05 de enero del 2022

PGR-C-001-2022

 

Señora

Andrea Centeno Rodríguez

Presidenta Ejecutiva

Junta de Administración Portuaria

y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA)

 

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio Nº PEL-1057-2021, de 08 de octubre de 2021, por medio del cual, consulta:

“a. Durante el proceso de negociación de la convención colectiva, ¿Para JAPDEVA, como ente autónomo del Estado que maneja fondos públicos, es jurídicamente procedente negociar y pactar beneficios económicos, sin tener seguridad de que puedan ser cubiertos durante la vigencia del instrumento mediante sus ingresos probables?

 

b. Asimismo, ¿Puede JAPDEVA negociar y acordar beneficios económicos que eventualmente comprometan su estabilidad económica futura y la continuidad de su operación y el servicio público brindado? “

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. CL-121-2021, de fecha 22 de setiembre último, según el cual: “(…) las cláusulas convencionales que se negocien en el sector público y específicamente aquellas que llegue a negociar JAPDEVA, deben adecuarse al principio de legalidad presupuestaria, de allí que, previo a pactarlas con el sindicato, la institución o empresa patrono debe asegurarse que, en el futuro dicha erogación podrá ser cubierta a través de sus ingresos probables, de manera tal que dicha obligación sea cumplida en tiempo y forma y que por las obligaciones contraídas no se ponga en riesgo la gestión pública que realiza (…) En este sentido, no se deberían llevar a la mesa de negociación y no se deberían acordar cláusulas convencionales cuyo contenido comprometa de forma evidente la estabilidad financiera presente y futura de la Autoridad Portuaria y pongan en riesgo su operación y la prestación de los servicios públicos a su haber. Lo contrario, iría en detrimento de los artículos 176 y 180 constitucionales, así como 5º de la Ley de Administración Financiera, dado que las cláusulas que se suscriban deben guardar conformidad con los principios de legalidad presupuestaria, equilibrio presupuestario y de especialidad cuantitativa y cualitativa; asimismo, violentaría de forma grave los principios de proporcionalidad y razonabilidad, toda vez que nada podría resultar más desproporcional e irrazonable que adquirir compromisos que probablemente no se puedan cumplir a la luz de la situación financiera de JAPDEVA y que pongan en compromiso su estabilidad, la continuidad de su operación y el servicio público que brinda (…) Lo anterior también guarda directa relación con la obligación institucional de respetar las limitaciones necesarias para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria y el sano manejo de los fondos públicos.”

I.- Consideraciones previas y delimitación del objeto de la consulta.

Aun cuando la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos, referida al sometimiento de las convenciones colectivas suscritas en el Sector Público al principio de legalidad presupuestaria, debemos traer a colación una serie de circunstancias concretas que, si bien no han sido mencionadas como antecedentes en esta consulta, trascendieron a nivel de prensa escrita[1] y que, por su relación directa con el tema en consulta, son de innegable relevancia para tomarlas en cuenta y delimitar así nuestro criterio jurídico. Nos referimos a que, en setiembre pasado, JAPDEVA -en su condición de empleador- y el SINTRAJAP abandonaron las negociaciones que mantenían acerca de la renegociación de la convención colectiva, razón por la cual se estaría en presencia de una negociación colectiva fracasada y, por lo tanto, en presencia de un conflicto de carácter económico-social que deberá reconducirse según las alternativas dadas por los ordinales 644 y ss. del Código de Trabajo, y entre ellas se alude el sometimiento a un tribunal arbitral que será de conocimiento del Juzgado de Trabajo competente.

En ese contexto, conforme nuestra inveterada jurisprudencia administrativa, no le corresponde a la Procuraduría General de la República entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa y para lo cual se requiera expresa o implícitamente nuestro criterio jurídico (Dictamen C-086-2021 de 23 de marzo de 2021, entre otros muchos), incluso tratándose de conflictos incipientes relacionados con negociaciones colectivas, que comportan la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes (Dictamen C-308-2018 de 12 de diciembre de 2018, entre otros), y mucho menos si el asunto está residenciado en sede judicial, pues al estar dirimiéndose en Tribunales de Justicia, la Procuraduría Genera no pude, ni debe ejercer su función consultiva, debe abstenerse de emitir pronunciamiento, pues serán dichos Tribunales los que en definitiva diriman la controversia a ellos sometida (Dictámenes C-288-2018 de 12 de noviembre de 2018 y PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021, entre otros).

