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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 038 del 03/03/2022
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 038
 
  Opinión Jurídica : 038 - J   del 03/03/2022   

03 de marzo de 2022


PGR-OJ-038-2022


 


Diputados (as)


Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa



Estimados (as) señores (as):



            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número
CG-097-2022, de fecha 01 de marzo de 2022, mediante el cual, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto de ley que “ADICIONA UN ARTÍCULO 6° BIS SOBRE DONACIONES A LA LEY GENERAL DE POLICÍA Nº 7410, DEL 26 DE MAYO DE 1994”tramitado bajo el expediente legislativo Nº 22.270 y se acompaña una copia del mismo.


 


I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.


 


Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.


 


En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:


 


"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).


 


De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  


 


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.


 


No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


 


En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.


 


De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021 y PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022).


 


Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.


 


II.- Texto sustitutivo del Proyecto de Ley consultado No. Nº 22.270.


 


“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA


DECRETA:


ADICIONA UN ARTÍCULO 6° BIS SOBRE DONACIONES A LA LEY GENERAL DEPOLICÍA Nº 7410, DEL 26 DE MAYO DE 1994


 


ARTÍCULO 1- Adiciónese un artículo 6° Bis a la Ley General de Policía Nº 7410, del 26 de mayo de 1994. El texto dirá:


 


Artículo 6º Bis- De las donaciones.


 


Las instituciones del Estado, las entidades o los organismos públicos o privados, nacionales o internacionales, las municipalidades, las personas físicas o jurídicas, podrán efectuar donaciones de bienes inmuebles y muebles a favor del Ministerio de Seguridad Pública, así como a otros entes ministeriales que tengan cuerpos policiales adscritos; para la construcción, mantenimiento, reparación y equipamiento de instalaciones policiales, así como en la ejecución de proyectos en seguridad ciudadana y nacional.


 


Toda donación estará sujeta a los procedimientos de control interno establecidos en la normativa atinente.


 


Rige a partir de su publicación.”


III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.


 


Como puede inferirse, con la propuesta legislativa se establece una autorización de carácter genérico -al no ser específica, por no precisar el objeto o bien concreto-, por medio de la cual se faculta, con evidente imprecisión conceptual, al Estado –Administración Central- y a la Administración Pública descentralizada –territorial (municipalidades), institucional y corporativa-, organismos privados, nacionales o internaciones y personas físicas o jurídicas, a donar bienes inmuebles y muebles a favor del Ministerio de Seguridad Pública, así como a otros ministerios que tengan cuerpos policiales adscritos, para la construcción, mantenimiento, reparación y equipamiento de instalaciones policiales, así como en la ejecución de proyectos en seguridad ciudadana y nacional. De ahí que debamos puntualizar algunos aspectos jurídicamente relevantes.


 


Asimilable a las leyes que autorizan a las instituciones públicas a traspasar sus bienes (véase, entre otros, los pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020; OJ-095-2001 y OJ-030-2021 de 01 de febrero de 2021, así como la resolución No. 1347-94 de las 16:33 hrs. del 9 de marzo de 1994, de la Sala Constitucional), aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo para la Administración Central y descentralizada aludidas, pues  especialmente tratándose de entes autárquicos, será con base en su autonomía –funcional, administrativa y financiera-, sin injerencias exógenas, y bajo su propia responsabilidad, que podrán tomar las decisiones al respecto; razón por la cual no puede entenderse que la autorización en estudio, dada por la Asamblea Legislativa, sea una orden ineludible para que dichas entidades procedan obligadamente con lo autorizado. De modo que dicha ley autorizante carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa[1] (OJ-050-2020, op. cit.), pues en realidad es una norma heteroaplicativa o de efectos mediatos, y de innegable cumplimiento discrecional, pues requiere optativamente de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas[2] (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, previo a donar un bien inmueble –hasta ahora indeterminado, por ejemplo-, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar. Y por el otro, que la decisión final le corresponde a la entidad legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996, así como los pronunciamientos OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015 y OJ-122-2021, op. cit.).


 


Véase entonces que, como lo hemos afirmado en casos similares, aquella autorización genérica de donación tiene como límite el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico, por demás ajeno a los denominados sistemas de control interno,  y a modo de control normativo en manos de la propia Administración activa involucrada, para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-067-2021 de 15 de marzo de 2021 y OJ-098-2021 de 19 de mayo de 2021). Recuérdese que, según lo ha determinado la propia Sala Constitucional: “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…”  (Resolución No. 2408-2007 de las de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). “(…) solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes." (Voto no. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de 24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, entre otros. Lo destacado es nuestro).


 


Conclusión:


 


            Más allá de las observaciones hechas, y por las que se sugiere mejorar, precisar y corregir su redacción, el proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento, en su parte sustantiva, no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.


 


Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.


 


Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.


 


 


 


 


 


 


                                                                       MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Área de la Función Pública


 


 


LGBH/ymd


 




[1]              Las normas autoaplicativas no requieren de acto de ejecución de la Administración para su plena efectividad. En este supuesto, la ley es directamente operativa, con su sola promulgación produce efectos jurídicos concretos. Véase resolución No. 2013002188 de las 14:30 hrs. del 13 de febrero de 2013, Sala Constitucional.


 


[2]           Véase SAGÜÉS, Néstor Pedro. “El amparo contra leyes”. San José, Revista IVSTITIA, año 4, n.° 39, marzo, 1990, pág. 12).