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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 043
 
  Dictamen : 043 del 28/02/2022   

28 de febrero de 2022


PGR-C-043-2022


 


Señor


Manuel Vega Villalobos


Presidente Ejecutivo a.i.


Consejo de Transporte Público


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.° CTP-DE-OF-0022-2020, del 11 de enero de 2021, en el que nos formula las siguientes interrogantes relacionadas con la presentación de poderes en los trámites de concesionarios o permisionarios del transporte remunerado de personas en la modalidad taxi:


“1.- ¿El poder especial o generalísimo, se puede admitir en la representación de personas físicas para los debidos trámites de permisionarios o concesionarios ante el Consejo de Transporte Público?


2.- ¿En el caso de que una persona sea albacea por muerte del concesionario de taxi, dicho albacea puede ser representado por medio de poderes para la realización de trámites ante el Consejo de Transporte Público?


3.- ¿En el caso de certificaciones de estado de permisionario o concesionarios ante el Consejo de Transporte Público ¿es permitido que exista representación por medio de dichos poderes?”


En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica de la Procuraduría (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), adjunta usted el criterio de su Dirección de Asuntos Jurídicos, rendido por oficio n.° CTP-AJ-OF-2020-576, del 28 de abril de 2020, en el que señala respecto a la primera interrogante que, debido al carácter personalísimo de la concesión de taxi, no resulta admisible ese tipo de representación, salvo si se presenta una situación “sumamente especial” que le impida al concesionario o permisionario acudir a realizar el trámite que requiera, en cuyo caso,  deberá presentar el escrito solicitando el apersonamiento de su gestión mediante un tercero a través de la documentación idónea, sujeta al análisis del Consejo de Transporte Público (CTP) sobre su admisibilidad, particularmente, lo relativo a verificar la imposibilidad de presentarse personalmente. Pues, según explica, se busca controlar y evitar la administración por parte de terceros de los derechos de concesión y en ese sentido, cita como ejemplos de actos que deben ser realizados de manera personal por el titular, la recepción de placas o permisos y la firma de contratos o la renovación. En cuanto a la segunda interrogante cuestiona la presencia de un albacea que deba ser representado, pues señala que, ante la muerte del concesionario de taxi, el artículo 42 bis de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi (n.° 7969 del 22 de diciembre del 1999), regula la transmisión del derecho de concesión a los beneficiarios que el titular en vida haya designado por escrito y que así conste en el respectivo expediente. En torno a la última pregunta, indica luego de recordar la titularidad estatal del servicio de transporte público, que la información relativa al estado de las concesiones es de conocimiento público, pudiendo ser requerida por cualquier persona de manera formal, quien deberá sufragar el costo por la emisión de la respectiva certificación y añade que si persona que la retira es distinta a la que la solicitó, no hay necesidad de que presente un poder, ya que bastaría una autorización escrita del interesado debidamente autenticada, entre otros requisitos formales.


De lo expuesto se desprende que las interrogantes planteadas surgen a partir de la categorización del título habilitante para la explotación del servicio público de taxi, concretamente, de la concesión, como un contrato personalísimo o “intuito personae, lo que se considera riñe con la posibilidad de que el concesionario o incluso, el permisionario, si se trata de la modalidad del servicio especial estable de taxi (SEETAXI), pueda hacerse representar por otra persona mediante algún tipo de poder en sus gestiones o trámites ante el CPT, lo que amerita recordar los alcances de ese carácter personalísimo que se le atribuye a esta forma de prestación indirecta de la aludida actividad.


 


 


A.           ACERCA DEL CARÁCTER PERSONALÍSIMO DE LA CONCESIÓN O PERMISO EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TAXI EN SUS RESPECTIVAS MODALIDADES Y LA POSIBILIDAD DE SU TITULAR PARA HACERSE REPRESENTAR MEDIANTE PODER EN SUS TRÁMITES ANTE EL CTP   


Ciertamente, en el dictamen C-074-2011, del 29 de marzo, se analizó para el supuesto del transporte remunerado de personas en vehículos modalidad taxi el carácter personalísimo de la concesión que le confiere el derecho subjetivo al particular para poder prestarlo, en los siguientes términos:


“…en virtud de la naturaleza pública de la concesión, el concesionario es titular de un derecho subjetivo y personal respecto de la Administración concedente y, por consiguiente, no puede disponer del derecho de concesión, de manera que no puede venderlo o enajenarlo libremente.