Tampoco nos compete la valoración de conductas administrativas o actos concretos, sean éstos actuales o potenciales. Esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (Dictámenes C-056-2020 de 18 de febrero de 2020 y C-102-2021 de 15 de abril de 2021, entre otros muchos).

Las razones expuestas son suficientes para denegar el trámite de la gestión formulada, especialmente la interrogante b. de su consulta, como en efecto se hace, por estar referida a una decisión concreta por adoptarse en un proceso de negociación colectiva que, por fracasada, estaría residenciada en sede judicial.

No obstante, tomando en cuenta el innegable interés de su promotora en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las dudas que formula relacionadas al sometimiento de las convenciones colectivas suscritas en el Sector Público al principio de legalidad presupuestaria, y adoptar por su propia cuenta, y entera responsabilidad, una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, a sabiendas de que hemos emitido criterios reiterados atinentes al tema de interés en su consulta, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesor técnico jurídico de la Administración Pública, reiteramos la postura jurídica sostenida al respecto en nuestra jurisprudencia administrativa, la cual resulta además coincidente con la jurisprudencia constitucional más reciente.

II.- Jurisprudencia administrativa y judicial de interés sobre lo consultado.

 

Desde siempre, la Procuraduría General ha sostenido que la negociación colectiva en el Sector Público, entendida como autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes –sindicatos de trabajadores[2] y entidades patronales del Estado y sus instituciones-, no es irrestricta; o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, sino sujeta inexorablemente a la generalidad de disposiciones normativas imperativas de Orden Público que privan en la Administración Pública[3] (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-161-98 de 10 de agosto de 1998, C-260-98 de 3 de diciembre de 1998, C-044-99 de 22 de febrero de 1999,  C-137-2004 de 5 de mayo de 2004, C-036-2004 de 29 de enero de 2004, C-057-2005 de 11 de febrero de 2005 y C-475-2020 de 14 de diciembre de 2020). Lo anterior significa que, por una parte, debían de respetarse tanto lo que podríamos denominar aspectos de fondo, relacionados con materias o condiciones de empleo público, como los de forma; es decir, las políticas generales sobre convenciones colectivas en el Sector Público, que establecen los requisitos, la estructura y los procedimientos a observar en este tipo de negociación (Al respecto, el dictamen C-036-2004 op. cit.).

 

Por ello, aún y cuando en el ámbito de la función pública se abrió paso un sistema de negociación colectiva que tiene por finalidad permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal - esto en el caso de las empresas o servicios económicos del Estado con régimen laboral común, y en tratándose de empleados y servidores públicos que no ejerzan gestión pública[4]-, resulta claro que esa posibilidad tiene en nuestro derecho un alcance limitado, en absoluto comparable al de la negociación colectiva en la empresa privada, y por ende, un carácter bastante distinto al que tiene en el derecho del trabajo; esto por su incardinación en la organización administrativa que conlleva necesariamente la aplicación de reglas y normas  especiales[5], distintas a la del Código de Trabajo, según hemos explicado [6] y por aplicación, entre otros, de los principios de legalidad[7] y cobertura presupuestaria[8] (Dictámenes C-057-2005, op. cit., C-397-2006 de 6 de octubre de 2006 y C-293-2012 de 04 de diciembre de 2012, así como los pronunciamientos OJ-029-2005 de 21 de febrero de 2005, OJ-203-2005 de 7 de diciembre de 2005 y OJ-17-2006 de 13 de febrero de 2006); máxime cuando la nueva legislación  supedita incluso la validez de las cláusulas convencionales al cumplimiento de disposiciones legales y constitucionales, así directrices normativas del ámbito Presupuestario y Financiero institucional -arts. 690 inciso e), 692, 695 y 711  del Código de Trabajo vigentes- (Dictamen C-085-2018 de 25 de abril de 2018).Todo lo cual acredita que el grado de autonomía colectiva de los empleados y funcionarios públicos, como poder normativo, de regulación y ordenación consensuada de las relaciones laborales en su conjunto, es más limitado que el reconocido a los trabajadores del sector privado.

