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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 014 del 08/02/2022
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Texto Opinión Jurídica 014
 
  Opinión Jurídica : 014 - J   del 08/02/2022   

8 de febrero del 2022


PGR-OJ-014-2022


 


Señora


Flor Sánchez Rodríguez


Jefa de Área


Comisiones Legislativas VI


S. O.


 


Estimada señora


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio HAC-332-2021-2022, del 3 de setiembre último, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios aprobó consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Reforma al artículo 54 del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre de 2018 y sus reformas”.  Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 22360.


 


Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, al tratarse de una consulta planteada por un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, no emitiremos en este caso un dictamen vinculante (pues en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador) sino una opinión jurídica carente de ese efecto.


 


            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019 y la PGR-OJ-189-2021 de 3 de diciembre del 2021).


 


            I.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY


 


La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que los gobiernos tienen la obligación de realizar un manejo responsable de las finanzas públicas para proteger la oferta de servicios esenciales como la educación, la salud y la seguridad, entre otros.  Sostiene que, pese a ello, Costa Rica aún dista mucho de un manejo responsable en sus finanzas. 


 


Señala que, en el año 2020, el Ministerio de Educación Pública (MEP), el cual es el órgano con mayor cantidad de funcionarios del país, tenía una planilla de 86772 servidores, cuyo salario base representaba menos del 50% de las remuneraciones totales pagadas.  Indica que, adicionalmente, en la III Convención Colectiva de Trabajo del MEP, firmada por representantes sindicales y jerarcas del Gobierno, se pretendía incluir dos mil plazas más dentro de la planilla para el 2021.  Señala que esa situación generó fuertes críticas de varios sectores, por lo que no se concretó.   Afirma que la sola intención de incluir esas dos mil plazas en la planilla del MEP demuestra la poca responsabilidad con la que actúan muchas instituciones estatales, sin importar la difícil situación que enfrenta el país en materia de finanzas públicas.


 


Menciona además que el MEP, en el artículo 37 de la Convención Colectiva citada, pretende convertir “… el reconocimiento del componente salarial pagado a las personas trabajadores del Título II del Estatuto del Servicio Civil, denominado “Incentivo para el Desarrollo de la Docencia”, a partir del 2021, equivalente al 8.33% del salario total, en un incremento nominal por única vez, igual al 12.6%, aplicado a la base salarial del 2019 que corresponde a su equivalente anterior, con el objeto de garantizar la gestión del servicio educativo, promover la carrera administrativa y resguardar las condiciones salariales equitativas, permanentes y con estabilidad jurídica del personal del título II, según clase de puesto y especialidad.”


 


Afirma que ese acuerdo no considera las consecuencias financieras que dichos incrementos generan. Agrega que, con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el país avanzó hacia la regulación de prácticas fiscales irresponsables.  Sostiene que un ejemplo de ello es lo que establece el artículo 54 de esa ley, el cual ordena convertir los incentivos expresados en términos porcentuales a montos nominales fijos.


 


Indica que, a pesar de lo anterior, al momento de aprobar la Ley n.° 9635 no se contempló la posibilidad de prohibir que se incorporen al salario base los pluses o incentivos nominalizados, como lo pretende hacer el MEP en su Convención Colectiva.  Señala que es por eso que se plantea la iniciativa legal, para garantizar un manejo responsable de las finanzas públicas y evitar que se presenten casos en los que se transformen o conviertan pluses en incrementos a las bases salariales. 


 


Específicamente, la propuesta consiste en reformar el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el cual fue adicionado a ésta última mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.  El texto sugerido es el siguiente: 


 


             Artículo 54 - Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018. En ningún caso será posible la conversión de incentivos cuyo objetivo sea ampliar el salario base. (El subrayado es nuestro y corresponde a la frase que se pretende adicionar).


 


            De seguido nos referiremos al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.