Téngase en cuenta, además, que una de las características esenciales de los contratos de concesión de servicios públicos es que son contratos "intuito personae". Ello implica que la concesión es resultado de la valoración que el órgano concedente realiza de las condiciones que el particular ha ofrecido para brindar el servicio, normalmente previo señalamiento de los requisitos mínimos para su prestación.


De ese carácter personalísimo de la concesión se desprende que el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el contrato respectivo corresponde, de manera exclusiva, al concesionario, lo que excluye la posibilidad de transferir, en tesis de principio, la concesión. En efecto, la confianza que le ha sido acordada por la Administración no puede ser alterada por una transmisión a tercero, sin que lo permita la ley y previa autorización administrativa.” (El subrayado no es del original).


A este atributo se había referido también la Sala Constitucional con anterioridad, en referencia precisamente a la concesión administrativa del servicio público de taxi, en la sentencia n.°2001-01055 de las 16:48 horas del 6 de febrero del 2001: 


V. DEL CARACTER PERSONALISIMO DE LAS CONCESIONES. Así, una característica típica de la contratación administrativa es que crea una obligación o un derecho personal a cargo o a favor del contratante, según se esté en presencia de "colaboración" o de "atribución", respectivamente; dicho en otros términos, se trata de un acto intuito personae. Así, resulta preponderante la elección de la autoridad concedente respecto del concesionario cuya competencia técnica y capacidad financiera y ética garanticen la mejor ejecución del servicio público. De ese carácter personalísimo de la contratación administrativa se desprende el corolario de que el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el contrato le corresponden "personalmente" al concesionario, lo que no excluye la posibilidad de una transferencia de la concesión bajo ciertos supuestos. La confianza que le ha sido acordada por la Administración no puede ser alterada por una transmisión a tercero no autorizada administrativamente, motivo por el cual el concesionario está obligado a ejecutar por sí mismo la concesión” (el subrayado no es del original).


Algunas de las disposiciones de la Ley n.° 7969 que revelan la naturaleza personalísima de la concesión, por su alusión a las condiciones particulares de la persona interesada, son el artículo 32, letra c), inciso 1), en tanto exige como parte de los requisitos de la oferta, el adjuntar una declaración jurada donde se haga constar que no le alcanzan las prohibiciones de ley para contratar; el artículo 33, que como parte de los criterios para evaluar la aptitud del concesionario, contempla la experiencia, habitualidad (medida por los años de cotización a la Caja Costarricense de Seguro Social) y profesionalismo en la prestación del servicio público, así como el artículo 48 relativo a los requisitos subjetivos del concesionario, con especial mención, al compromiso a través de una declaración jurada, de conducir personalmente, al menos durante una jornada de ocho horas diarias, la unidad de taxi.


Tratándose del servicio especial estable de taxi (SEETAXI), el artículo del 10 del Reglamento a la Ley n.° 7969 y sus reformas, sobre el régimen legal, técnico y operativo del servicio especial estable de taxi (SEETAXI) – Decreto Ejecutivo n.° 39707-MOPT-JP, del 7 de abril de 2016 – expresamente señala que la condición del permisionario de este servicio es “personalísima”, por lo que: “No está permitido el arrendamiento del permiso de SEETAXI. Tampoco se permite su traspaso bajo ningún título.”


De conformidad con lo expuesto, resulta claro que, en virtud del carácter personalísimo de la concesión y del permiso de operación, nadie más que quien ostenta la condición de concesionario o permisionario puede en principio explotar el servicio público de taxi en sus respectivas modalidades, salvo en aquellos supuestos en que la legislación permite la transmisión o la cesión de ese derecho a un tercero. Lo que, en todo caso, se considera una excepción, pues fueron los atributos particulares de la persona los que, en definitiva, determinaron su idoneidad para ser escogida por la Administración Pública concedente o titular del servicio.


Por otro lado, los distintos instrumentos jurídicos previstos para el contrato de mandato aluden a un supuesto de representación, no de sustitución o subrogación, en que el mandante encomienda al mandatario la realización de un acto específico o de varios en nombre del primero, según lo explica la Sala Primera de la Corte en la sentencia n.°69-93 de las 15:00 horas del 3 de noviembre de 1993: “en el Derecho moderno tiene más un carácter negocial donde el apoderado realiza, a nombre del poderdante, los negocios o gestiones encomendadas, con efectos jurídicos directos en su patrimonio o el ámbito personal.  El mandante, en esta forma, responde por lo actuado en su nombre por el apoderado, salvo si en su gestión éste infringiera la ley o actuara con culpa o dolo, caso en el cual el mandante puede exigir las responsabilidades” (el subrayado no es del original).