 

Según hemos reafirmado en el dictamen C-232-2019 de 14 de agosto de 2019,  la negociación colectiva en la Administración Pública tiene sus propios rasgos particulares y así lo reconocen, a modo de criterio orientador –soft law-, los Convenios 151 sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública (1978), 154 sobre la Negociación Colectiva, y las Recomendaciones 159 y 163 de la OIT y sus órganos de control, pues aun cuando el principio de autonomía de las partes en este tipo de negociación colectiva conserva su validez, en lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados al citado Convenio 151[9], ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de las Administraciones Públicas que se encuentran sometidas inexorablemente a la normatividad jurídica, que se concreta en uno de los principios rectores del Estado de Derecho: el principio de legalidad o de juridicidad administrativa[10]; entendido como la sujeción al orden jurídico que irremediablemente comprende la totalidad de normas, principios y valores que inspiran y conforman el sistema jurídico (arts. 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública). Así que el principio de autonomía de la voluntad, consistente en el poder que tienen los particulares para autorregularse sus propios intereses y determinar el contenido de sus negocios jurídicos dentro de las distintas relaciones económico-sociales en que participan, en el caso de las Administraciones Públicas se ve irremediablemente reducido, pues son los mandatos imperativos definidos por el legislador, que materializan el principio de legalidad, los que atribuyen con normalidad potestades a la Administración y su actuación es el ejercicio de tales potestades, y según el margen de discrecionalidad otorgado, es el que permite crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas concretas. De modo que, según sea el grado o categoría de imperatividad involucrado[11] -sea relativa o absoluta- en las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo en el empleo público, cabrá o no admitir otra regulación complementaria de dichas materias que la contenida en aquellas normas legales aplicables, y que por tanto, admitirán o no un mayor juego de la autonomía de la voluntad –individual o colectiva-, según impidan a los agentes públicos desvincularse de aquellas; teniéndose que ajustar, en todo momento en su actuación, a los límites reglados dictados por el precepto normativo, pues su contenido podría estar agotado por la Ley. (Dictámenes C-176-2012, de 9 de julio de 2012; C-381-2014, de 5 de noviembre de 2014; C-176-2015, de 06 de julio de 2015; C-060-2019, de 5 de marzo de 2019, C-160 y C-161, ambos de 10 de junio de 2019).

 

Por ello, según hemos reafirmado en nuestra jurisprudencia administrativa, la negociación colectiva en el Sector Público tiene en nuestro derecho un alcance limitado, en absoluto comparable al de la negociación colectiva en la empresa privada, y por ende, un carácter bastante distinto al que tiene en el derecho del trabajo. Lo cual acredita que el grado de autonomía de los funcionarios públicos es más limitado que el reconocido a los trabajadores del sector privado, esto porque su especial incardinación en la organización administrativa conlleva necesariamente la aplicación de reglas y normas  especiales, distintas a la del Código de Trabajo que, según hemos explicado, privan en la Administración Pública. De modo que, aún en el caso de aquellos empleados que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas productos de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular (Al respecto, véanse sentencias N°s 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, 06-6730 de las 14:45 horas del 17 de mayo de 2006; 06-17437 de 19:35 horas del 29 de noviembre del 2006; 1145-07 de las 15:22 horas del 30 de enero de 2007; 2007-05677 de las 17:06 horas del 25 de abril de 2007; 5221-2010, de las 16:30 horas del 16 de marzo del 2010; 2015-10292 de las 11:00 horas del 8 de julio de 2015; 2016-015631 de las 14:00 hrs. del 26 e octubre de 2016 y 2018-019511 de las 21:45 hrs. del 23 de noviembre de 2018, todas de la Sala Constitucional).

 

Por tanto, las disposiciones normativas de las convenciones colectivas suscritas en el Sector Público deben ajustarse, y por ende enmarcarse, estrictamente dentro del ordenamiento jurídico vigente (principio de regularidad jurídica, como referido, en términos generales, a la conformidad con el ordenamiento jurídica), que de por sí limita la extensión y objeto de la negociación; es decir, las disposiciones normativas de las convenciones colectivas deben ajustarse, sea por la forma o por el fondo, a las normas legales existentes (principio de legalidad o juridicidad administrativa) y no pueden afectar y mucho menos derogar disposiciones normativas de mayor jerarquía que tengan carácter imperativo o prohibitivo y de orden público –art.692, párrafo primero, del Código de Trabajo vigente- (Al respecto, pueden consultarse, entre otras muchas las sentencias Nºs 1355-96 de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996 y 2006-17441 de las 19:39 horas del 29 de noviembre de 2006, de la Sala Constitucional; 7085 de las 11:54 horas del 2 de octubre de 199;, 2002-00246 de las 09:30 horas del 24 de mayo de 2002; 2003-00108 de las 09:40 horas del 12 de marzo de 2003 y  2004-00672 de las 09:30 horas del 18 de agosto de 2004, de la Sala Segunda y dictamen C-120-2013, de 01 de julio de 2013).

