3 de marzo de 2022

PGR-C-047-2022

Señor

Reynaldo Vargas Soto

Auditor Interno

Consejo Nacional de Vialidad

Estimado señor:

            Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio no. AUOF-01-2022-0084 (5228) 23 de febrero del año en curso, de 16 de noviembre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“Cuando las Auditorías Internas que tienen publicado su ROFAI, por medio de un Decreto Ejecutivo, y proceden hacer su actualización, cumplen con el proceso de la aprobación del jerarca de su Institución y con la aprobación de la Contraloría General de la República (CGR), por lo que se remite la Propuesta del ROFAI a Casa Presidencial para su respectivo trámite para la firma del Presidente y el Ministro del sector, para proceder a la firma del decreto. En este escenario, tiene el funcionario de Casa Presidencial que tramita el documento cambiar el fondo del mismo o indicar que se debe cambiar la forma de publicación, es decir, pasar de un Decreto Ejecutivo a un Reglamento Interno, ¿tendría esa persona la competencia para ordenar realizar esos cambios?”

I. Sobre las consultas planteadas por los auditores internos.

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021).

Ello quiere decir que, para que la consulta sea admisible, debe estar referida a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría, y que, al momento de plantearse se indique claramente en qué punto, apartado o sección del plan de trabajo se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución se hace necesario requerir nuestro criterio.

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

En esta ocasión, aunque se indica que la consulta tiene como propósito cumplir con los objetivos del plan de trabajo, que consisten en el mejoramiento continuo del servicio de auditoría interna, lo cierto es que la consulta planteada tiene por objeto una materia que corresponde conocer a la Contraloría General de la República.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que ésta no tenga por objeto responder cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, tal y como lo exige el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica.

            En este caso es claro que la consulta está destinada a evacuar ciertas dudas relacionadas directamente con el régimen de control interno, pues implica analizar la forma en la que se aprueba y oficializan los reglamentos de organización y funciones de las Auditorías Internas.

            En ese sentido, debe tenerse en cuenta que, conforme con los artículos 8° y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (no. 7428 de 7 de 7 de setiembre de 1994), el proceso de control interno es un elemento integrante del concepto de Hacienda Pública, y, por tanto, al ser la Contraloría el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esa Ley, es el competente para conocer cualquier duda que surja en relación con la aplicación del régimen de control interno.

            Por esa razón, la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio de 2002) le otorga a la Contraloría amplias competencias en materia normativa y de seguimiento del proceso de control interno. Y, específicamente, en cuanto a la organización de las auditorías, el artículo 23 dispone que “la auditoría interna se organizará y funcionará conforme lo disponga el auditor interno, de conformidad con las disposiciones, normas, políticas y directrices que emita la Contraloría General de la República, las cuales serán de acatamiento obligatorio. Cada auditoría interna dispondrá de un reglamento de organización y funcionamiento, acorde con la normativa que rige su actividad. Dicho reglamento deberá ser aprobado por la Contraloría General de la República, publicarse en el diario oficial y divulgarse en el ámbito institucional.”

            Si bien es cierto, la Procuraduría podría resultar competente para analizar la eficacia de las normas, y, en este caso particular, la eficacia de una norma interna de la Auditoría, lo cierto es que, conforme con el artículo 23 antes citado, la Ley General de Control Interno le confiere a la Contraloría General de la República una competencia específica y puntual de aprobar los reglamentos de organización y funcionamiento de las auditorías internas.

            Y, dado que esa competencia de la Contraloría de aprobar los reglamentos se constituye en un requisito de eficacia de aquellos, entrar a analizar si existen o no más requisitos de eficacia de esas normas internas de las Auditorías, podría implicar que, indirectamente, avalemos la posibilidad de que otras instancias u otros órganos se encuentren facultados para valorar, examinar o modificar los actos de aprobación ya emitidos por la Contraloría, en ejercicio de la competencia específica otorgada por la Ley General de Control Interno.

            De tal forma, estimamos que es competencia de la Contraloría conocer los asuntos y dudas que surjan con respecto a la aprobación y oficialización de los reglamentos de funcionamiento y organización de las auditorías internas, pues, como ya lo hemos señalado en otras oportunidades, la competencia de ese órgano, en materia de control y fiscalización de la Hacienda Pública, es prevalente, exclusiva y excluyente.

            En ese sentido, en otras ocasiones hemos señalado:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, entre muchos otros).

Por lo expuesto, en virtud de la materia, la consulta es inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos impedidos para emitir el criterio requerido.

            De usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

ELR/ysb