° 8765 DE 19 DE AGOSTO DE 2009, PARA LA CREACIÓN DE LAS FRANJAS ELECTORALES", el cual se tramita bajo el número de expediente 21836, en la Comisión de Asuntos Jurídicos.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

            A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

            Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se plantea tiene como objetivo incorporar lo que denomina “franjas electorales de publicidad”. Para ello, autoriza a los partidos políticos para que reciban, en forma anticipada, hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto total que se determine como contribución estatal.  A su vez esta mitad de toda la contribución estatal se divide en dos partes: un 80% de ese anticipo lo administrará el Tribunal Supremo de Elecciones para la compra y pago de pauta publicitaria en empresas nacionales de comunicación colectiva de televisión, radio y prensa, incluyendo los medios digitales.  El otro 20% se mantiene según el concepto actual de anticipación de recursos monetarios con garantías líquidas, que se distribuirá en un 80% de forma igualitaria entre partidos nacionales con candidaturas a la Presidencia, Vicepresidencia y Diputaciones y un 20% de forma igualitaria entre Partidos de escala provincial con candidaturas de Diputados y Diputadas inscritas.

Se establece que el anticipo para el establecimiento de las franjas electorales, el TSE lo distribuirá bajo el principio de equidad haciendo que todos los partidos políticos participantes nacionales y provinciales sin excepción, tengan acceso a los medios, pero también que se respete el peso de las representaciones parlamentarias, lo cual a su vez es un balance de las fuerzas políticas según la voluntad popular de la elección anterior.

Se propone, de acuerdo a lo expresado, distribuir esa parte del anticipo administrado por el TSE para las franjas electorales, destinando 50% en forma proporcional entre los partidos políticos con representación en la Asamblea Legislativa, un 45% en forma igualitaria entre todos los partidos políticos inscritos a escala nacional que hayan presentado candidaturas para Presidencia, Vicepresidencias de la República y diputados y diputadas a la Asamblea Legislativa y un 5% en forma igualitaria entre todos los partidos políticos inscritos a escala provincial que hayan presentado candidaturas para diputados y diputadas a la Asamblea Legislativa.

II.                LA CREACIÓN DE FRANJAS ELECTORALES ES UN ASUNTO DE DISCRECIONALIDAD LEGISLATIVA Y RESULTA ACORDE CON LAS RECOMENDACIONES DE LOS ÓRGANOS ELECTORALES Y EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN

Con la intención de referirnos al proyecto de ley que se consulta, procedemos a realizar el análisis comparativo entre la norma vigente y la norma propuesta para el artículo 96 del Código Electoral.

            Como se observa, lo que pretende la reforma que se plantea es distribuir de forma distinta el financiamiento anticipado de la contribución estatal, creando franjas electorales de publicidad que serán pagadas por el Tribunal Supremo de Elecciones.

Al respecto, debemos señalar que la franja electoral es definida como la cesión gratuita de espacios en medios de comunicación, para que los candidatos, los partidos políticos o las coaliciones electorales partícipes de un proceso electoral puedan dar a conocer sus propuestas al electorado. Han sido entendidas como un sacrificio necesario de los medios de comunicación en pro del régimen democrático, sobre todo tomando en consideración que ellos utilizan para la difusión de su contenido el espectro electromagnético, que es un bien demanial propiedad del Estado.

Normalmente, se trata de una imposición o mandato a título gratuito, que limita razonablemente la libertad de empresa. Sin embargo, en este caso, no se pretende una cesión gratuita por parte de los medios de comunicación, sino que el Tribunal Supremo de Elecciones sería el encargado de contratar y pagar la pauta publicitaria a partir del financiamiento anticipado de la contribución estatal a los partidos, lo cual, se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Las franjas electorales son mecanismos utilizados en la mayoría de países de América Latina y pretenden acortar la brecha entre los partidos políticos financieramente más consolidados y los que no lo son, para lograr una mayor equidad en la contienda electoral.

Costa Rica, sin embargo, no contempla a la fecha en su legislación, un mecanismo como éste, para que los partidos políticos puedan acceder a pauta publicitaria sin que medie pago. Precisamente esa ha sido una de las pocas observaciones que ha realizado la Misión de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos (MOE-OEA) en los diferentes comicios de nuestro país.

