8 de febrero de 2022

PGR-OJ-017-2022

Señora

Flor Sánchez Rodríguez

Área de Comisiones Legislativas VI

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio HAC-552-2021-2022 de 24 de setiembre de 2021.

            Mediante el oficio HAC-552-2021-2022 se nos pone en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios de someter a nuestra consulta el proyecto de Ley N.° 22.467, “LEY DE RESPONSABILIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS POR DEUDAS Y CONDENAS EN PERJUICIO DEL ERARIO PÚBLICO”.

            Para atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

A.        SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

            En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

            Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

            Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

            Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B.        UNA RETENCIÓN A LA CONTRIBUCIÓN ESTATAL A LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.

A pesar de que el título del proyecto de Ley N.° 22.467 parece referir que la iniciativa contiene una regulación integral del régimen de responsabilidad civil de los partidos políticos por deudas y condenas civiles, lo cierto es que el alcance de la propuesta de Ley es más bien puntual.

El proyecto de Ley N.° 22.467 establecería una retención que se practicaría en dos supuestos específicos:

a)      En caso de que un partido político incurra en morosidad con la Caja Costarricense de Seguro Social, el Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares, el Instituto Mixto de Ayuda Social, el Instituto Nacional de Aprendizaje y/o el Instituto Nacional de Seguros por concepto de seguros, cuotas y relaciones obrero-patronales;

b)      En caso de que un partido político haya sido sentenciado por los tribunales de justicia al pago de una acción civil resarcitoria directa o solidaria por perjuicio al erario público, y no haya honrado la obligación de la sentencia en los extremos civiles.

La retención se aplicaría sobre la contribución estatal a la financiación de los partidos políticos. Esa retención se hará por el equivalente a la deuda certificada, sea por las instituciones de la seguridad social o por el Poder Judicial, según sea el caso.

La retención, propuesta por el proyecto de Ley, tendría una finalidad coercitiva, pues la contribución estatal, en el monto equivalente al adeudo certificado, sería inmovilizada hasta el momento en que el partido político deudor cancele efectivamente la deuda de la seguridad o pague la indemnización según sea el caso. La retención, de acuerdo con el proyecto de Ley, se realizaría en el momento en que la liquidación, prevista en el artículo 95 del Código Electoral, sea aprobada.

Luego, aunque es claro, conforme el artículo 94 del Código Electoral, que la contribución estatal al financiamiento de los partidos políticos solamente puede utilizarse para determinados fines, particularmente los relacionados con capacitación, gastos relacionados con la participación electoral y difusión programática, no siendo permitido que los partidos paguen con fondos provenientes de la contribución estatal las condenas civiles dictadas en su contra. El proyecto de Ley, sin embargo, adicionaría una disposición que reiteraría dicha prohibición estableciendo que las reservas de capacitación, organización política y los gastos electorales, provenientes de la contribución estatal, no podrían utilizarse para pagar las condenas civiles de los partidos políticos.

Ahora bien, debe denotarse el proyecto prohibiría también utilizar la contribución estatal para pagar las deudas de la seguridad social. Esta prohibición, empero, podría reputarse irrazonable. Al respecto, debe indicarse que, de acuerdo con el artículo 94.d del Código Electoral el gasto operativo, técnico, funcional y administrativo - dirigido a la preparación y ejecución de las actividades necesarias para la participación en el proceso electoral – es un gasto justificable para poder utilizar la contribución del Estado. Los gastos operativos comprenden los costos asociados a las cargas sociales del personal partidario involucrado en las actividades necesarias para la participación en el proceso electoral. Así, cabe presumir que podría reputarse irrazonable la prohibición que pretende incorporar el proyecto de Ley y que impediría, de forma absoluta, que los partidos políticos utilicen la contribución estatal para pagar sus deudas con las instituciones de la seguridad social.

CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N. ° 22467.

Atentamente,

Jorge Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

JAOA/bma