18 de enero del 2022

PGR-OJ-005-2022

 

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

 

Estimada licenciada:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° AL-CPAS-0860-2021, del 16 de noviembre del 2021, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “ADICIÓN DEL ARTÍCULO 52 BIS A LA LEY 2166, LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DE 9 DE OCTUBRE DE 1957. LEY PARA MANTENER LA MODALIDAD DE PAGO BISEMANAL A LAS PERSONAS TRABAJADORAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL”, expediente legislativo Nº 22.723, publicado en La Gaceta 209, del 29 de octubre de 2021.

 

I. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:

 

Es oportuno, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4 párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva".

 

De la norma transcrita se extrae que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2 de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes: "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro, que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

Finalmente, se advierte que, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 del 27 de abril del 2004, OJ-060-2011 del 19 de setiembre del 2011, OJ-037-2012 del 6 de julio del 2012; OJ-055-2012 del 20 de setiembre del 2012, OJ-138-2017 del 15 de noviembre del 2017, OJ-141-2017 del 16 de noviembre del 2017, OJ-052-2018 del 12 de junio del 2018, OJ-009-2020 del 13 de enero del 2020, OJ-115-2020 del 21 de julio del 2020, OJ-125-2020 del 21 de agosto del 2020 y OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en orden a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del texto del proyecto de ley consultado.

 

I.- RESUMEN DEL PROYECTO:

 

Mediante el presente proyecto de ley se propone mantener la modalidad de pago bisemanal para las personas trabajadoras de la Caja Costarricense de Seguro Social (en adelante CCSS), adicionando la excepción a la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Puntualmente, la iniciativa legislativa reza lo siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

 

ADICIÓN DEL ARTÍCULO 52 BIS A LA LEY 2166, LEY DE SALARIOS

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DE 9 DE OCTUBRE DE 1957.

LEY  PARA  MANTENER  LA  MODALIDAD  DE  PAGO

BISEMANAL A LAS PERSONAS TRABAJADORAS

DE LA CAJA COSTARRICENSE

DE SEGURO SOCIAL.

 

 

Artículo Único-         Se adiciona un nuevo artículo 52 bis a la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley 2166 del 9 de octubre de 1957, para que diga lo siguiente:

 

ARTÍCULO 52 bis-  Se exceptúa de lo dispuesto en el artículo anterior a la Caja Costarricense de Seguro Social. Para el caso de esta institución se mantiene la modalidad de pago bisemanal de conformidad con el cumplimiento del “Laudo del Tribunal Superior de Trabajo Dentro del Conflicto Colectivo de Carácter Económico Social, Promovido por los Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social”, del 14 de setiembre de 1988.

 

Rige a partir de su publicación.”

 

Básicamente, se establece en la exposición de motivos que desde el año de 1988 y hasta la aprobación de la Ley 9635, emitida el 03 de diciembre de 2018, para el caso de las personas funcionarias de la CCSS la modalidad de pago de los salarios ha sido “bisemanal” (viernes por medio), con sustento en el acatamiento obligatorio del “Laudo del Tribunal Superior de Trabajo Dentro del Conflicto Colectivo de Carácter Económico Social, Promovido por los Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social”, del 14 de setiembre de 1988, en cuya cláusula doce se estableció que el salario a una persona trabajadora fuera cancelado de viernes de por medio, y en su defecto el día hábil inmediato anterior a este.

 

Asimismo, se indica que en la CCSS se estableció esta modalidad de pago en su “Normativa de Relaciones Laborales”. Ergo, esa forma de remuneración de las personas funcionarias de la CCSS se pagó de esa manera durante más de tres décadas, mediante una modalidad de pago bisemanal, cada catorce días.

 

Sin embargo, señalan los proponentes que ese forma de pago se eliminó mediante la Ley 9635, al variar a pago mensual con adelanto quincenal, esto por cuanto el Título III de la citada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, adicionó un nuevo Capítulo III a la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, cuyo ámbito de aplicación se extiende a la Administración Central y la Administración Descentralizada (según define el artículo 26 de la Ley 2166), y en el artículo 52 adicionado. Y precisamente el Transitorio XXIX de la Ley 9635 dispuso que, para adaptarse a la modalidad de pago mensual, “[s]e harán los cálculos y los ajustes necesarios para que el cambio en la periodicidad del pago no produzca una disminución o aumento en el salario de los servidores.”