 

Incluso, la financiación del sector público también explica el carácter especial y diferenciado de su negociación colectiva, pues innegablemente los salarios y otras condiciones de trabajo de los trabajadores y empleados públicos tienen implicaciones financieras que se reflejan en los presupuestos públicos. Máxime cuando los presupuestos son aprobados por organismos como los parlamentos u otros órganos externos y no siempre por los empleadores directos de los funcionarios. Por ello la negociación colectiva sobre temas con implicaciones financieras se lleva a cabo sujeta frecuentemente a las directivas y al control financiero de órganos externos -arts. 690 inciso e), 692, 695 y 711 del Código de Trabajo vigentes- (Informe institucional rendido en acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 19-021028-0007-CO). No en vano la propia Sala Constitucional ha insistido que las convenciones colectivas del sector público no solo deben respetar las leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, así como las competencias legales de los entes públicos, atribuidas con fundamento en la jerarquía normativa o en las especiales condiciones de la Administración Pública en relación con sus trabajadores, sino también “las limitaciones requeridas para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria en aras del derecho ciudadano al sano manejo de los fondos públicos, derivado del numeral 11, Constitucional” (Resoluciones N° 2017-013443 de las 9:15 horas del 25 de agosto de 2017 y 2018-019511 de las 21:45 hrs. del 23 de noviembre de 2018. Y en sentido similar, entre otras, la resolución No. 2016-007998 de las 11:50 hrs. del 10 de junio de 2016, según la cual, por valor normativo e incardinarse en el sistema de fuentes del Derecho, las cláusulas convenciones deben guardar conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad, prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo, cuando de fondos públicos se trate, sujetos al principio de legalidad presupuestaria).

 

Así, el legislador nacional a través de la reforma introducida por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-[12], y en concreto, con la introducción del  Capítulo Tercero del Título Undécimo del Código de Trabajo, denominado “Negociación Colectiva en el Sector Público”, vino a regular, por medio de un marco legal diferenciado aquel derecho, pues existen señas de identidad propias que lo hacen particular y lo diferencian cualitativamente de la negociación colectiva del Sector Privado; reafirmándose así no sólo la configuración legal, de principio, de ese derecho en el caso de las Administraciones Públicas -aunque una vez garantizado legalmente forma parte del “contenido adicional” del Derecho de Libertad Sindical de los empleados y trabajadores públicos-, sino también una serie de matices que le son propios, por la especial naturaleza de uno de los sujetos involucrados: la Administración Pública, cuya conformación de voluntad debe regirse, de manera estricta e inexorable, por los principios de legalidad o juridicidad administrativa,  cobertura presupuestaria y el necesario respeto al interés público, como núcleo esencial de toda conducta administrativa, que la hacen diferenciable de la negociación colectiva propia del sector privado.  Lo que explica los mecanismos para garantizar el control efectivo de tales límites para la negociación, al supeditar incluso la validez de las cláusulas convencionales al cumplimiento de disposiciones legales y constitucionales, así como a las  directrices normativas del ámbito Presupuestario y Financiero institucional (arts. 690 inciso e), 692 y 695 del Código de Trabajo vigente); garantizándose así el cumplimiento de los principios de legalidad, estabilidad y cobertura presupuestaria, así como la sostenibilidad financiera del Estado y sus instituciones. Aspectos que anteriormente se regulaban de forma similar por el artículo 14[13] del Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, Decreto Ejecutivo No. 29576-MTSS.

Por consiguiente, es un hecho que en la negociación colectiva en el Sector Público, la autonomía colectiva de las partes negociadoras, y más en concreto de la entidad patronal, no es enteramente libre, porque conforme a la Ley esa negociación está sometida a límites precisos que se derivan de los principios de legalidad, jerarquía normativa y cobertura presupuestaria, como límites inexcusables de la negociación de convenciones colectivas en las Administraciones Públicas (Entre otras, la sentencia No. 2018-019511 de las 21:45 hrs. del 23 de noviembre de 2018).

