18 de febrero de 2022

PGR-OJ-026-2022   

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Área de Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° AL-DCLEAGRO-020-2021 de 30 de agosto de 2021, reasignada a mi persona el 10 de febrero de 2022.

En oficio AL-DCLEAGRO-020-2021 de 30 de agosto de 2021, se nos nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.075 denominado " LEY DE INCENTIVO A LA PRODUCCIÓN AGROPECUARIA Y A LA PESCA DEBIDO A LA EMERGENCIA NACIONAL DEL COVID-19”

 En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) Un proyecto que crea una exoneración temporal del IVA.

A.         SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B) UN PROYECTO QUE CREA UNA EXONERACIÓN TEMPORAL DEL IVA.

El proyecto de Ley N.° 22.075 crearía una exoneración temporal. Concretamente, la iniciativa de Ley exoneraría, por un año, a determinados insumos agropecuarios y de pesca, del pago del impuesto al valor agregado. El año de exoneración regiría a partir de la publicación de la eventual Ley.

De acuerdo con lo que se explica en la exposición de motivos del proyecto, la exoneración temporal que se propone tendría por finalidad liberar los recursos que los empresarios de los sectores agropecuario y pesquero deben destinar al pago del Impuesto al Valor Agregado en la compra de sus insumos, a fin de que dichos recursos puedan ser destinados al pago de salarios, de créditos y cargas sociales, para así contribuir a evitar el aumento en el ya creciente desempleo nacional.

La adquisición de insumos agropecuarios y de pesca está sujeta al impuesto al valor agregado. No obstante, de acuerdo con el artículo 11.3.d de la Ley del Impuesto al Valor Agregado; los productos veterinarios, los insumos agropecuarios y de pesca, a excepción de los de pesca deportiva, que definan, de común acuerdo, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Hacienda; deben pagar una tarifa reducida de 1%.

De acuerdo con el Decreto Ejecutivo N.° 41824 de 25 de junio de 2019, tienen derecho a adquirir a la tarifa reducida del l% del impuesto sobre el valor agregado los bienes y servicios contenidos en los anexos 1, 2 y 4, así como en el artículo 11 de aquel Decreto, los contribuyentes que se encuentren inscritos en el Ministerio de Agricultura y Ganadería como un productor agropecuario y en el Ministerio de Hacienda en el Registro de comercializadores, distribuidores y productores de canasta básica tributaria, así como los contribuyentes inscritos en el régimen especial agropecuario en el tanto el servicio contratado esté directamente relacionado con el bien incluido en canasta básica, o con un insumo de canasta básica tributaria, de conformidad con el Decreto Ejecutivo N° 41615 del 19 de abril de 2019, denominado "Reglamento de Canasta Básica Tributaria".

Asimismo, conforme el mismo Decreto N.° 41824, tienen derecho a adquirir a la tarifa reducida del 1% del impuesto sobre el valor agregado sobre los bienes y servicios contenidos en los anexos 1 y 3 del presente reglamento, las personas físicas o jurídicas que cuentan con licencia o autorización vigente de pescador comercial otorgada por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) o una autorización para el cultivo de organismos acuáticos, marinos o continentales extendida por el INCOPESCA y sean contribuyente del Impuesto sobre el valor agregado ante la Administración Tributaria.

Luego, debe indicarse que el proyecto de Ley exoneraría del pago del Impuesto al Valor Agregado a esos insumos agropecuarios y de pesca comprendidos en el Decreto Ejecutivo N.° 41824 y que actualmente disfrutan de una tarifa reducida.

Debe precisarse, sin embargo, que la exoneración que propone el proyecto de Ley sería temporal. Se trataría de lo que, en la literatura especializada, se conoce como el otorgamiento de unas “vacaciones tributarias” (Tax holiday). (Ver, Roca, Jerónimo. Evaluación de la efectividad y eficiencia de los beneficios tributarios. Banco Interamericano de Desarrollo, 2010)

En este sentido, aunque la finalidad de la exoneración temporal pretende ser incentivar la actividad agropecuaria y pesquera, es importante considerar lo comentado por Roca sobre las distorsiones que pueden crear este tipo de medidas, entre los que se señalan las siguientes:

- Como el incentivo es temporal se incentivan las inversiones “fáciles de abrir-fáciles de cerrar”;

- Se incentivan las inversiones a corto plazo;

- Se incentiva el desvío de rentas (comportamientos de rent seeking) pues los inversores a quienes se les acaban las vacaciones tributarias procurarán su renovación de modo de mantener competitividad con aquellos aún comprendidos en el incentivo;

Así las cosas, lo recomendable es que se requieran los estudios técnicos necesarios para en que Comisión se puedan analizar y ponderar, de un lado, el alcance de los beneficios que pueden obtenerse de la exoneración temporal planteada, y del otro extremo, la posibles distorsiones que podrían crearse.

C)  CONCLUSIÓN

          Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 22.075.

                                                                                Atentamente

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto

JOA/bma