Valgan al efecto también, las siguientes consideraciones que hizo esa Sala de Casación en la sentencia n.°134-F-S1-2016, de las 14:30 horas del 11 de febrero de 2016, en torno a este tipo contractual:


V.- De previo a resolver lo que corresponda, resulta necesario recordar, mediante el contrato de mandato, el mandante voluntariamente encarga una o varias tareas al mandatario, quien debe aceptar para que el contrato se perfeccione (artículo 1252 C.C.). Así, de conformidad con el Código de cita, el mandato puede ser generalísimo (artículo 1253), general (canon 1255) o especial (precepto 1256), donde ambas partes de la relación tienen sus obligaciones, tal y como se regula en este cuerpo normativo… por regla general, en las distintas legislaciones de corte continental europeo, se le otorga la posibilidad al mandante de retirarse del negocio, con su sola voluntad, sin ningún requisito adicional. Lo cual es muestra de la autonomía de la voluntad, con la cual se puede deshacer este negocio. Y es ello así, porque responde a la naturaleza privada y voluntaria de este convenio, el cual se origina en la liberalidad de una persona para encargar a otra sus negocios. Resulta claro entonces, si una persona en su liberalidad encarga a otra realizar determinados negocios, de forma ilimitada o con las limitaciones que estime convenientes, también es lo cierto que está en capacidad de revocar esa facultad dada sin más requisitos que su propia voluntad. No establece nuestro Código Civil; y por regla general, ninguna otra legislación, requisito adicional alguno para dar por finalizado este tipo de contrato. Lo cual es expresión del principio de paralelismo de las formas, según el cual, las cosas se hacen y deshacen de la misma forma. Se erige así como una norma de orden facultativa otorgada a los mandantes, la cual les reconoce la libertad de dejar sin efecto unilateralmente el mandato, pues en esencia, este surge por la confianza del mandante en el mandatario, quien puede cesar o concluir en cualquier momento, ya sea por pérdida de esa confianza, o incluso, sin alegar ninguna causal, sino por su sola voluntad. Por ello, debe ser respetada por la sociedad, sin poder añadirle requisitos a su finalización, pues desnaturalizaría su esencia. Y, sería contrario al respeto de la voluntad inherente a este contrato. Se constreñiría el margen de acción de quien voluntariamente encargó a otra persona, el manejo de sus negocios. Siendo entonces lo procedente, darle al poderdante la posibilidad de revocar el contrato de forma unilateral.” (El subrayado no es del original).


De lo dicho hasta ahora se extrae, en lo que resulta de interés para el asunto consultado, que por medio de un contrato de mandato un concesionario o permisionario de taxi no le puede encargar a un tercero (el apoderado) el   cumplimiento de funciones reservadas personalmente al primero por el ordenamiento jurídico, como sería la más esencial en este caso, la propia prestación del servicio.


En ese sentido, el artículo 1253 del Código Civil establece que en virtud del mandato o poder generalísimo, el mandatario puede, en general, celebrar toda clase de contratos “y ejecutar todos los demás actos jurídicos que podría hacer el poderdante, excepto los que conforme a la ley deben ser ejecutados por el mismo dueño en persona y los actos para los cuales la ley exige expresamente poder especialísimo” (el subrayado no es del original). Siendo, precisamente, el citado artículo 48, letra d), de la Ley n.° 7969 el que, como se recordará, impone el requisito de que el taxi debe ser conducido “personalmente”, al menos durante una jornada de ocho horas diarias, por el titular de la concesión.


Bajo ese entendido, se consulta de primero, según se indicó antes, si una persona física puede ser representada por medio de poderes para la realización de “los debidos trámites de permisionarios o concesionarios” ante el CTP. En virtud de que no se especifica los trámites a los que se hace referencia, el interesado deberá ajustarse a lo que la respectiva norma legal o reglamentaria disponga al efecto.


Dicho lo anterior, se observa que la Ley n.° 7969 no exige para ningún otro acto que no sea el ejercicio mismo de la actividad, que el permisionario o concesionario deba llevarlo a cabo en persona y no por medio de apoderado, incluida la misma formalización del contrato de concesión del servicio de taxi (artículos 37 y 39).


Incluso, en los pocos trámites en que el citado decreto reglamentario n.° 39707-MOPT-JP señala que la gestión deberá ser presentada de forma personal, caso de las solicitudes de permiso de SEETAXI (artículo 4.a) y de la nota administrativa del CTP (artículo 11), se da la opción de que no sea directamente el interesado quien lo haga, si la petición está debidamente autenticada por un profesional en Derecho.