 

Posición inveterada que indiscutiblemente se sustenta en criterios objetivos, previamente establecidos por nuestra jurisprudencia administrativa y constitucional, y por supuesto, resulta acorde a las especiales condiciones nacionales que obligan medidas de  reordenación y racionalización, para la contención y reducción del gasto de personal de las Administraciones Públicas, exigidas por el proceso de consolidación fiscal y sostenibilidad de las cuentas públicas, a fin de frenar el déficit público y alcanzar la gradual recuperación del equilibrio presupuestario y especialmente conforme al ordenamiento jurídico vigente. Incluso el artículo 43 propuesto por la denominada Ley Marco de Empleo Público, tramitado bajo el proyecto de Ley No. 21.336, patentiza dicho sometimiento de lo pactado en negociaciones colectivas en el Sector Público al principio de legalidad presupuestaria y al control de aprobación de la Ley de presupuesto o de la Contraloría General de la República, para el caso de la Administración central o descentralizada, respectivamente. Propuesta legislativa que la propia Sala Constitucional avaló en su opinión consultiva No. 2021-017098 de las 23:15 hrs. del 31 de julio de 2021, al afirmar que “(…) si bien se reconoce el derecho a la negociación colectiva en el sector público, a través del cual pueden otorgarse o reconocerse derechos o beneficios con mayor amplitud a lo legalmente predefinido, también existen límites a dichas negociaciones, en cuanto deben congeniarse con el ejercicio de las competencias legales de los entes públicos, y respetar las limitaciones necesarias para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria y el sano manejo de los fondos públicos (…) así, las cláusulas convencionales, deben guardar conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad, prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo, cuando de fondos públicos se trate, sujetos al principio de legalidad presupuestaria”.

 

Criterio que además han sido respaldado y reiterado recientemente por la Sala Constitucional en su sentencia No. 2021-005668 de las 16:45 hrs. del 17 de marzo de 2021, por la que se resolvió la citada acción tramitada bajo el expediente 19-21028-0007-CO. La cual, en lo que interesa, en primer término, al citar la opinión consultiva evacuada mediante resolución No. 2018-19511, reafirmó su sólida jurisprudencia en el sentido que, en el Sector Público, la negociación colectiva no es irrestricta. Y en lo conducente sostuvo:

 

“2.4.- Sobre los límites y el control del contenido de las convenciones colectivas: Claro está, que dicha capacidad de negociación, no puede ser irrestricta, como esta Sala lo ha dicho en varias oportunidades, pero esa restricción no puede implicar un vaciamiento, por vía de ley, del contenido mínimo de ese derecho. Las restricciones legales que se impongan al derecho a la negociación colectiva, deben ser conformes a la Constitución Política y a los Instrumentos Internacionales relativos a la materia.

En este sentido, es que ha de entenderse lo resuelto por esta Sala en Sentencia N° 2000-004453 de las 14:56 horas del 24 de mayo de 2000, en la que se señaló:

“Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de esta Sala”. (Ver en igual sentido las sentencias números 2000-006480, 2000-006481, 2000-006482, 2000-006483, 2000-006435, 2000-007730, 2005-006858, 2006-007261 y 2006-17436). (…)

Así, con respecto a las convenciones del sector público, la Sala ha señalado que deben respetarse las leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, así como las competencias legales de los entes públicos, atribuidas con fundamento en la jerarquía normativa o en las especiales condiciones de la Administración Pública en relación con sus trabajadores. Además, se deben respetar las limitaciones requeridas para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria en aras del derecho ciudadano al sano manejo de los fondos públicos, derivado del numeral 11, Constitucional (ver Sentencia N° 2017-013443 de las 9:15 horas del 25 de agosto de 2017).

Debe entenderse, además, que la facultad de negociación está sujeta a los controles de legalidad y constitucionalidad, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos”. (Lo destacado no corresponde al original).”

