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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 030 del 22/02/2022
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 030
 
  Opinión Jurídica : 030 - J   del 22/02/2022   

22 de febrero del 2022


PGR-OJ-030-2022


Señora


Flor Sánchez Rodríguez 


Jefa de Área 


Comisiones Legislativas IV


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio HAC-270-2021-2022 del 27 de agosto de 2021, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Ley para la transparencia en las operaciones de bienes sujetos a registro”. Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 20438.


 


Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, al tratarse de una consulta planteada por un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, no emitiremos en este caso un dictamen vinculante (pues en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador) sino una opinión jurídica carente de ese efecto.


 


            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la PGR-OJ-189-2021 de 3 de diciembre del 2021 y la PGR-OJ-014-2022 de 8 de febrero del 2022).


 


           I.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY


 


La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que la iniciativa legislativa surge del resultado de la evaluación que realizó el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (Gafilat) ─sede regional del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)─ a Costa Rica en julio del 2015. 


 


Manifiesta que el objetivo de ese organismo es fijar estándares internacionales para la implementación efectiva de medidas legales, regulatorias y operativas que permitan combatir el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo, y la proliferación de armas de destrucción masiva.


 


Indica que el GAFI ha emitido un documento denominado: “40 Recomendaciones”. Señala que dentro de esas recomendaciones existen propuestas de leyes, reglamentos y procedimientos para que los países implementen, de acuerdo con sus circunstancias particulares, un marco regulatorio con la finalidad de luchar contra los delitos señalados. 


 


Reitera que Costa Rica fue evaluado en el 2015 por el organismo intergubernamental de base regional (Gafilat), por lo que, como producto de ese estudio, se han implementado en el país varias de las recomendaciones efectuadas. Esa situación, según los proponentes del proyecto, ha generado avances importantes; no obstante, sostienen que aún existen recomendaciones que deben ser acatadas. 


 


Manifiesta que la iniciativa legal tiene especial interés en el mercado de bienes raíces y en la compraventa de vehículos, pues en ese tipo de industria existe un riesgo elevado ─por el alto valor de los bienes─ de que se realicen prácticas de lavado de activos, así como el posible financiamiento al terrorismo.


 


En síntesis, el proyecto propone implementar una medida que exija que las transacciones en efectivo que requieran un acto de inscripción (bienes muebles e inmuebles) ante el Registro Nacional, sean realizadas por medio de alguna de las entidades supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF). Lo anterior siempre que esas transacciones superen un monto predefinido. Sostiene que esa obligatoriedad de ejecutar ese movimiento a través del Sistema Bancario Nacional fortalecería la regulación y, a la vez, garantizaría un control más riguroso sobre los mercados inmobiliarios y de bienes muebles.  


 


 Específicamente, el proyecto propone, en su artículo único, adicionar el numeral 23 bis a la “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo”, n.° 7786 de 30 de abril de 1998. El texto del artículo sugerido es el siguiente: 


 


 


Artículo 23 bis- Toda transacción correspondiente al traspaso de bienes muebles e inmuebles que requiera un acto de inscripción ante el Registro Nacional, en la que medie uno o más pagos en efectivo entre las partes deberá realizarse por medio de alguna de las entidades financieras supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF).


Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable únicamente a los bienes cuyo precio de venta o valor fiscal sea superior al monto que se indica a continuación: 


a.                    Bienes muebles: cuarenta salarios base mensual del Oficinista 1 que aparece en la relación de puestos de la Ley de Presupuesto Ordinario de la República.


b.                    Bienes inmuebles: doscientos cincuenta salarios base mensual del Oficinista 1 que aparece en la relación de puestos de la Ley de Presupuesto Ordinario de la República. 


El Notario Público que otorgue  el acto de traspaso deberá incorporar a dicho instrumento o por medio de instrumento independiente, una declaración jurada de la parte adquiriente que cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 15 TER de la presente ley, en la cual de constancia y dación de fe por parte de la persona notaria de la existencia del comprobante que acredite que el pago se realizó  mediante una de las entidades indicadas en el párrafo anterior, así como el plazo o mecanismo de financiamiento pactado.