Y esto es así, porque el contrato de mandato no desvirtúa el carácter “intuito personaedel título habilitante dispuesto por la Ley n.° 7969 para poder operar el servicio público de taxi en sus dos modalidades, en tanto se refiere, según se indicó antes, a un supuesto de representación, no de sustitución del concesionario o permisionario, y solo para aquellos actos cuya realización no está reservada personalmente a estos, como sería, volvemos a insistir en ello, la conducción de la unidad vehicular amparada por la concesión o el permiso.


De manera que, fuera de esta hipótesis, los efectos jurídicos de los actos que ante el CTP lleve a cabo el apoderado en nombre del titular de la concesión o del permiso se le seguirán reputando a este.   


Con lo cual, cualquier intento de emplear esta figura contractual para un fin no previsto por el ordenamiento, como sería subrogar a un tercero en la ejecución del servicio público de taxi, constituiría un típico fraude de ley en los términos del artículo 5 de la la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.° 8422 del 6 de octubre del 2004), en relación con el artículo 22 del Código Civil, que aparejaría según el artículo 6 de la misma Ley n.°8422, la nulidad de lo actuado, sin perjuicio de las responsabilidades de diversa índole que pudieran derivarse de esta actuación ilegítima.


Por lo demás, no hay que olvidar que el título II de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – en lo sucesivo LGAP – a la que remite la misma Ley n.° 7969 de manera supletoria, autoriza la representación mediante apoderado en los trámites y procedimientos del interesado frente a la Administración Pública (artículos 249.1.d y 310), siendo que, al efecto, el artículo 283 dispone:


“Artículo 283.-El poder del administrado podrá constituirse por los medios del derecho común y, además, por simple carta autenticada por un abogado, que podrá ser el mismo apoderado, o por la autoridad de policía del lugar de otorgamiento.” (El subrayado no es del original).   


En razón de lo expuesto y en atención a la primera interrogante formulada, sí es factible que el concesionario o permisionario de taxi pueda ser representado mediante poder en sus trámites ante el CTP, salvo que exista norma expresa que determine lo contrario y sin perjuicio de las facultades de supervisión y fiscalización que ostenta la Administración concedente para que, en caso de duda razonable, requiera que el titular de la concesión o el permiso se presente personalmente a hacer la respectiva gestión.


La segunda pregunta alude a la posibilidad de que el albacea de un concesionario de taxi pueda ser también representado por un apoderado en diligencias ante el mismo Consejo y parece aludir a un supuesto distinto a la transmisibilidad “mortis causa” del derecho derivado de la concesión a quienes en vida hubieren sido designados como beneficiarios en el Registro de Concesiones, de acuerdo a la regulación del artículo 42 bis de la Ley n.° 7969, que dice:


Artículo 42 bis.- Traspaso de beneficio de la concesión en el servicio público de taxi por muerte de la persona concesionaria.


Todo concesionario o concesionaria del servicio público del transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad de taxi podrá designar libremente e incluirse en el Registro de Concesiones del Consejo una persona beneficiaria titular y una suplente, para el caso de muerte. La persona suplente entraría como beneficiaria directa si fallece la persona titular, siempre que el concesionario o la concesionaria lo seleccione entre los siguientes parientes, a saber: abuelos o abuelas, padre o madre, hijos o hijas, hermanos o hermanas, sobrinos o sobrinas, el consorte o la consorte, o el conviviente o la conviviente en unión de hecho, para que asuma de pleno derecho y sin necesidad de trámites judiciales la concesión administrativa otorgada al concesionario o concesionaria fallecido. Cuando ello ocurra, el beneficiario o la beneficiaria deberá aportar la certificación de defunción expedida por el Registro Civil, a efecto de que la administración concedente compruebe tal hecho.


La persona concesionaria puede revocar y sustituir al beneficiario o beneficiaria siempre dentro del grado de parentesco establecido en el párrafo anterior. Todo cambio deberá ser comunicado a la administración concedente para que así sea registrado.


El familiar beneficiario no está exento de cumplir todas las disposiciones, obligaciones y prohibiciones fijadas en este cuerpo normativo y deberá demostrar que reúne los requerimientos que demandará su nueva condición de concesionario hasta por el plazo que reste de la concesión, pudiéndose prorrogar conforme al inciso 1 b del artículo 29 de la presente ley. No obstante, en caso de que la nueva persona concesionaria por traspaso de beneficio se encuentre en cualquiera de los supuestos a que alude el artículo 49 de esta ley, quedará eximida de la obligatoriedad de presentar código y licencia C-1 y conducir el taxi un mínimo de ocho horas diarias, pero en todo caso deberá mantener el control y la vigilancia adecuados sobre la calidad en la prestación del servicio y el cumplimiento de las obligaciones que derivan de su constitución en concesionario o concesionaria.


