01 de marzo del 2022

PGR-OJ-036-2022

Señora

Ana Julia Araya Alfaro 

Jefa de Área 

Área de Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPAS-241-2021 del 2 de setiembre de 2021, por medio del cual nos indica que la Comisión Permanente de Asuntos Sociales acordó consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el texto del proyecto de ley denominado “Adición de un artículo 16 bis a la Ley n.° 7531 Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio”, el cual se tramita bajo el expediente n.° 22457.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, al tratarse de una consulta planteada por un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, no emitiremos en este caso un dictamen vinculante (pues en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador) sino una opinión jurídica carente de ese efecto.

            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019 y la PGR-OJ-189-2021 de 3 de diciembre del 2021).

I. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que, desde hace varias décadas, las personas trabajadoras del país tienen la posibilidad de laborar para una empresa o institución y a la vez para una institución pública o privada como docentes. Sostiene que también existen situaciones en donde las personas laboran en docencia a tiempo completo o parcial y, posteriormente, por distintas razones, se integran a otros trabajos. 

Indica que los escenarios señalados hacen que muchos de esos trabajadores no lleguen a consolidar su derecho a una pensión en el Régimen de Capitalización Colectiva (RCC) que administra la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (Jupema), sino que lo hacen, principalmente, en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

Señala que, cuando una persona trabajadora deja de cotizar para el RCC y empieza a hacerlo para cualquiera de los otros regímenes del primer pilar, tendrá derecho a que se trasladen los aportes realizados en un plazo no mayor de tres meses contados desde el requerimiento formal que efectúe a Jupema el otro régimen.  Lo anterior siempre que se cumplan los requisitos establecidos para tales efectos, requisitos que constan en los artículos 48 y 49 del Reglamento General del RCC. 

Menciona que este órgano asesor, en el dictamen C-265-2004 del 10 de setiembre de 2004, señaló que el fundamento para gestionar el traslado de fondos cuando un servidor ha hecho cotizaciones para un régimen de pensión determinado, y se declara su derecho a obtener la pensión en otro régimen, se encuentra en los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia a los que se refiere el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública. 

Sostiene que de la lectura del oficio JD-PRE-001-01-2021, emitido por Jupema, queda en evidencia que existe una afectación en perjuicio de las personas que requieren que sus cotizaciones se trasladen a otro régimen básico de pensiones.  Agrega que esa afectación se produce cuando las contribuciones hechas al RCC por el servidor, el patrono y el Estado son mayores a los aportes que se exigen en otros regímenes de pensiones, pues en ese caso se genera una diferencia entre lo acumulado por el trabajador en el RCC y lo que debe ser trasladado al régimen que solicita el envío de los aportes. 

Sostiene que esta iniciativa legal busca brindar una solución a ese asunto, de manera tal que si se determina actuarialmente que lo cotizado al RCC constituye una suma mayor a la requerida por otro régimen del primer pilar para otorgar la pensión, la diferencia de la cuota obrera debe trasladarse a la cuenta individual del Régimen Obligatorio de Pensiones (ROP) del trabajador.  Agrega que no existiría afectación financiera para la sostenibilidad del RCC pues, si bien se realiza un traslado de fondos, también se efectúa el traslado de la obligación financiera a futuro. 

Expone que, según Jupema, en estos casos no procede depositar suma alguna en la cuenta del ROP del interesado, pues el RCC es un régimen colectivo y de adscripción obligatoria, por lo que los recursos aportados por los trabajadores tienen como objetivo fortalecer sus reservas para el pago de pensiones. Indica que, de acuerdo con Jupema, los recursos del régimen no pertenecen a una persona en particular, ya que se trata de un régimen solidario.

Concretamente, el proyecto propone, en su artículo único, adicionar un artículo 16 bis a la Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio, n.° 7531 del 10 de julio de 1995. El texto sugerido es el siguiente:

            “ARTÍCULO ÚNICO-         Adiciónese un artículo 16 bis a la ley N.° 7531, Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio, de 10 de julio de 1995, y sus reformas, cuyo texto dirá:

“Artículo 16 bis- Las personas que hayan pertenecido al Régimen de Capitalización Colectiva y que hayan cesado en el ejercicio de sus cargos sin haber obtenido los beneficios de pensión no tendrán derecho a que se les devuelva el monto de las cuotas con que han contribuido a la formación del Régimen. 