 El Registro Nacional denegará la inscripción de los actos notariales que no incorporen el cumplimiento de los requisitos aquí dispuestos”.


 


A continuación, emitiremos nuestro criterio con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.


 


II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY


 


            Antes de exponer las observaciones concretas de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley bajo análisis, debemos señalar que el 29 de setiembre del 2021 se aprobó un texto sustitutivo para la iniciativa, texto que actualmente sirve de base para la discusión y que es el que hemos utilizado para formular nuestros comentarios.


 


            Aclarado lo anterior, interesa indicar que en el Informe de Evaluación Mutua sobre Costa Rica (informe GAFILAT 15 IPLE 3) realizado por GAFILAT en el 2015 se conocieron las medidas contra el financiamiento del terrorismo y antilavado de activos instauradas en el país; además, dicho informe analizó el nivel de cumplimiento de las “40 Recomendaciones” que realiza el GAFI.  Ello, con la finalidad de examinar el nivel de efectividad del sistema nacional contra esos delitos para, finalmente, plantear recomendaciones con el objetivo de reforzar o mejorar algunos aspectos del ordenamiento jurídico.  


 


            Importa señalar que las “40 Recomendaciones” mencionadas recogen los estándares internacionales más reconocidos para combatir los delitos de legitimación de capitales y financiamiento del terrorismo. Estas medidas, según la página web del GAFI (https://www.fatf-gafi.org/fr/aproposdugafi/histoiredugafi/), incluyen una serie de sugerencias financieras, legales y de conductas que los países deben implementar, en su mayoría basadas en instrumentos legales internacionales, como por ejemplo, convenciones de la Organización de las Naciones Unidas.  El objetivo de ese instrumento es aumentar la transparencia y otorgar herramientas a los países miembros que les permitan tomar acciones contra el uso ilícito del sistema financiero.


 


Los proponentes del proyecto que se somete a nuestra consideración pretenden realizar un ajuste legislativo, mediante la adición del artículo 23 bis a la “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo” a efecto de cumplir con las recomendaciones realizadas por GAFILAT en el informe del 2015. 


 


Además, comprendemos que la propuesta busca fortalecer los estándares y el marco regulatorio en temas relacionados con la lucha contra el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva. 


 


Es importante señalar que la Ley n.° 7786 aludida tiene como finalidad satisfacer los principios que a nivel internacional se han venido consolidando como marco regulatorio básico para la lucha contra los delitos mencionados.  Es función del Estado adoptar medidas que regulen y sancionen, entre otros aspectos, lo relativo a las actividades financieras, tales como los mercados inmobiliarios y la compra de bienes muebles, con el propósito de evitar que se cometa alguna de esas acciones delictivas. 


 


Partiendo de lo anterior, debemos indicar que existe una competencia encomendada a la Asamblea Legislativa, atribuida por la propia Constitución Política, que es la de emitir leyes de acatamiento obligatorio y general ─como parte del principio de libre configuración del legislador─ competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 9, 105 y 121.1 constitucionales.  En el ejercicio de esa potestad, los legisladores están facultados para regular toda clase de materias, salvo las que le estén expresa o inequívocamente vedadas por la propia Constitución Política.


 


En este caso, estima este órgano asesor que la adición del artículo 23 bis a la “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo” es útil para cumplir los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica en orden a la prevención, detección y represión de los delitos de legitimación de capitales, financiamiento del terrorismo y proliferación de armas de destrucción masiva. 


 


Existe una relación equilibrada entre la propuesta, el resguardo de los derechos fundamentales de las personas y el interés público que se pretende tutelar con la medida.  Por ese motivo, consideramos que el proyecto de ley no quebranta la libertad de comercio ─como podría alegarse─ pues ese derecho fundamental, expresamente contemplado en el artículo 46 de la Constitución Política, puede ser sometido a limitaciones y a restricciones.


