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Texto Opinión Jurídica 025
 
  Opinión Jurídica : 025 - J   del 18/02/2022   

18 de febrero de 2022


PGR-OJ-025-2022


                                           


Señora


Ana Julia Araya Alfaro


Área de Comisiones Legislativas II


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-CPAS-0010-2022 de 26 de enero de 2022.


 


Mediante el oficio AL-CPAS-0010-2022     se nos pone en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales de someter a nuestra consulta el proyecto de Ley N.° 22.765, “LEY PARA REFORMAR LOS ARTICULOS 3 Y 4 DE LA LEY N.° 8718, AUTORIZACIÓN PARA EL CAMBIO DE NOMBRE DE LA JUNTA DE PROTECCIÓN SOCIAL Y ESTABLECIMIENTO DE LA DISTRIBUCIÓN DE RENTAS DE LAS LOTERÍAS NACIONALES.”


 


Para atender la consulta formulada, se ha estimado oportuno hacer las consideraciones que, de seguido, se exponen:


 


 


A.      SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.


 


Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).


         


En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:


 


“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).


 


Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:


 


“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)


 


Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.


 


Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 


 


“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:


“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).


 


Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.


 


B. UNA REFORMA EN EL MODELO DE GOBERNANZA DE LA JUNTA DE PROTECCIÓN SOCIAL.


 


El proyecto de Ley N.° 22.765 pretende reformar el modelo de gobernanza institucional de la Junta de Protección Social.


 


La Junta de Protección Social es un ente menor. Es una institución descentralizada con personalidad jurídica y patrimonio propio. No es una institución autónoma.


 


Actualmente, el jerarca superior supremo de aquel ente, es una junta directiva cuyos integrantes son designados por el Consejo de Gobierno. Ese mismo órgano constitucional define cuál de esos integrantes debe presidir la Junta Directiva.


 


El proyecto de Ley pretende transformar la Presidencia de la Junta Directiva, en una Presidencia Ejecutiva. De acuerdo con la iniciativa, además de presidir la Junta Directiva, el Presidente Ejecutivo sería el funcionario o funcionaria de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le correspondería, fundamentalmente, velar por que las decisiones tomadas por la Junta Directiva se ejecuten, así como coordinar la acción de la Junta de Protección Social con las demás instituciones del Estado. Sería un funcionario o funcionaria de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer profesiones liberales


 


Según lo que propone el proyecto de Ley, la Junta de Protección Social, entonces, tendría un Presidente Ejecutivo, órgano unipersonal que es propio, más bien, de las instituciones autónomas. (Ver artículo 4 de la Ley N.° 4646 de 20 de octubre de 1970)


 


La incorporación de la figura del Presidente Ejecutivo en el modelo de gobernanza institucional de la Junta de Protección Social no transformaría este ente en una institución autónoma, pero si su gobierno institucional, pues crearía a la par de la Junta un órgano unipersonal superior jerárquico que tendría funciones ejecutivas y por tanto sería el responsable de cumplir los acuerdos y políticas adoptados por la Junta Directiva.


 


De forma consecuente, la iniciativa de Ley precisaría las funciones del Gerente General prescribiendo que este órgano cumpliría las funciones administrativas inherentes a su condición de administrador general, vigilando la organización y el funcionamiento de todas sus dependencias. El Gerente General sería un órgano subordinado de la Presidencia Ejecutiva.


         


 


C. UNA REFORMA DE LAS REMUNERACIONES DE LA JUNTA DIRECTIVA.


 


La Ley N.° 8718 de 17 de febrero de 2009, Ley de Autorización para el cambio de nombre de la Junta de Protección Social y establecimiento de la distribución de rentas de las loterías nacionales, se ha circunscrito a establecer, en su artículo 3, que el monto de las dietas a pagar a los integrantes de la Junta Directiva por su participación en las sesiones de ese órgano colegiado, serían fijadas por el Consejo de Gobierno.


 


Evidentemente, el régimen de remuneraciones del órgano de gobierno de la Junta de Protección Social ha quedado sometido a lo que dispone el artículo 43 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, norma que establece un límite al monto máximo que, por concepto de dietas, puede pagarse mensualmente a los miembros de las juntas directivas de los órganos e instituciones públicas. Al efecto, la Ley de Salarios actualmente establece que el límite máximo es el equivalente a diez salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública


 


Luego, la reforma que propone el proyecto de Ley N.° 22.765 no solo establecería expresamente que la forma de remuneración de los miembros de la Junta Directiva de la entidad de protección social, quedaría sometida, en todo caso, a los límites establecidos por el Legislador a través de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, sino que fijaría un tope a las remuneraciones de los directivos de la Junta de Protección Social que sería menor incluso al máximo permitido por la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues el proyecto de Ley establecería que el monto mensual máximo a pagar sería, más bien, el equivalente a seis salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública.  La fijación de un tope máximo menor al previsto, en general, para el resto de la administración pública, sería congruente con la función de Protección Social que debe cumplir la Junta. De todas formas, es necesario insistir en que, conforme el numeral 43 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, es improcedente el pago de viáticos conjuntamente con dietas.


 


El proyecto de Ley contiene disposiciones relativas a la forma de remuneración de la Presidencia Ejecutiva. Al efecto, el proyecto de Ley establecería que el Presidente Ejecutivo percibiría un salario único, que en ningún caso excedería el límite establecido en el artículo 41 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley 9635, de 3 de diciembre de 2018. Sobre este punto, conviene notar que la iniciativa contiene un error material que debe ser corregido. Tal y como se señaló, la iniciativa establecería que en ningún caso el salario del Presidente Ejecutivo superaría el límite del artículo 41 -norma que regula la remuneración del Presidente de la República- cuando lo correcto sería que se hiciera referencia, más bien, al numeral 42 de la Ley de Salarios de Administración Pública, que regula la remuneración de los jerarcas institucionales.


 


 


          D.  CONCLUSIÓN:


 


Con fundamento en lo expuesto, que evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 22765.


 


                                                                     Atentamente,


 


 


                                                                       Jorge Oviedo Álvarez


                                                                       Procurador Adjunto


 


JOA/bma