Los concesionarios pueden acreditar, en cualquier momento, a los beneficiarios designados ante la administración concedente. Cada vez que se otorgue una nueva concesión, dentro del expediente administrativo deberá constar la autorización a las personas beneficiarias. En caso de fallecimiento sin haberse registrado la persona beneficiaria, titular y suplente, se cancelará automáticamente la concesión otorgada.” (El subrayado no es del original).


(Así adicionado por el artículo único de la ley N° 9027 del 6 de febrero del 2012)          


De acuerdo a la regulación tan detallada del precepto anterior, no resulta clara la razón o motivo para que en primera instancia un albacea tuviera que intervenir en un trámite ante el CTP cuando el concesionario no nombró beneficiarios en vida, en cuyo caso, de acuerdo al párrafo in fine del mismo artículo transcrito, operaría la cancelación automática de la concesión.


En esa medida, es cuestionable la misma participación de un albacea y para qué clase de gestión administrativa que en esas circunstancias estuviese pendiente en el referido Consejo, quien de conformidad con el artículo 548 del Código Civil funge como administrador y representante legal de la sucesión, la que comprende según el artículo 521 del mismo cuerpo normativo, “todos los bienes, derechos y obligaciones del causante, salvo los derechos y obligaciones que, por ser meramente personales, se extinguen con la muerte.” (El subrayado no es del original).


Así las cosas, la premisa de la que se parte en la pregunta – con un albacea asumiendo gestiones relacionadas con una concesión de taxi en el CTP ante la muerte del concesionario causante – ni siquiera tiene cabida en la legislación aplicable.   


Finalmente, se consulta acerca de la misma representación por poderes para una certificación de estado de permisionario o concesionario. Al igual que el supuesto anterior, la pregunta no es del todo comprensible en cuanto al supuesto a que hace referencia, incluso, si la duda es para solicitar o retirar una certificación de esa índole.


De cualquier forma, la sola exigencia de hacerse representar por un poder para tramitar una certificación relacionada con información pública, en tanto versa sobre el estado de una concesión o permiso para prestar un servicio público, a primera vista parece excesiva a la luz del principio de proporcionalidad, por lo que coincidimos con el criterio legal de ese Consejo en el sentido de que una autorización escrita del interesado autenticada por un profesional en Derecho sería suficiente en el evento de que le encargue a otra persona su retiro.


 


 


B.                CONCLUSIÓN



De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República, que:


1.      En virtud del carácter personalísimo de la concesión y del permiso de operación, nadie más que quien ostenta la condición de concesionario o permisionario puede en principio explotar el servicio público de taxi en sus respectivas modalidades, salvo en aquellos supuestos en que la legislación permite la transmisión o la cesión de ese derecho a un tercero.


 


2.      Los distintos instrumentos previstos para el contrato de mandato aluden a un supuesto de representación, no de sustitución, en que el poderdante encomienda al mandatario la realización de un acto específico o de varios en nombre del primero.


 


3.      Por medio del contrato de mandato un concesionario o permisionario de taxi no le puede encargar a un tercero (el apoderado) el cumplimiento de funciones reservadas personalmente al primero por el ordenamiento jurídico, concretamente, la prestación del servicio público (artículos 48.d de la Ley n.° 7969 y 1253 del Código Civil); pero sí encomendarle la realización de otros trámites administrativos ante el CTP, salvo que exista norma expresa que determine lo contrario y sin perjuicio de las facultades de supervisión que ostenta la Administración concedente para que, en caso de duda razonable, requiera que el titular se presente personalmente a hacer la respectiva gestión.


 


4.      El que un albacea de la persona concesionaria de taxi pueda ser representado mediante poder en diligencias ante el mismo Consejo no tiene siquiera cabida a la luz del artículo 42 bis de la Ley n.° 7969, debido a que la muerte del titular de la concesión sin haber registrado beneficiarios genera la cancelación automática del respectivo título habilitante. 


 


5.      Por lo demás, no parece necesario contar con un poder para tramitar una certificación relacionada con información pública del estado de una concesión o permiso para prestar el servicio público de taxi, cuando no es el propio interesado quien lleva a cabo la gestión.


Atentamente,


 


 


 


Alonso Arnesto Moya


Procurador


AAM/hsc