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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 023 del 11/02/2022
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Texto Opinión Jurídica 023
 
  Opinión Jurídica : 023 - J   del 11/02/2022   

11 de febrero 2022


PGR-OJ-023-2022


 


Licenciada


Nancy Vílchez Obando


Jefa de Área


Comisiones Legislativas V


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CPECTE-C-423-2021 del 5 de agosto de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado "Reforma de la Ley 2160, Ley Fundamental de Educación, del 25 de setiembre de 1957, para la actualización e incorporación de entornos virtuales en los fines y objetivos de la educación costarricense”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.251 en la Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación. Cabe aclarar que, si bien en dicha solicitud se indica que el texto que se consulta es el dictaminado, lo cierto es que, consultado el expediente legislativo, se observa que este proyecto cuenta únicamente con el texto base que se encuentra en trámite, razón por la cual, la presente opinión jurídica se hará con base en dicho documento.


 


De igual forma debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.


 


A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).


 


I.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY


El proyecto de ley que se consulta se plantea como una reforma a la Ley 2160 del 25 de setiembre de 1957, Ley Fundamental de Educación. No obstante lo anterior, el articulado se plantea de manera autónoma o independiente, por lo que se recomienda, en primer lugar, que para una correcta técnica legislativa, se establezca de manera expresa la modificación de dicha ley en el articulado. 


 


En cuanto a su justificación, los proponentes del proyecto señalan que la Unesco recomendó el uso de plataformas virtuales para continuar con los procesos de aprendizaje y así limitar la interrupción de la educación, sin embargo, señalan que, en nuestro país, ha sido difícil seguir de manera generalizada dicha recomendación, dado que no en todos los casos se cuenta con las herramientas tecnológicas y el conocimiento pedagógico necesario para continuar con el curso lectivo y para agravar la situación, no todos los estudiantes cuentan con el equipo tecnológico ni con acceso a internet en sus hogares.


 


Cabe señalar que, si bien el título dado al presente proyecto se limita a señalar que la reforma a la Ley 2160, Ley Fundamental de Educación, será “para la actualización e incorporación de entornos virtuales en los fines y objetivos de la educación costarricense”, lo cierto es que, del texto del proyecto y de la exposición de motivos, se extrae que su contenido va más allá, en tanto plantea temas como: eliminación de las desigualdades; fomento al aprecio por el ejercicio de los derechos humanos; cuido de la biodiversidad del país y del planeta; estímulo  y enseñanza integral de la educación financiera en todos los ciclos del sistema educativo; promoción de la salud emocional; educación hospitalaria; entre otros aspectos (sobre esta observación ampliaremos más adelante). 


 


Al respecto, señala concretamente la exposición de motivos:


 


“… Entre las principales modificaciones que se impulsan en esta propuesta de ley se encuentran:


a)           Se pretende que la educación sea inclusiva para todas las personas,


b)           Se incorpora dentro de los fines de la educación la no discriminación.


c)           Se busca fortalecer la definición de educación especial y armonizarla con los criterios de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidades físicas, mentales o sensoriales.


d)           Se garantiza a los estudiantes con discapacidad que pueden incorporarse a cualquier centro de educación privada, ya que en muchos centros educativos se les ha negado el ingreso a personas con dicha condición.


e)           Se establece que el Ministerio de Educación Pública otorgue becas de forma prioritaria a aquellos estudiantes con mayor vulnerabilidad social, como personas con discapacidad, indígenas y madres adolescentes, entre otros.


f)            Se le asigna al Ministerio de Educación Pública la responsabilidad de garantizar que el sistema educativo sea inclusivo para todas las personas, en concordancia con el artículo 24 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas (Ley N.º 8661).”


 


 


Partiendo de lo anterior, procederemos a referirnos a los temas de interés relacionados con el proyecto de ley consultado y, posteriormente, al articulado propuesto.


