Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 358 del 14/12/2021
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 358
 
  Dictamen : 358 del 14/12/2021   

14 de diciembre del 2021


PGR-C-358-2021


 


Señor


Juan Antonio Vargas Guillén


Federación Metropolitana de Municipalidades


Dirección Ejecutiva


 


Estimado señor:    


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio F-2112-09-2020 de 17 de setiembre de 2020, reasignado a mi persona el 23 de noviembre de 2021.


 


En el oficio F-2112-09-2020 de 17 de setiembre de 2020, la Dirección Ejecutiva de la Federación Metropolitana de Municipalidades, nos comunica los acuerdos adoptados por la Junta Directiva de ese ente, en sus sesiones ordinarias N.° 168 de 10 de junio de 2020, y N.° 170 del 12 de agosto de 2020, y mediante el cual  se determinó consultar a la Procuraduría General sobre los alcances de la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos Municipales número 8839 y otras normas concordantes, para lograr el mandato de valorización de los residuos sólidos municipales, en cuanto a la producción de combustible sólido, líquido, gaseoso y generación de electricidad, así como relacionada con las normas tributarias y los requisitos para los procesos constructivos de una planta de valorización de residuos, que se aplicarían a estos procesos.


 


Particularmente, a la entidad consultante le interesa que se determine si las municipalidades, sus asociaciones federativas o empresas están habilitadas, en general,  para realizar los procesos y servicios valorización  de los residuos que recolecten, y en particular para su aprovechamiento energético. Asimismo, a la entidad consultante le interesa que se determine si la exención del artículo 17 de la Ley de Generación Eléctrica Autónoma o Paralela le sería aplicable a los proyectos de aprovechamiento energético de las Federaciones Municipales. En el mismo sentido, si a dichos proyectos se les aplicaría la exoneración prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones.


 


Específicamente, se plantean las siguientes consultas:


 


¿Pueden los gobiernos locales, sus asociaciones y empresas producir, auto consumir y comercializar biocombustible a partir de residuos sólidos municipales?


 


¿Pueden las municipalidades, sus asociaciones y empresas producir y aprovechar el gas natural a partir de residuos sólidos municipales?


 


¿Pueden los gobiernos locales, sus asociaciones y empresas dedicarse a la producción y aprovechamiento del combustible sólido elaborado con residuos sólidos municipales?


 


¿Pueden los gobiernos locales, sus asociaciones y empresas producir, autoconsumir y comercializar electricidad a partir de residuos sólidos municipales, así como concesionar este servicio público?


 


¿Pueden las municipalidades, sus asociaciones y empresas emitir acciones preferentes para elaborar y comercializar abono, compost o fertilizante?


 


¿Se podrían aplicar las normas de exención tributaria a los procesos productivos y comerciales federados?


 


¿Se puede aplicar el artículo 75 de la Ley de Construcciones a un proyecto federativo?


 


Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal institucional, oficio fechado 3 de agosto de 2020.


 


Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones.


 


 


A.    LAS MUNICIPALIDADES ESTÁN HABILITADAS PARA ENTREGAR LOS RESIDUOS DE SU PROPIEDAD A UN GESTOR AUTORIZADO O A UNA EMPRESA MIXTA PARA SU VALORIZACIÓN. 


Desde las Ordenanzas Municipales de 1867, los gobiernos locales tienen responsabilidades en materia de higiene pública. (Ver artículo 21 de dichas ordenanzas)


El hoy derogado Código Sanitario de 1949, particularmente en su artículo 270, estableció, en su momento, que el servicio de recolección, acarreo y disposiciones de basuras fuese una competencia de las Municipalidades. En este sentido, el artículo 272 de aquel mismo Código Sanitario establecía que el servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras debía llevarlo a cabo las Municipalidades o los contratistas encargados por ellas.


La General de Salud de 1973, todavía vigente, derogó de forma expresa los artículos 270 y 272 del Código Sanitario, y, sin embargo, el Código Municipal de 1970, a través de su artículo 87, ya había previsto que el servicio de recolección de basura lo siguiera prestando, en los distintos cantones, la correspondiente municipalidad.


