19 de enero del 2022

PGR-C-015-2022

Señor

Omar Villalobos Hernández

Auditor Interno 

Municipalidad de Orotina

Estimado señor

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MO-CM-AI-005-2022 del 6 enero último, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con los requisitos para ocupar un puesto, con la figura de la dedicación exclusiva y con el colegio profesional al que debe estar incorporado un contador.

            I.- ALCANCES DE LA CONSULTA 

            Nos indica que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), así como en su Plan Anual de Trabajo, el cual incluye un apartado de servicios preventivos referido a asesorías y advertencias para la institución a la que pertenece, desea recabar nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

       “1. Dentro del sector público costarricense la generalidad en cuanto a los requisitos para ocupar un puesto de profesional 1, es poseer un bachillerato universitario en una carrera afín al puesto y estar incorporado al colegio profesional respectivo, por lo cual se consulta en forma específica si tratándose de un puesto cuya carrera afín está relacionada con las ciencias económicas (administración o contaduría pública) y nos encontramos ante un aspirante al puesto que cuenta con un bachillerato universitario o bien una licenciatura ya sea en administración o contaduría pública, podría homologarse como válida para cumplir con el requisito de incorporación, una incorporación al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica.

        2. En lo que respecta a dedicación exclusiva la Ley N.° 9635 Ley de fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en su artículo 31 indica lo siguiente: (…) 

       Siendo que la ley establece como requisito para el reconocimiento de la dedicación exclusiva, que el funcionario esté nombrado en el puesto, que posea un título universitario que lo acredite como profesional, que esté incorporado al Colegio Profesional respectivo y estar nombrado en un puesto que tenga como requisito mínimo el grado académico de bachiller en una carrera de las ciencias económicas, será posible reconocerle dedicación exclusiva a un funcionario que esté nombrado en un puesto que requiere un requisito mínimo de bachiller en una carrera de las ciencias económicas, pero que poseyendo el mismo, esté incorporado al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica y no al Colegio de Ciencias Económicas.

       3. Siendo que la profesión de contabilidad solo puede ser ejercida por quien tiene una formación en dicho ámbito en los términos del artículo 2 de la Ley 1269 de 2 de marzo de 1951, Ley Orgánica del Colegio de Contadores Privados de Costa rica, bajo el supuesto de que en una institución del sector público cualquiera que esta sea, el perfil del puesto de Contador establezca como requisito para optar por el mismo un bachillerato universitario en una carrera afín al puesto y estar incorporado al colegio profesional respectivo, será posible que quien sea nombrado en el puesto de contador sea un profesional del área de ciencias económicas incorporado al Colegio de Ciencias Económicas que no esté incorporado al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, o por el contrario, aún y cuando el perfil no lo diga, el nombramiento deberá recaer en un contador privado incorporado al Colegio de Contadores Privados de costa Rica, pero que además y para cumplir con el Manual de puestos deberá también ser bachiller universitario o superior y estar incorporado al Colegio que le incorpore en el área de su profesión”.

            Luego de analizar la consulta debemos indicar que, ciertamente, el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica −tal y como señaló el consultante− permite que los auditores internos realicen consultas directamente a esta Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requisitos para la admisibilidad de dichas consultas.

            El primero de esos requisitos consiste en que la gestión sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado.  En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictámenes C-013-2009 del 26 de enero de 2009, C-143-2021, C-144-2021 y C-145-2021 todos del 26 de mayo de 2021).

            Hemos indicado además que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte.  Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una gestión de este tipo.

            Así las cosas, las consultas realizadas por la auditoría interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando.  (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-314-2017 del 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-294-2020 del 24 de julio de 2020 y C-146-2021 del 26 de mayo de 2021).

            Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias.  La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictámenes C-172-2019 del 19 de junio de 2019, C-016-2020 del 17 de enero de 2020 y C-180-2021 del 23 de junio de 2021).

            En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando –en ciertos casos− el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos ya adoptados, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponden. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, C-021-2006 del 20 de enero de 2006, C-026-2015 del 17 de febrero de 2015, C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y C-137-2021 del 20 de mayo de 2021). 

            También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “…no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictámenes C-227-2019 del 12 de agosto de 2019, C-244-2019 del 30 de agosto de 2019, C-051-2021 de 24 febrero de 2021, C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y C-083-2021 de 18 de marzo de 2021).

            Asimismo, antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).

            Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como lo hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de marzo de 2015, que tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración”. (En igual sentido, véanse los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo de 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre de 2019, C-036-2020 del 6 de febrero de 2020 y C-121-2020 del 3 de abril de 2020).

            En esta oportunidad, la consulta que se nos plantea no indica ni justifica cuál es la relación directa que tiene lo cuestionado con el cumplimiento de los objetivos y fines del plan de trabajo de la auditoría. Únicamente señala que su plan de trabajo incluye “…un apartado de servicios preventivos, referentes estos a las asesorías y advertencias como medio para fortalecer los criterios de los cuales estarían asesorando o advirtiendo…”, sin que pueda este órgano asesor precisar o inferir el ligamen entre la consulta y los asuntos de fondo contemplados en ese plan.

            Es importante reiterar que la única forma que tiene la Procuraduría General  para acreditar con certeza el ligamen de la consulta con el ejercicio de las competencias de la auditoría interna es que se demuestre que lo cuestionado se requiere para algún estudio o informe que esté en curso y que conste en su plan de trabajo, por lo que no basta con señalar que la solicitud de criterio obedece a las posibles advertencias que pueda realizar la auditoría a la  Administración como parte de las labores que la ley le encarga. 

            Puntualmente, en nuestro dictamen C-094-2020 de 17 de marzo del 2020, nos referimos a la improcedencia de ejercer nuestra labor asesora cuando el único fundamento de la gestión promovida por la auditoría interna radique en la facultad que tiene (según el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 de 31 de julio de 2002) de efectuar advertencias a la Administración:

       “Si bien se indica que, en el plan de trabajo de esa auditoría se contempla efectuar advertencias a la administración, de conformidad al artículo 22 inciso d) de la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio de 2002), lo cierto es que la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna y que no se está utilizando la facultad de consultar para otros fines, evadiendo el cumplimiento de requisitos de admisibilidad, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

       Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.”  (El subrayado no es del original).

            Otro aspecto que debe tomarse en consideración es que la consulta que se nos plantea no es clara, lo que impide tener certeza acerca de la duda jurídica específica de la auditoría consultante.  Esa precisión en los temas consultados constituye también un requisito de admisibilidad que, lamentablemente, no se cumple en este caso.

            Por lo expuesto, la consulta no cumple los requisitos de admisibilidad, por lo que debe rechazarse.

                                                                  Atentamente,

Julio César Mesén Montoya                                            Mariela Villavicencio Suárez

        Procurador                                                                  Abogada de Procuraduría

JCMM/mvs/mmg