Sin embargo, sí tendrán derecho a que el monto de las cuotas obreras, patronales y estatales se trasladen a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), o a la institución administradora del régimen básico en el que se les vaya a otorgar la pensión, mediante una liquidación actuarial, en caso de contar con 36 o más cotizaciones, o bien, mediante liquidación financiera, en caso de contar con menos de 36 cotizaciones al Régimen de Capitalización Colectiva. 

La solicitud de traslado la hará la entidad respectiva cuando vaya a otorgar el beneficio, indicando el monto que debe enviársele. En el supuesto de que el monto resulte mayor al cotizado para el Régimen de Capitalización Colectiva, solo se deberá enviar lo determinado actuarialmente.

En caso contrario, si lo determinado actuarialmente como cotizado al Régimen de Capitalización Colectiva fuera mayor que lo solicitado, la diferencia de la cuota obrera se trasladará al Régimen Obligatorio de Pensiones (ROP), administrado por la operadora de pensiones complementaria en la que se encuentra afiliada la persona”.

            Seguidamente emitiremos nuestra opinión con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II. - OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Como indica la exposición de motivos del proyecto de ley bajo análisis, desde hace muchos años esta Procuraduría ha sostenido que dentro de un sistema de seguridad social como el que opera en nuestro país, donde existe no solo uno, sino varios regímenes de pensiones básicos, las cotizaciones hechas por una persona a un régimen que finalmente no va a otorgar la jubilación deben ser transferidas a favor del régimen que sí tendrá a cargo esa obligación.

            En esa línea hemos indicado que “…si un servidor ha hecho cotizaciones para un régimen de pensiones determinado, y se declara su derecho a obtener una pensión por un régimen distinto, el primero de ellos está obligado a traspasar los fondos con los que presuntamente iba a otorgar un beneficio que en definitiva no otorgó…”; y agregamos que “El fundamento para gestionar el traslado de fondos (aparte de las disposiciones concretas que pueda tener cada régimen para ello) se encuentra en los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia a que se refiere el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública.  Ciertamente, no es justo, lógico, ni conveniente, que un régimen de pensiones se quede con dineros que otro echará de menos para otorgar un beneficio que el primero no llegó a conferir.”  (Dictamen C-265-2004 del 10 de setiembre del 2004, reiterado, entre otros, en el C-056-2006 del 16 de febrero del 2006, en la OJ-034-2010 del 14 de julio del 2010, y en el dictamen C-057-2019 del 28 de febrero del 2019).

            En algún momento se consultó incluso a esta Procuraduría si el régimen de IVM de la CCSS estaba obligado a trasladar a otros regímenes básicos las cuotas aportadas por quienes adquieran su derecho a la jubilación en alguno de estos últimos regímenes sustitutivos del general.  Al respecto, en nuestro dictamen C-057-2019 mencionado sostuvimos que la obligación de trasladar las cotizaciones hacia el régimen que en definitiva va a otorgar la jubilación aplica también para el régimen general de IVM.

            Con posterioridad a la emisión del dictamen C-057-2019 citado, la CCSS reformó el artículo 46 del Reglamento del Seguro de IVM (que es la norma donde se establece el procedimiento a seguir en caso de que el IVM requiera el traslado de cotizaciones provenientes de otros regímenes) y estableció la posibilidad del traslado de cotizaciones del IVM hacia otros regímenes.  El texto de esa norma es el siguiente:

            “Artículo 46.- Los traslados de cuotas entre regímenes de pensiones del primer pilar y el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Las cuotas (Estado, patrono y trabajador) de aquellas personas que hubiesen cotizado a otros regímenes del primer pilar distintos al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y que, con estas, no cumplan los requisitos para obtener una pensión por el régimen al que estaban cotizando, podrán ser trasladadas al Régimen de IVM, siempre y cuando le permitan obtener una pensión del Régimen de IVM o mejorar su monto en este Régimen. Para ello, la Administración realizará el cálculo del monto asociado a las cuotas a trasladar, a valor presente, −esto es, el valor de las cuotas más los rendimientos que de manera sucesiva hubiesen generado esas aportaciones y sus respectivos intereses, para lo cual se utilizará la rentabilidad de las inversiones de la reserva del Régimen de IVM−, es decir, como si las aportaciones hubiesen ingresado, en su momento, a este último.