El Código Municipal de 1998, en su artículo 83, actualmente dispone que la recolección separada, transporte de residuos; sea para su valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios; sean también servicios municipales.  Esta norma fue expresamente reformada por el artículo 63 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, N.° 8839 de 24 de junio de 2010, para establecer que, en el ejercicio de aquellas competencias, las municipalidades deben cumplir con aquella Ley.


Luego, debe indicarse que la misma Ley para la Gestión Integral de Residuos, específicamente en su artículo 8, le ha otorgado a las Municipalidades la función de responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón. En cumplimiento de esa función, el artículo 8 parte in fine, ha autorizado a las municipalidades para que desarrollen tecnologías alternativas para el tratamiento de residuos, siempre y cuando sean menos contaminantes.  Para tal fin, la norma establece que se pueden utilizar los instrumentos de planificación y gestión previstos en la legislación aplicables a las municipalidades, entre ellos los mecanismos de integración asociativa, previstos en el Código Municipal, y la posibilidad de crear Sociedades Públicas de Economía Mixta, entes instrumentales cuya creación y funcionamiento se encuentra regulada en la Ley N.° 8288 de 29 de abril de 2010.


Ahora bien, de acuerdo con el artículo 2.d de la Ley N.° 8839 uno de los objetivos de dicha norma, es fomentar el desarrollo de mercados de subproductos, materiales valorizables y productos reciclados, reciclables y biodegradables, en forma tal que se generen nuevas fuentes de empleo y emprendimientos, se aumente la competitividad y se aprovechen los recursos para incrementar el valor agregado a la producción nacional.


De conformidad con el artículo 4 de la Ley N°. 8839, la gestión integral de residuos debe hacerse de acuerdo con el siguiente orden jerárquico:


a) Evitar la generación de residuos en su origen como un medio para prevenir la proliferación de vectores relacionados con las enfermedades infecciosas y la contaminación ambiental.


b) Reducir al máximo la generación de residuos en su origen.


c) Reutilizar los residuos generados ya sea en la misma cadena de producción o en otros procesos.


d) Valorizar los residuos por medio del reciclaje, el co-procesamiento, el resamblaje u otro procedimiento técnico que permita la recuperación del material y su aprovechamiento energético. Se debe dar prioridad a la recuperación de materiales sobre el aprovechamiento energético, según criterios de técnicos.


e) Tratar los residuos generados antes de enviarlos a disposición final.


f) Disponer la menor cantidad de residuos, de manera sanitaria, así como ecológicamente adecuada.


Según tenor literal del artículo 5.b  la jerarquía en el manejo de residuos implica un orden de preferencia de gestión, que considera como primera alternativa la prevención en la generación de residuos, luego la reutilización, el reciclaje de estos o de uno o más de sus componentes, dejando como última alternativa su eliminación.


Corresponde al Ministerio de Salud, como rector del Sistema de Gestión de Residuos, poner a disposición de los responsables de la gestión, una lista de cuáles son las mejores tecnologías económicas y ambientalmente viables para facilitar la selección e implementación de la jerarquización de los residuos.


Luego, es claro que la valorización de los residuos es una de las prioridades del régimen jurídico de gestión integral, aunque como tal se encuentra en un nivel jerárquico intermedio, pues la Ley favorece, por encima de la valorización, la evitación y reducción de residuos, así como su reutilización, sea o no, en la misma cadena productiva. En todo caso, se debe dar prioridad a la recuperación de materiales sobre el aprovechamiento energético.


De seguido, importa denotar que, de acuerdo con el artículo 45 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, los residuos valorizables que sean recolectados en forma selectiva, son propiedad y responsabilidad de los municipios desde el momento en que los usuarios del servicio público sitúen o entreguen los residuos para su recolección separada.