Al respecto, el 5 de febrero de 2018, la misión de la OEA emitió las siguientes recomendaciones para las elecciones nacionales celebradas el 4 de febrero en Costa Rica:

“Financiamiento

Las Misiones de Observación Electoral desplegadas en Costa Rica en los últimos años vienen observando los desafíos que presenta para los partidos políticos el sistema de financiamiento de campañas. La MOE saluda que se hayan introducido propuestas en la Asamblea Legislativa para debatir sobre este tema e insta a las partes a que retomen las deliberaciones para avanzar y consensuar un modelo que permita a los partidos acceder en tiempo y forma a recursos para sus campañas. Varios partidos políticos trasladaron a la Misión las dificultades que tuvieron para acceder al anticipo de la contribución estatal, lo que les obliga a depender de recursos privados para financiar su campaña y, en ocasiones, endeudarse con las entidades bancarias. Para romper con esta dependencia y favorecer las condiciones de equidad en la competencia, la Misión recomienda facilitar el acceso al financiamiento público y considerar una franja electoral gratuita en radio y televisión.[1]

De igual forma, el pasado 2 de febrero de 2020, con ocasión de las últimas elecciones municipales dicha comitiva indicó:

“A la vez que reconoce las fortalezas que en materia de transparencia presenta el sistema costarricense, la Misión advierte sobre la necesidad de generar mayores condiciones de equidad en la contienda electoral. Por tal motivo se recomienda: […]

-Implementar una franja de propaganda electoral gratuita, que garantice a todos los partidos un espacio para la presentación de sus propuestas. Esta medida, recomendada por anteriores misiones de la OEA, no sólo fortalecerá la equidad de la competencia electoral, sino que contribuirá a mejorar el estado financiero de los partidos políticos, dado que la publicidad constituye uno de los principales rubros de gasto de las campañas.”.[2]

Como se observa, la comitiva de la OEA ha venido insistiendo en la necesidad de franjas electorales para lograr un mínimo de visibilización de todas las fuerzas políticas.

El Tribunal Supremo de Elecciones, además, ha sido también partidario del establecimiento de franjas electorales. Así, en el mes de abril del año 2013, presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley que presentaba un paquete de reformas, entre ellas, la creación de un régimen de franjas electorales, iniciativa que fue tramitada bajo el expediente N° 18.739 pero que no avanzó en la corriente legislativa. De igual forma, ha manifestado su anuencia dentro de los expedientes legislativos 19.507, 20.959 y en la presente iniciativa.

            El establecimiento de franjas electorales también encuentra una justificación constitucional.

En primer lugar, el artículo 96 de la Constitución remite a la ley la regulación del adelanto de la contribución estatal a los partidos políticos (inciso 3), con la condición que dicha legislación sea aprobada por dos tercios del total de la Asamblea Legislativa, requisito que deberá cumplirse para el presente proyecto de ley.

En segundo lugar, podríamos indicar que a partir de lo dispuesto en el numeral 33 de la Constitución, que consagra el principio de igualdad, se exige un tratamiento igualitario entre partidos políticos, y el Estado puede adoptar medidas para lograr un acceso equitativo a los medios de comunicación, beneficiando así a un electorado informado.

En tercer lugar, el principio de pluralismo político reconocido en el numeral 95 de la Constitución, obliga al Estado a favorecer la mayor y más diversa expresión y representación política, así como la libre constitución y desarrollo de grupos y partidos políticos.

Finalmente, la libertad de expresión reconocida en el numeral 29 constitucional obliga al Estado a velar por un régimen de igualdad de oportunidades para que los candidatos y los partidos puedan expresar sus ideales y programas políticos a la ciudadanía. 

Por lo anterior, garantizar un piso mínimo de exposición mediática para todos partidos que compiten por cargos de elección es acorde con el Derecho de la Constitución y, además, el establecimiento de franjas electorales es competencia del legislador, dentro de su ámbito de discrecionalidad.

En cuanto al articulado, únicamente debemos indicar que recomendamos introducir una norma transitoria para dotar de vigencia la reforma que se pretende aprobar, pues si la ley empieza a regir de manera inmediata a su publicación como se propone, podría afectar elecciones nacionales o municipales en curso, lo cual ocasionaría un problema práctico con el financiamiento anticipado de la contribución estatal.

III.             CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      La presente iniciativa pretende reformar el artículo 96 del Código Electoral para distribuir de forma distinta el financiamiento anticipado de la contribución estatal, creando franjas electorales de publicidad que serán pagadas por el Tribunal Supremo de Elecciones;

b)      El establecimiento de franjas electorales para la publicidad de los partidos políticos en medios de comunicación colectiva, es acorde con las recomendaciones de la Misión de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos (MOE-OEA), emitidas en los diferentes comicios de nuestro país;

c)      El establecimiento de franjas electorales ha sido respaldado por el Tribunal Supremo de Elecciones como órgano constitucional encargado de la función electoral y resulta acorde con lo dispuesto en los numerales 29, 33, 95 y 96 de la Constitución;

d)      La presente iniciativa, por tanto, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, debe ser aprobada por dos tercios de la Asamblea Legislativa, según lo establecido en el numeral 96 constitucional;

e)      Se recomienda de manera respetuosa, la introducción de una norma transitoria que regule la entrada en vigencia de la presente iniciativa en caso de aprobarse, pues podría afectar el método de financiamiento anticipado de la contribución estatal de comicios nacionales o municipales en curso.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb