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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 028 del 18/02/2022
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Texto Opinión Jurídica 028
 
  Opinión Jurídica : 028 - J   del 18/02/2022   

18 de febrero de 2022


PGR-OJ-028-2022


 


Señora


Jorge Carvajal Rojas


Área de Comisiones Legislativas VII


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-CJ-22549-0998-2021 del 21 de octubre de 2021.


 


En el oficio AL-CJ-22549-0998-2021 se nos hace de conocimiento que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo 22.549 denominado " Adición de un párrafo final al Transitorio XIII del Código Electoral, Ley N.° 8765 de 02 de setiembre de 2009 para garantizar el acceso de las agrupaciones políticas a la contribución estatal en casos de imposibilidad de renovación de estructuras, previo a los comicios electorales de 2022, debido a la Emergencia Nacional por Covid 19”.


 


En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) Sobre la reforma al Transitorio XIII del Código Electoral por la Ley N° 9934: efecto práctico del Proyecto de Ley N° 22.549. 


 


 


A.           SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.


 


Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).


      


En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:


 


“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).


 


Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:


 


“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)


 


Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.


 


Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 


 


“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:


Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).


Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019)


 


 


Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero del 2020, y reiterado en múltiples pronunciamientos, referenciados en la Opinión Jurídica PGR-OJ-211-2021 del 13 de diciembre de 2021.


 


 


B.           SOBRE LA REFORMA AL TRANSITORIO XIII DEL CÓDIGO ELECTORAL POR LA LEY N° 9934: EFECTO PRÁCTICO DEL PROYECTO DE LEY N° 22.549.   


 


Ante la situación fiscal que atraviesa el Estado Costarricense, a la cual se suma el año 2020 la Emergencia Nacional decretada por Emergencia Sanitaria por SARS-COVID19 (Decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S), el Legislador promulgó la “Ley de ahorro para la campaña política de 2022 Reducción de la deuda política y para facilitar los procesos de renovación de estructuras partidarias (Adición de tres disposiciones transitorias a la ley N° 8765, Código Electoral de 19 de agosto de 2009)”, Ley N° 9934 del 19 de enero de 2021, que procura dar continuidad y seguridad jurídica al funcionamiento de los partidos políticos durante las elecciones nacionales de 2022 y municipales para el 2024.


 


Con el Proyecto de Ley N° 22.549 se propone adicionar un “párrafo final” al transitorio XIII del Código Electoral (reformado por ley N° 9934) para prorrogar la autoridad de los comités ejecutivos superiores para la presentación de su correspondiente liquidación de gastos por la participación del proceso electoral del año 2022. Según la exposición de motivos, con la adición, se permitiría a los partidos políticos que no haya culminado la renovación de estructuras, por una única vez, acceder a los recursos necesarios para la sostenibilidad económica.


 


Este Órgano Consultivo, respetuosamente, considera que carece de efectos prácticos el Proyecto de Ley. El Transitorio XIII dispone:


 


Transitorio XIII- Prórroga de nombramiento en los comités ejecutivos y asambleas superiores


En las elecciones presidenciales y legislativas, por celebrarse en febrero de 2022, solo podrán participar, individualmente o en coalición, los partidos inscritos que, al momento de completar sus procesos de designación de candidaturas, tuvieran sus estructuras internas y autoridades partidarias vigentes.


Para llevar a cabo cualquier acto relacionado con el proceso electoral, como lo son la presentación de nóminas de candidatos, la solicitud de inscripción de fiscales y de miembros ante las diversas juntas electorales, los aspectos propios de la gestión de la contribución del Estado, entre otros, se prorrogan las designaciones de los miembros de los comités ejecutivos cuyos nombramientos venzan entre la aprobación de esta ley y la culminación de ese proceso electoral.


La prórroga de la designación de los integrantes de los comités ejecutivos superiores se mantendrá vigente para adoptar los actos y desarrollar los procesos dirigidos a culminar satisfactoriamente la renovación de las estructuras partidarias, fin para el cual, también, se entiende ampliado el mandato de los miembros de ese órgano y del tribunal de elecciones internas de la respectiva agrupación política.


Se entenderá prorrogado, además, el mandato de los comités ejecutivos superiores para los actos relacionados con el financiamiento de la agrupación política, tales como la gestión de las liquidaciones de gastos, la fiscalización de los aportes de los militantes, el cumplimiento de obligaciones legales como la publicación del estado financiero del partido, entre otros.


Con el único fin de atender prevenciones o subsanaciones que ordene la Administración Electoral, durante la fase de revisión de las solicitudes de inscripción de postulaciones, se entenderá que la vigencia de su asamblea superior quedará prorrogada en los casos de los partidos que no hayan iniciado su proceso de renovación de estructuras a la hora de inscribir las candidaturas para el proceso electoral 2022.”


(El resaltado no corresponde al original).


 


 


De la lectura del Transitorio XIII se tiene que el Legislador prorrogó aspectos medulares electorales para no afectar el proceso democrático participativo de las fuerzas partidarias y su operación. El párrafo cuarto del Transitorio XIII prorrogó el mandato de los comités ejecutivos superiores para los “actos relacionados con el financiamiento de la agrupación política”, con el fin de garantizar que la agrupación política pueda acceder al financiamiento estatal del artículo 96 de la Constitución Política, en el contexto de la emergencia sanitaria presente.


 


Al verificar el expediente legislativo N° 22.177, que antecede a la Ley N° 9934, se observa que esa ampliación del plazo de vigencia del mandato de los comités ejecutivos superiores es para la gestión de gastos, aportes y otros aspectos financieros, se trata de una norma de previsión, ante el comportamiento de la pandemia, la vigencia del Decreto de Emergencia y las medidas sanitarias de distanciamiento, que de afectar el proceso de conclusión de esa renovación, el transitorio funge como “garantía” o “mecanismo de respuesta” para poder concluir los trámites de financiamiento (Folios 7, 8, 11 y 475 del Expediente Legislativo N° 22.177).


 


Téngase presente que, conforme una interpretación gramatical, histórica y teleológica de la norma (Art. 10 del Código Civil), la Ley N° 9934 surge precisamente para atender la eventualidad de no poder renovar las estructuras de los partidos, de este modo, los órganos esenciales de los partidos políticos cumplirán sus cometidos de cara a las elecciones, tanto en la participación de los comicios como del proceso de financiamiento y de fiscalización que ejerce el Tribunal Supremo de Elecciones. Es así que puede concluirse que la actual redacción del párrafo cuarto del Transitorio XIII aborda lo que plantea el Proyecto de Ley -objeto de estudio-.


 


Es oportuno señalar que en sentido similar la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones ha abordado el tema. Antes de la promulgación de la Ley N° 9934, en un estado ordinario (pre-pandemia), venía resolviéndose que la no renovación de las estructuras de los partidos políticos era un impedimento percibir la contribución estatal (Sentencia Electoral N° 5282-E3-2017 de las 15:15 horas del 25 de agosto de 2017).


 


Sin embargo, recientemente, dentro su competencia constitucional en materia electoral (art. 102 inciso 3), el Órgano Electoral ha venido interpretando el Transitorio XIII -reformado por la Ley N° 9934-. El Tribunal ha explicado que la excepcionalidad de la prórroga del mandato está prevista también para los aspectos financieros, es decir, sí pueden realizar los actos de liquidación de gastos aun cuando no esté concluido el proceso de renovación, eso sí, la comprobación de gasto está condicionada a que sea realizada dentro del límite de sesenta días que prescribe el artículo 107 del Código Electoral:


 


“[…] toda agrupación política, independientemente de la escala en la que se encuentre inscrita y cuyas estructuras vencieron luego del 5 de febrero de 2021, no requerirán acreditar el recambio de sus autoridades internas para que se les liberen los montos correspondientes a liquidaciones de gastos de campaña o permanentes o para que se les entregue el financiamiento anticipado, si es que cumplen con los requisitos para ello. Esa autorización excepcional se mantendrá vigente hasta que venza el plazo que tienen los partidos políticos para presentar su liquidación de gastos de campaña de los comicios de 2022, a tenor de lo que establece el artículo 107 del Código Electoral; luego de ese momento, se aplicará la retención del dinero, según la línea jurisprudencia tradicional que, sobre este tema, ha mantenido este Tribunal. […]”. (El resaltado es nuestro) (Sentencia Electoral N° 6673-E8-2021-E8-2021 de las 09:30 del 08 de diciembre de 2021).


 


 


Corolario de lo anterior, se considera que la iniciativa legislativa no innova, altera o aportaría de lo ya establecido por la Ley N° 9934. 


 


C.       CONCLUSIÓN.


 


Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.549.


 


 


                                                                Atentamente,


 


 


          Jorge Andrés Oviedo Álvarez                     Robert William Ramírez Solano


    Procurador Adjunto                     Abogado de Procuraduría


 


 


 


 


 


JAOA/RWRS/


(Código 8868-2021)