 


II.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY


 


            A pesar de que en la exposición de motivos del proyecto de ley no se indica así expresamente, entendemos que la intención de la propuesta al prohibir que los sobresueldos nominalizados se incorporen al salario base, es evitar que dichos sobresueldos experimenten los incrementos periódicos originados en los reajustes salariales por el aumento en el costo de la vida.  Del mismo modo, se pretende evitar que esos sobresueldos (una vez incorporados al salario base) incrementen las sumas que deben ser canceladas como producto de las compensaciones económicas derivadas de la prohibición del ejercicio liberal de la profesión o de la dedicación exclusiva, únicas figuras que mantuvieron su forma de cálculo porcentual (sobre el salario base) con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.


 


            Evidentemente, si un sobresueldo se mantiene como una suma nominal fija ajena al salario base, esa suma nominal fija no debería ser contemplada para el cálculo de los reajustes salariales por costo de vida (o por cualquier otro concepto), ni para el cálculo de la compensación económica por prohibición o por dedicación exclusiva.


 


            Por otra parte, incorporar los sobresueldos al salario base utilizando para ello mecanismos de negociación colectiva, podría provocar desajustes técnicos y complicar la valoración simétrica y armónica que debe existir entre los diferentes grupos de puestos, aspecto que –suponemos− forma parte también de los motivos que justifican la propuesta.


 


            En cualquier caso, debemos señalar que existe una competencia encomendada a la Asamblea Legislativa, atribuida por la propia Constitución Política, que es la de emitir leyes de acatamiento obligatorio y general, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 9, 105 y 121.1 constitucionales.  En el ejercicio de esa potestad, la Asamblea Legislativa está facultada para regular toda clase de materias, salvo las que le estén expresa o inequívocamente vedadas por la propia Constitución Política.


 


            En esa línea, hemos indicado que “… dentro de un correcto concepto del sistema democrático, toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado”.   (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, reiterado en el C-130-2006 de 30 de marzo de 2006).


 


            En este caso, consideramos que establecer una prohibición para incorporar al salario base los sobresueldos que devenguen los servidores públicos se encuentra dentro de las potestades discrecionales y el ámbito de acción del legislador.  En materia de derechos adquiridos, la única limitación que tiene el legislador para reformar las reglas que rigen el pago del salario a los servidores públicos es que dicha regulación no afecte el salario total de esos funcionarios.


 


            Sobre este último aspecto, esta Procuraduría ha sostenido que el legislador puede realizar cambios en las condiciones bajo las cuales se prestan servicios al Estado, siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de la realización de esos cambios, y que el respeto a los derechos adquiridos implica, en lo que a la materia salarial se refiere, no disminuir el salario percibido por las personas a las que van dirigidos los cambios normativos.  (Ver OJ-110-2015 del 24 de setiembre del 2015, OJ-161-2017 del 15 de diciembre del 2017, y C-192-2018 del 9 de agosto del 2018).


 


            Por otro lado, consideramos que existe un error en la cita de la ley a la que pertenece el artículo que se pretende adicionar.  Tanto el título del proyecto de ley, como el texto mismo de la propuesta, indican que su objetivo es reformar “… el artículo 54 del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N.° 9635, de 03 de diciembre y sus reformas…”.  En realidad, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no tiene un artículo 54.  Esa ley está compuesta por 39 artículos ordinarios y XXXVIII transitorios.  En el artículo 3 de las disposiciones ordinarias se adicionaron varios Capítulos a la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, entre ellos, el Capítulo VII, que es al que pertenece el artículo 54 que se pretende adicionar.  Por esa razón, sugerimos modificar tanto el título del proyecto de ley, como su artículo único, a efecto de que indique que se adiciona el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957.


 


            Por último, estima esta Procuraduría que la redacción de la reforma podría ser más clara.  Si la intención del proyecto es prohibir que se incorporen al salario base de los funcionarios públicos los sobresueldos que forman parte de su salario total, esa prohibición debería plasmarse así expresamente. 


 


            III.- CONCLUSIÓN


           


Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia no presenta problemas de constitucionalidad, por lo que su aprobación es un asunto de política legislativa.  En todo caso, sugerimos analizar las observaciones realizadas en relación con aspectos de técnica legislativa.


 


                                                       Cordialmente;


 


 


 


 


                                                                  Julio César Mesén Montoya


      Procurador 


 


 


JCMM/mmg