ARTÍCULO 45.-  Propiedad de los residuos


Los residuos valorizables que sean recolectados en forma selectiva serán propiedad y responsabilidad de los municipios en el momento en que los usuarios del servicio público sitúen o entreguen los residuos para su recolección separada, de conformidad con el reglamento respectivo


Previa autorización de la municipalidad correspondiente, estos residuos podrán ser entregados o recolectados por un gestor autorizado o una empresa mixta, para su valorización, en cuyo caso corresponde a este la propiedad y la responsabilidad de su manejo.


El mismo artículo 45, establece que los residuos valorizables pueden ser entregados, previa autorización del respectivo Concejo Municipal y cumplimiento de los procedimientos legales, a un gestor autorizado o a una empresa mixta, sea a una Sociedad Pública de Economía Mixta, para su valorización. Esto incluye la posibilidad de que los residuos valorizables sean utilizados para su aprovechamiento energético o para fines de compostaje por parte del gestor autorizado o de la denominada empresa mixta.


 El transitorio VIII de la Ley de Gestión Integral de Residuos ha establecido, al efecto, que las municipalidades, con el fin de proteger el ambiente y aplicar la normativa de esta Ley, deben desarrollar actividades para facilitar a los ciudadanos la recolección de residuos valorizables.


TRANSITORIO VIII.


En un plazo máximo de seis meses, a partir de la publicación de esta Ley, las municipalidades de todo el país, con el fin de proteger el ambiente y aplicar la normativa de esta Ley, deberán desarrollar actividades para facilitar a los ciudadanos la recolección de residuos valorizables y colaborar con la educación de la comunidad en esta materia.


       De su parte, el artículo 35 de la Ley de Gestión Integral de Residuos precisa que las municipalidades están autorizadas para permutar, donar o vender, según sea el interés público, los residuos valorizables. Se entiende a la luz del artículo 45 de la misma Ley que solamente se puede transferir la propiedad de los residuos municipales a un gestor autorizado de residuos o a una empresa mixta. La misma norma ha habilitado la posibilidad de que las municipalidades puedan, con autorización del Ministerio de Salud, exportar los residuos de su propiedad que sean valorizables, y por tanto, susceptibles de aprovechamiento energético:           


ARTÍCULO 35.-  Autorización


Autorizase a las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades para que donen, permuten, vendan y de ser necesario, bajo autorización expresa del Ministerio de Salud, exporten los residuos y los materiales de su propiedad que puedan ser objeto de reutilización o valorización, de conformidad con el procedimiento que establezca el Reglamento de esta Ley.


       Así las cosas, es claro que las Municipalidades están autorizadas para donar, permutar o vender los residuos valorizables, sea para que un gestor autorizado o una Sociedad Pública de Economía Mixta creada por ellas, los utilice para su aprovechamiento energético – o para la producción de compostaje -, e incluso para, previa autorización del Ministerio de Salud, exportarlos con ese fin. Se puntualiza que, en todo caso, sea que se trate de un gestor privado o de una empresa mixta, para efectos de poder recibir residuos municipales para su posterior aprovechamiento energético o para fines de compostaje, se requiere que dichos entes se encuentren inscritos en el Registro de Gestores previsto en el artículo 37 de la Ley de Gestión Integral de Residuos.


       No obstante, debe indicarse que la Ley no ha autorizado, sin embargo, a las municipalidades para producir directamente ni autoconsumir ni comercializar biocombustible a partir de residuos. Ergo, tampoco pueden las municipalidades producir directamente el gas natural a partir de residuos sólidos municipales, ni pueden dedicarse a la producción y aprovechamiento del combustible sólido elaborado con residuos sólidos municipales. Las municipalidades tampoco están autorizadas para producir, autoconsumir y comercializar electricidad a partir de residuos sólidos municipales, mucho menos para concesionar ese servicio. Las municipalidades no pueden tampoco elaborar o comercializar directamente ni abono, ni compost ni fertilizante producido a partir de residuos propiedad suya.