 


En ese sentido, interesa recordar que el ejercicio de los derechos fundamentales no es irrestricto ni absoluto y, por ello, es válido que el legislador establezca ─tal y como sucede en este caso─ regulaciones para su ejercicio. Ahora bien, esas regulaciones deben fundamentarse en objetivos legítimos que no afecten el contenido esencial del derecho. Sobre el punto puede consultarse la resolución n.° 3550 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992 y la n.° 14531 de las 18:21 horas del 1 de agosto de 2019, ambas de la Sala Constitucional.


 


Específicamente, la Sala Constitucional ha definido la libertad de comercio como “…el derecho que tiene todo ciudadano para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, de manera que, ya en ejercicio de una actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece”. (Resolución n.° 1019-97 de las 14:45 horas de 18 de febrero de 1997.  El subrayado es nuestro).


 


Por otra parte, con ocasión de una acción de inconstitucionalidad interpuesta precisamente contra varios artículos de la Ley n.° 7786 citada, señalamos ─en el informe rendido a la Sala Constitucional─ que cuando se restringen derechos fundamentales, tal y como hemos venido desarrollando, importa ponderar la idoneidad y la proporcionalidad de la medida: 


 


“…no basta que las normas jurídicas sean constitucionales desde un punto de vista formal, sino que deben adecuarse al sentido y contenido constitucionales, sus valores y principios y, por ende, al criterio de justicia material presente en ellas. Ello implica una conformidad con el principio de razonabilidad y proporcionalidad. De modo que no basta con que las normas legales sean conformes al contenido esencial del derecho, sino que en la medida en que existan restricciones a su ejercicio, éstas resulten razonables y proporcionadas (…) La finalidad de las normas [impugnadas de la ley n.° 7786] es impedir que el sistema financiero sea utilizado para legitimar capitales de origen dudoso, particularmente del narcotráfico (…) El suministrar información sobre las operaciones no constituye un medio desproporcionado respecto del fin pretendido por la norma y particularmente respecto de los riesgos que implica para la colectividad en general que el sistema financiero y económico sea penetrado por quienes pretenden legitimar capitales ilícitos (…)”. (Expediente 00-004221-0007-CO.  Acción declarada sin lugar por falta de legitimación del accionante.  Lo escrito entre corchetes no es del original).


 


Por las razones expuestas, es criterio de esta Procuraduría que el legislador está legitimado para establecer como requisito, en las transacciones relacionadas con la adquisición de bienes muebles e inmuebles sujetas a Registro que, una vez superado un monto determinado, los pagos en efectivo relacionados con esas operaciones se ejecuten a través de entidades financieras supervisadas por la SUGEF.  También está dentro del ámbito de acción del legislador establecer las obligaciones que prevé el proyecto, a cargo del Notario Público que otorgue el acto de traspaso, para constatar que el pago se realizó en los términos exigidos por la ley. 


 


 


 


 


III.- CONCLUSIÓN 


 


            A juicio de esta Procuraduría, el legislador está legitimado para establecer como requisito, en las transacciones relacionadas con la adquisición de bienes muebles e inmuebles sujetas a Registro, que una vez superado un monto determinado, los pagos en efectivo relacionados con esas operaciones se ejecuten a través de entidades financieras supervisadas por la SUGEF.  También está dentro del ámbito de acción del legislador establecer las obligaciones que prevé el proyecto, a cargo del Notario Público que otorgue el acto de traspaso, para constatar que el pago se realizó en los términos exigidos por la ley.  Partiendo de lo anterior, la aprobación o no del proyecto de ley denominado “Ley para la transparencia en las operaciones de bienes sujetos a registro” es un tema de libre disposición del legislador.


                                                       Cordialmente,









Julio César Mesén Montoya                                            Mariela Villavicencio Suárez


        Procurador                                                                  Abogada de Procuraduría


 


 


JCMM/mvs/mmg