 

  Y en segundo lugar, por derivación de lo así sostenido, fue expresa al concluir que:

 

“(…) Esta Sala considera que, ciertamente, como la PGR afirma, el derecho a la negociación colectiva en el sector público no es absolutamente libre como lo quisieran apuntar los accionantes y los coadyuvantes. Al respecto, es preciso destacar, nuevamente, que siendo el ente patronal una autoridad pública y tratándose de la disposición de fondos públicos, estas negociaciones deben ser acotadas y sustentadas en principios constitucionales (razonabilidad, proporcionalidad, continuidad de los servicios públicos), así como en disposiciones de rango legal y reglamentario que hagan coincidir lo pactado por las partes con el principio de legalidad. Nótese que el Código de Trabajo establece una regulación especial para la negociación de los convenios colectivos de trabajo en el sector público y los supedita a restricciones como las siguientes:

“Artículo 690.- Con las limitaciones a que se hará referencia, pueden ser objeto de solución en la forma dicha, las siguientes materias:

a) Los derechos y las garantías sindicales tanto para los dirigentes de las organizaciones como para los mismos sindicatos en cuanto personas jurídicas de duración indefinida. Estos derechos y garantías comprenden los de reunión, facilidades para el uso de locales, permisos para dirigentes con goce de salario y sin él, facilidades para la divulgación de actividades, lo mismo que cualquier otra contenida en la Recomendación Número 143 de la Organización Internacional del Trabajo o en las recomendaciones puntuales del Comité de Libertad Sindical de esta última organización. Es entendido que la aplicación de las garantías aquí mencionadas no deberá alterar en forma grave o imprudente el funcionamiento eficiente ni la continuidad de los servicios esenciales de cada institución o dependencia.

(…)

e) La elaboración interna de manuales descriptivos de puestos y la aplicación de procedimientos internos para la asignación, reasignación, recalificación y reestructuración de puestos, dentro de los límites que establezcan las directrices generales del Poder Ejecutivo, las normas del Estatuto de Servicio Civil y su reglamento u otras normas estatutarias. Es entendido que cualquier decisión adoptada en este campo, que no contravenga expresamente lo dispuesto por las directrices generales del Poder Ejecutivo, no podrá ser en ningún caso objetada por las autoridades externas de control ni por la Autoridad Presupuestaria.

Artículo 692.- Asimismo, queda absolutamente prohibido dispensar o excepcionar leyes o reglamentos vigentes, debidamente promulgados, por medio de los mecanismos de solución.

Es entendido que cuando se trate de erogaciones que afecten el presupuesto nacional o el de una institución o empresa en particular, las decisiones que se emitan por las jerarquías y los órganos arbitrales deben sujetarse no solo a las restricciones que resultan de esta normativa, sino también a las normas constitucionales en materia de aprobación de presupuestos públicos, las que en caso de haber sido irrespetadas implicarán la nulidad absoluta de lo dispuesto.

Artículo 695.- Las convenciones y los acuerdos que se adopten en una negociación colectiva de cualquier tipo, con servidores en régimen de empleo público, quedarán sujetos, para su validez y eficacia, a la aprobación del órgano jerárquico de la institución o empresa con competencia para obligarla, previa constatación de los límites y requisitos de validez.

El respectivo acto debe emitirse dentro del mes siguiente al acuerdo.

La no aprobación del acuerdo por la Administración no constituye una infracción sancionable por la vía represiva.

Tratándose de normas que por su naturaleza o su afectación del principio de legalidad presupuestario requieran aprobación legislativa o reglamentaria, su eficacia quedará condicionada a la inclusión en la ley de presupuesto o en los reglamentos respectivos, lo mismo que a la aprobación por parte de la Contraloría General de la República, cuando afecte los presupuestos de las instituciones, cuyos presupuestos ordinarios y extraordinarios o modificaciones presupuestarias requieran aprobación de esta última entidad. En todo caso, los acuerdos logrados por medio de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público serán vinculantes para las partes y al efecto las administraciones emitirán los actos administrativos necesarios para hacerlos efectivos en todo el sector público centralizado y descentralizado”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Asimismo, la propia OIT establece reglas específicas y condiciones concretas tratándose de la negociación en la administración pública. Las recomendaciones de la OIT n.°R159 “Recomendación sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978” y la n.°R163 sobre la “Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981” refieren que la legislación nacional debe establecer las reglas sobre las personas u órganos competentes para negociar en nombre de la autoridad pública y los procedimientos para poner en práctica las condiciones de empleo convenidas. Además, establecen como requisito para las negociaciones colectivas tener “conocimiento de causa” de las condiciones económicas y sociales de la empresa en su conjunto. La recomendación 163 señala en lo conducente lo siguiente:

“(1) En caso necesario, deberían adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que las partes dispongan de las informaciones necesarias para poder negociar con conocimiento de causa.