 


B.     EN ORDEN A LA UTILIZACIÓN DE LOS MECANIMOS DE INTEGRACIÓN ASOCIATIVA Y DE ECONOMÍA MIXTA PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS POR PARTE DE LAS MUNICIPALIDADES.


Tal y como se ha comentado ya, el artículo 8 de la Ley Gestión Integral de Residuos, le ha otorgado a las Municipalidades la función de responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón. Parte esencial de esa función es establecer y aplicar un plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política y el Plan Nacional.


Para cumplir su función de responsables de la gestión integral de residuos, las municipalidades están autorizadas para procurar el desarrollo de tecnologías alternativas para el tratamiento de residuos menos contaminantes. El mismo artículo 8 establece que las municipalidades deben garantizar que, en su territorio, se provea el servicio de recolección de residuos en forma selectiva, accesible, periódica y eficiente para todos los habitantes, así como de centros de recuperación de materiales, con especial énfasis en los de pequeña y mediana escala para la posterior valorización. Asimismo, las municipalidades deben, conforme el artículo 8 de cita, impulsar sistemas alternativos para la recolección selectiva de residuos valorizables como contenedores o receptores, entre otros.


El último párrafo del artículo 8 en comentario, establece que, a efectos de cumplir sus funciones como responsables de la gestión de residuos en su cantón, las correspondientes municipalidades pueden utilizar los instrumentos de planificación y gestión previstos en el Código Municipal, entre ellos los mecanismos de integración asociativa y empresarial. Se transcribe la última parte del artículo 8:


“Artículo 8 (….)


 Se autoriza a las municipalidades para que desarrollen tecnologías alternativas para el tratamiento de residuos, siempre y cuando sean menos contaminantes.  Para tal fin, podrán utilizar los instrumentos de planificación y gestión previstos en el Código Municipal, entre ellos los mecanismos de integración asociativa y empresarial.  Se autoriza, además, a establecer tasas diferenciadas, según el tipo y la cantidad de residuos a aquellos que separen en la fuente, u otra forma de incentivo fiscal para el generador o el gestor, que contribuya en el cantón  a la gestión integral de residuos.”


Es decir que, para el cumplimiento de sus funciones de responsables de la gestión integral de residuos, las municipalidades, pueden, conforme lo prevé el artículo 9 del Código Municipal, pactar entre sí convenios, cuya finalidad sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de los objetivos previstos en sus planes municipales de gestión de residuos y lograr una mayor eficacia y eficiencia en la materia. Asimismo, según lo posibilita el artículo 10 también del Código Municipal, pueden integrarse y actuar a través de federaciones y confederaciones municipales para conseguir también mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus competencias en materia de gestión integral de residuos.


Las Municipalidades también están habilitadas para crear entidades del tipo de una Sociedad Pública de Economía Mixta para alcanzar y cumplir sus fines en materia de gestión de residuos. 


Corolario de lo anterior, las municipalidades pueden también celebrar acuerdos entre sí, o actuar a través de entes federativos, para concertar la contratación de un gestor privado de residuos, común a las municipalidades eventualmente involucradas, que reciba los residuos municipales, de todos los cantones concernidos, para su posterior valorización, sea a través de un aprovechamiento energético o para fines de compostaje. Las municipalidades pueden también crear Sociedades Públicas de Economía Mixta para la valorización de dichos residuos, lo cual incluye la posibilidad, se insiste, de su aprovechamiento energético y de producción de compostaje. Estas Sociedades, como se ha dicho, para tal efecto, deben estar inscritas en el Registro de Gestores Autorizados del Ministerio de Salud.


Sin embargo, lo cierto es que la Ley no ha autorizado a las Federaciones o Confederaciones Municipales para recibir residuos municipales para su posterior aprovechamiento energético o para fines de compostaje. Tampoco están autorizadas para crear Sociedades Pública de Economía Mixta con ese fin. En general, ni las Federaciones ni las Confederaciones municipales pueden crear dichas entidades mercantiles; el tenor literal de la Ley N.° 8288 reserva dicha posibilidad a las municipalidades que lo pueden hacer de forma individual o concertada.