 

Así, consideran que mantener la modalidad de pago bisemanal para las personas funcionarias de la CCSS no genera afectación alguna a las finanzas de la institución, siendo que el paso a la modalidad mensual implicaría una erogación estrictamente igual a la actual, dado que las remuneraciones de las personas trabajadoras no pueden verse ni disminuida ni aumentada por efecto del cambio de modalidad de pago.

 

Bajo esa inteligencia, se advierte que el impacto del cambio de modalidad de pago de los salarios sobre las finanzas de la CCSS es “totalmente nulo”.

 

Concretamente, el proyecto de ley utiliza el siguiente razonamiento: “Mientras que el paso a la modalidad de pago mensual no genera ahorro alguno para la CCSS, ciertamente la aplicación de la nueva modalidad de pago, tras más de tres décadas con la modalidad de pago bisemanal, si genera una afectación a las personas trabajadoras de la CCSS. / La afectación se genera puesto que las personas trabajadoras previamente han definido sus finanzas personales y familiares en función de una periodicidad de pago que han tenido por largo tiempo. Además, porque el cambio de modalidad de pago genera un riesgo para el sistema de pago de la CCSS.”

 

Ante este escenario, la exposición de motivos concluye que, “es evidente que el paso a la modalidad de pago mensual en la CCSS produce un resultado negativo en su integralidad”.

 

III. CRITERIO NO VINCULANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL TEXTO DEL PROYECTO DE LEY:

 

En primer lugar, debemos advertir a las señoras y señores diputados que, de un estudio de esta iniciativa legislativa, se ha constatado que en la actualidad se encuentra vigente la Ley n° 10102 del 08 de diciembre del 2021, desde el 17 de ese mismo mes y año, cuyo objetivo es similar a lo pretendido en el proyecto de ley 22.723.

 

Es decir, en la corriente legislativa se presentaron casi simultáneamente dos propuestas de ley en similar orientación, aunque con diferencias en el diseño de lo pretendido, siendo que el proyecto de ley 22767 -actual Ley 10102- finalizó su tramitación en esa Asamblea Legislativa en un tiempo menor.

 

Para mayor claridad, se presenta el siguiente cuadro comparativo:

 

Expediente Legislativo 22723

Ley 10102

Artículo Único- Se adiciona un nuevo artículo 52 bis a la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley 2166 del 9 de octubre de 1957, para que diga lo siguiente:   ARTÍCULO 52 bis-  Se exceptúa de lo dispuesto en el artículo anterior a la Caja Costarricense de Seguro Social. Para el caso de esta institución se mantiene la modalidad de pago bisemanal de conformidad con el cumplimiento del “Laudo del Tribunal Superior de Trabajo Dentro del Conflicto Colectivo de Carácter Económico Social, Promovido por los Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social”, del 14 de setiembre de 1988.   Rige a partir de su publicación.”

ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un nuevo párrafo al artículo 52 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. El texto es el siguiente:   Artículo 52- Modalidad de pago para los servidores públicos.   Las instituciones contempladas en el artículo 26 de la presente ley ajustarán la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios con la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal.   Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), que mantendrá la periodicidad del pago de los salarios de sus funcionarios bajo la modalidad bisemanal.   Rige a partir de su publicación.   Dado en la Presidencia de la República, San José, ocho días del mes de diciembre del año dos mil veintiuno.

 

En consecuencia, esta Procuraduría General destaca que al haberse aprobado la Ley n° 10102, “Ley para mantener la periodicidad el pago de los salarios de las personas trabajadoras de la Caja Costarricense de Seguro Social de manera bisemanal”, la cual tiene un contenido similar a la iniciativa en consulta, hace que carezca de interés emitir criterio en torno a esta última.

 

Inclusive, no tiene sentido mantener la presente iniciativa de ley, ello por el principio de economía procesal parlamentaria. En todo caso, de la revisión de este expediente legislativo, se evidenció que existe un Dictamen negativo de mayoría, fechado 21 de diciembre del 2021, que así lo hizo ver y recomendó su archivo[1].

 

En los términos expuestos se deja evacuada la consulta relacionada con el texto del proyecto de ley 22.723.

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/hcm