(2) Con este objeto:

(a) a petición de las organizaciones de trabajadores, los empleadores -- públicos y privados -- deberían proporcionar las informaciones acerca de la situación económica y social de la unidad de negociación y de la empresa en su conjunto que sean necesarias para negociar con conocimiento de causa; si la divulgación de ciertas de esas informaciones pudiese perjudicar a la empresa, su comunicación debería estar sujeta al compromiso de mantener su carácter confidencial en la medida en que esto sea necesario; las informaciones que puedan proporcionarse deberían ser determinadas por acuerdo entre las partes en la negociación colectiva;

(b) las autoridades públicas deberían proporcionar las informaciones necesarias sobre la situación económica y social global del país y de la rama de actividad en cuestión, en la medida en que la difusión de tales informaciones no resulte perjudicial para los intereses nacionales” (lo destacado no corresponde al original).

 

Incluso, como mero criterio hermenéutico, se puede consultar el informe de “Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical”, de la OIT, emitido en el año 2018 (https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_635185.pdf ), en el cual, entre muchas otras indicaciones, se recoge la importancia que atribuye el Comité al principio de la autonomía de las partes en el proceso de negociación colectiva. Y, a la vez, reconoce las particularidades en la negociación en el sector público. Al respecto, se indica lo siguiente:

 

“1488. En lo que respecta a la exigencia de un dictamen previo (realizado por las autoridades financieras y no por la entidad o empresa pública de que se trate) sobre los proyectos de contrato colectivo en el sector público y los gastos que implicarían, el Comité señaló que era consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades. Este órgano puede también formular de hecho recomendaciones en función de la política económica del gobierno o velar por que no se produzcan discriminaciones en las condiciones de trabajo de los empleados de distintas entidades o empresas públicas con motivo de la negociación colectiva. Debería preverse pues un mecanismo con objeto de que en el proceso de negociación colectiva en el sector público, las organizaciones sindicales y los empleadores y sus organizaciones en el sector público sean consultados y puedan expresar sus puntos de vista a la autoridad encargada del control de las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos. No obstante, independientemente de toda opinión expresada por las autoridades financieras, las partes en la negociación deberían encontrarse en condiciones de poder concluir libremente un acuerdo. (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 1037; 344º informe, Caso núm. 2434, párrafo 794; 355º informe, Caso núm. 2639, párrafo 1010; 357º informe, Caso núm. 2690, párrafo 944; 365º informe, Caso núm. 2829, párrafo 572; y 374º informe, Casos núms. 2941 y 3026, párrafo 666.)”. (lo destacado no corresponde al original).

 

Asimismo, se señaló lo siguiente:

“1491. Es aceptable que en el proceso de negociación la parte empleadora que represente a la administración pública recabe el dictamen del Ministerio de Finanzas o de un órgano económico-financiero que controle las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos. (Véase Recopilación de 2006, párrafo 1039.)” (El destacado no es del original).

“1494. Cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleadores públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública, pero al mismo tiempo las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios. (Véase Recopilación de 2006, párrafo 1042.)”.

 

Es a partir de esa lógica, que reconoce las particularidades de la negociación colectiva en el sector público (…)”

 

Adviértase que el art. 692 del Código de Trabajo ordena que “queda absolutamente prohibido dispensar o excepcionar leyes o reglamentos vigentes, debidamente promulgados, por medio de los mecanismos de solución”. Además, señala que serán absolutamente nulas las disposiciones convencionales que comprometan el presupuesto nacional de una institución o empresa pública en particular o que desconozcan las normas constitucionales en materia de aprobación de presupuestos públicos.”

 

Y no puede dejarse de lado que, en el caso de JAPDEVA, su propia Ley Orgánica -No. 3091- obliga a que los principios de eficiencia y sostenibilidad fiscal deban aplicarse en todo actuar institucional (art. 27), para lo cual deberá adoptar para cada año fiscal un presupuesto que cubra todos sus egresos corrientes (arts. 28 y 36) y en caso de que se ejecuten actos u operaciones violatorias de disposiciones legales o reglamentarias, o de evidente perjuicio para la institución, cabrá determinar la responsabilidad personal funcionarial que corresponda (art. 34); esto último de cara a las disposiciones normativas contenidas en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –No. 8131- (arts. 110[14] y 114) y en la Ley  contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública –No. 8422- (art. 56).