Luego, es claro que en el tanto ni las Federaciones ni las Confederaciones municipales están habilitadas para recibir residuos municipales para su posterior aprovechamiento energético, la exención prevista en el artículo 17 de la Ley de Generación Autónoma o Paralela no les resulta, tampoco, aplicable.


Finalmente, en relación con la aplicación del artículo 75 de la Ley de Construcciones, baste reiterar lo dicho en el dictamen C-202-2016 de 29 de setiembre de 2016 en el sentido de que dicha disposición; que exonera a determinados entes públicos de la obligación de contar con una licencia municipal de construcción; solamente es aplicable al Estado central y a las instituciones descentralizadas. Ergo, dicha disposición no es aplicable a los entes asociativos de carácter federativo creados por las municipalidades.


C.                CONCLUSIÓN.


 


Con fundamento, en lo expuesto, se concluye:


 


-Que las Municipalidades están autorizadas para donar, permutar o vender los residuos valorizables, sea para que un gestor autorizado o una Sociedad Pública de Economía Mixta creada por ellas, los aproveche para su uso energético o para la producción de compostaje. Sea que se trate de un gestor privado o de una empresa mixta, para efectos de poder recibir residuos municipales para su posterior aprovechamiento energético o para fines de compostaje, se requiere que dichos entes se encuentren inscritos en el Registro de Gestores previsto en el artículo 37 de la Ley de Gestión Integral de Residuos.


 


-Que las Municipalidades están habilitadas para crear, de forma individual o de modo concertado con otros gobiernos locales,  una Sociedad Pública de Economía Mixta  para el aprovechamiento energético de los resitudos o para la producción de compostaje. Se puntualiza que, en todo caso, sea que se trate de un gestor privado o de una empresa mixta, para efectos de poder recibir residuos municipales para su posterior aprovechamiento energético o para fines de compostaje, se requiere que dichos entes se encuentren inscritos en el Registro de Gestores previsto en el artículo 37 de la Ley de Gestión Integral de Residuos.


 


-Que la Ley no ha autorizado, sin embargo, a las municipalidades para producir directamente ni autoconsumir ni comercializar biocombustible a partir de residuos. Ergo, tampoco pueden las municipalidades producir directamente el gas natural a partir de residuos sólidos municipales, ni pueden dedicarse a la producción y aprovechamiento del combustible sólido elaborado con residuos sólidos municipales. Las municipalidades tampoco están autorizadas para producir, autoconsumir y comercializar electricidad a partir de residuos sólidos municipales, mucho menos para concesionar ese servicio. Las municipalidades no pueden tampoco elaborar o comercializar directamente ni abono, ni compost ni fertilizante producido a partir de residuos propiedad suya.


 


-Qué Ley no ha autorizado a las Federaciones o Confederaciones Municipales para recibir residuos municipales para su posterior aprovechamiento energético o para fines de compostaje. Tampoco están autorizadas para crear Sociedades Pública de Economía Mixta con ese fin.


 


- Que en el tanto ni las Federaciones ni las Confederaciones municipales están habilitadas para recibir residuos municipales para su posterior aprovechamiento energético, la exención prevista en el artículo 17 de la Ley de Generación Autónoma o Paralela no les resulta, tampoco, aplicable.


 


-En relación con la aplicación del artículo 75 de la Ley de Construcciones, se reitera lo dicho en el dictamen C-202-2016 de 29 de setiembre de 2016 en el sentido de que dicha disposición; que exonera a determinados entes públicos de la obligación de contar con una licencia municipal de construcción; solamente es aplicable al Estado central y a las instituciones descentralizadas. Ergo, dicha disposición no es aplicable a los entes asociativos de carácter federativo creados por las municipalidades.


 


 


                                                                       Cordialmente,


 


 


 


                                                                       Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                           


                                                                                      Procurador


 


 


JAOA/bma