            No obstante, en caso de que el monto resultante sea mayor a los recursos que el otro fondo ofrece trasladar a la Caja, la diferencia deberá ser asumida por el afiliado, el cual la pagará según los términos que establezca la administración del Régimen de IVM. En caso de que el afiliado manifieste no estar de acuerdo con el pago de la diferencia, no será posible realizar el traslado de cotizaciones.

            En el caso de traslados de cuotas de otros regímenes del primer pilar, que se encuentren regulados por leyes especiales, se cumplirá lo establecido por la ley respectiva, y si corresponde a la Caja realizar los cálculos para el traslado de las cotizaciones al Régimen de IVM, se deberá seguir la misma metodología que se indica en el primer párrafo de este artículo.

            Para aquellos casos en los cuales el Régimen de IVM deba trasladar cuotas a otros regímenes del primer pilar, el cálculo de estas se realizará mediante la modalidad de liquidación actuarial.  (Así reformado mediante sesión N° 9112 del 20 de julio del 2020).”

            La propuesta de ley sobre la cual se nos confiere audiencia complementa lo dispuesto en el artículo 46 recién transcrito, porque en este último no se establece qué debe hacerse con la suma que exceda el monto que Jupema debe trasladar al régimen de IVM, suma que –de conformidad con el proyecto− se acreditaría al ROP del interesado.

            Cabe señalar que el Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial tiene una norma muy similar a la propuesta.  Se trata del artículo 234 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuyo texto dispone:

            “Artículo 234- Las personas que hayan laborado en el Poder Judicial y que hayan cesado en el ejercicio de sus cargos sin haber obtenido los beneficios de jubilación o pensión no tendrán derecho a que se les devuelva el monto de las cuotas con que han contribuido a la formación del Fondo de Jubilaciones y Pensiones.

            Sin embargo, sí tendrán derecho a que el monto de las cuotas obreras, patronales y estatales con que han contribuido a la formación del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial se trasladen mediante una liquidación actuarial a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), o a la institución administradora del régimen básico en el que se les vaya a otorgar la jubilación o pensión.

            La solicitud de traslado la hará la entidad respectiva cuando vaya a otorgar la jubilación o la pensión, indicando el monto que debe enviársele. En el supuesto de que el monto resulte mayor al cotizado para el Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, solo se deberá enviar lo determinado actuarialmente.

            En caso contrario, si lo determinado actuarialmente como cotizado al Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial fuera mayor que lo solicitado, la diferencia de la cuota obrera se trasladará al Régimen Obligatorio de Pensiones (ROP), administrado por la operadora de pensiones complementaria en la que se encuentra afiliada la persona que laboró en el Poder Judicial.”

            (Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 9544 del 24 de abril de 2018).

            La exposición de motivos del proyecto de ley que se analiza señala que, a juicio de Jupema, trasladar al ROP las sumas aportadas al RCC que excedan las solicitadas por el régimen básico que va a otorgar la pensión podría ser contrario al principio de solidaridad que debe regir en materia de seguridad social; sin embargo, considera esta Procuraduría que ello no es así, porque el principio de solidaridad aplica entre los afiliados a un mismo régimen de pensiones, de manera tal que no es razonable que una persona que se jubilará por el régimen de IVM contribuya para el RCC o para cualquier otro régimen ajeno al de IVM.  Nótese además que, según el proyecto, lo que se traslada al ROP es “la diferencia de la cuota obrera”, no así las cotizaciones hechas por el patrono, ni las del Estado como tal.

            Finalmente, consideramos que en caso de que la Asamblea Legislativa decida aprobar el proyecto, la ley a la que se debe adicionar el artículo 16 bis propuesto es la n.° 2248 del 5 de setiembre de 1958 y no la n.° 7531 de 10 de julio de 1995, pues esta última es una reforma a la primera.

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que el proyecto de ley consultado no presenta problemas de constitucionalidad, por lo que su aprobación es un asunto de política legislativa.  Se advierte que en caso de que se decida aprobar el proyecto, la ley que debe ser adicionada con el artículo 16 bis propuesto es la n.° 2248 del 5 de setiembre de 1958 y no la n.° 7531 de 10 de julio de 1995.

                                                       Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

      Procurador

JCMM/mmg