 

Conviene recordar entonces que los principios de eficiencia en el manejo de los fondos públicos, racionalidad del gasto, conducción sana de las finanzas públicas, etc., que son de rango constitucional, deben armonizarse con la posibilidad de negociación colectiva en el sector público; posibilidad que ₋insistimos₋ no puede ser irrestricta, sino que, por el contrario, debe adaptarse a las posibilidades económicas del país y sobre todo a la verificación de recursos disponibles en los presupuestos públicos.

Así la necesidad de mantener cierto equilibrio entre ingresos y gastos públicos, en que se resume el principio de estabilidad presupuestaria, encuentra respuesta en nuestro medio en el primer párrafo del artículo 176 de la Constitución Política, en cuanto establece:

“ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables. 

 

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos. 

 

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.” (El subrayado no es del original).

De la disposición anterior, la jurisprudencia ha extraído el fundamento del principio constitucional del equilibrio financiero o presupuestario, así reafirmado en la citada opinión consultiva No. 2018-19511, de las 21:45 horas del 23 de noviembre del 2018, y que el legislador definió en el artículo 5, letra c), de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en los siguientes términos:

“c) Principio de equilibrio presupuestario. El presupuesto deberá reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento.”

Estamos, pues, ante un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que, por tanto, en su sentido principal, queda fuera de la disponibilidad o de la competencia del Estado y demás entes públicos, con independencia de su grado de autonomía, como así lo consideró ese alto Tribunal en el citado voto n.° 2018-19511:

“Para iniciar el examen de este punto, la Sala enfatiza que el desarrollo de las actividades y el cumplimiento de los fines del Estado Central y, en general, de los entes de la Administración Pública no se encuentran desvinculados de las reglas presupuestarias contempladas en la Constitución Política. Con independencia del rango de autonomía de cada institución, nuestra Carta Magna es clara en comprender el principio de equilibrio presupuestario como un eje transversal del ordenamiento jurídico (…)

 

La normativa anterior guarda relación ostensible con el sano manejo de los recursos públicos, obligación que se extiende a todas las instituciones y sus funcionarios (numeral 11 de la Constitución Política).” (El subrayado no es del original).

Tal y como lo hicimos ver cuando rendimos nuestro criterio técnico jurídico en relación con el proyecto de ley intitulado “Ley de responsabilidad fiscal de la República”, correspondiente al expediente legislativo n.° 19.952, a través del pronunciamiento OJ-060-2017, 26 de mayo de 2017, la formulación anterior de regla fiscal, consistente en una regla sobre el gasto corriente, es solo una de las distintas opciones de gestión de las finanzas públicas existentes en el proceso presupuestario, y por tanto, una manifestación legítima del principio constitucional de Equilibrio Presupuestario al que debe sujetarse inexorablemente la Administración Pública, de modo que el déficit sea la excepción, no la regla.

De modo que las Administraciones públicas no podrían negociar cláusulas convencionales que representen compromisos económicos más allá de los recursos disponibles –principio de previsión y provisión presupuestal-, teniendo en cuenta la sostenibilidad y estabilidad fiscales[15], conforme al marco de las políticas públicas adoptadas en materia de salarios y empleo, como límites al gasto público.

Conclusión:

            Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Las Administraciones Públicas –y en este caso JAPDEVA- no son libres para negociar, pactar o transigir modificaciones de las condiciones de empleo que tengan directa o indirectamente efectos financiero-presupuestarios, sino que están limitadas “a priori” por las previsiones legales y presupuestarias que constituyen un límite infranqueable para la negociación.

 

De modo que, por regla de principio, las Administraciones públicas no podrían negociar cláusulas convencionales que representen compromisos económicos más allá de los recursos disponibles –principio de previsión y provisión presupuestal-, teniendo en cuenta la sostenibilidad y estabilidad fiscales, conforme al marco de las políticas públicas adoptadas como límites al gasto público, conforme a lo dispuesto en los artículos 690 inciso e), 692, 695 y 711 del Código de Trabajo vigente.

 

Por las razones dadas, se deniega la atención de la interrogante b. de esta consulta por estar referida a una decisión concreta por adoptarse en un proceso de negociación colectiva que, por fracasada, estaría residenciada en sede judicial.

 

Se deja evacuada la consulta en los términos expuestos.

 

 

 

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

 

LGB/ymd