 


II.  ANTECEDENTES LEGISLATIVOS


Previo a referirnos sobre el fondo, resulta importante destacar que existieron dos antecedentes legislativos con similar intención que la que se plantea en el proyecto de ley que ahora se consulta.


 


El primero de ellos fue tramitado bajo el número de expediente 18.350, cuya finalidad fue reformar los artículos 1, 2, 3, 24, 27, 28, 36 y 48 de la Ley Fundamental de Educación Pública Nº 2160, a efectos de garantizar que el sistema educativo fuera inclusivo, en todos sus niveles y modalidades, para las personas con discapacidad. Dicho proyecto, fue dictaminado afirmativamente el 9 de junio de 2015 por la Comisión Especial sobre temas vinculados con las personas con discapacidad, sin embargo, se archivó el 13 de enero de 2016 en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.


 


El segundo proyecto de ley se tramitó bajo el número de expediente 18.955, el cual pretendían modificar los artículos 2, 3, 4, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 29, 32, 33, 36, 37, 38, 39, 43 y 48 de la Ley Fundamental de Educación, Ley N.º 2160, a fin de incluir “la ciencia, la tecnología y la innovación como ejes transversales del Sistema Educativo que complementan los procesos de aprendizaje y permiten adecuarse a los constantes cambios de los tiempos modernos” (exposición de motivos del proyecto de ley), sin embargo, fue archivado el 6 de febrero de 2018 en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.


 


Es importante señalar que, según se indica en la exposición de motivos, los proponentes de la iniciativa que ahora se nos consulta -22.251-, rescataron algunas de las propuestas del proyecto 18.955 con el fin de reforzar e incluir las herramientas científico-tecnológicas en los procesos educativos.


 


 


 


III.                 SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA ERRADICACIÓN DE LA BRECHA DIGITAL


 


A través de la opinión jurídica OJ-039-2021 del 23 de febrero de 2021 (reiterado en la opinión PGR-OJ-157-2021 del 28 de setiembre de 2021), analizamos el proyecto de ley No. 22.206, denominado “Programa Nacional de Alfabetización digital", criterio en el cual esta Procuraduría resaltó el reconocimiento del derecho fundamental de acceso a las nuevas tecnologías de la información y a la erradicación de la brecha digital.


 


Al respecto, se expuso:


 


“La Sala Constitucional se ha referido en múltiples ocasiones a las tecnologías de la información y comunicación, reconociendo que “… han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo…” (voto 12790 – 2010 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010).


 


En el voto constitucional citado, la Sala utilizó un precedente del Consejo Constitucional de la República Francesa, el cual, mediante la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Al respecto, señaló este Consejo:


 


“…Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)”


A partir de lo anterior, la Sala Constitucional concluyó que:


“…En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) –artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interfase que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio…” (El subrayado no pertenece al original) (Voto 12790 – 2010 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010)


 


Como se desprende de lo anterior, la Sala ha reconocido un derecho fundamental de acceso a las nuevas tecnologías de la información y a la erradicación de la brecha digital. Por tanto, el proyecto de ley que se plantea para garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a la población educativa a través del Programa Nacional de Alfabetización Digital (PNAD), encuentra su fundamento en los principios y normas constitucionales y Derecho Internacional…”


 


De allí que, se concluyó que dicho proyecto de ley No. 22.206, con el cual se pretende garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a la población educativa a través del Programa Nacional de Alfabetización Digital (PNAD) (no contemplado en la legislación actual), busca precisamente reforzar esos principios de solidaridad y acceso universal de los que habla el Tratado, en cuanto se refieren específicamente a la comunidad educativa. 


 


A partir del anterior análisis, podemos afirmar que el presente proyecto de ley también encuentra su fundamento en los principios y normas constitucionales, en tanto, parte de sus propósitos es ofrecer y promocionar el acceso universal a las nuevas tecnologías digitales de la información y la comunicación a la población estudiantil y disminuir la brecha digital. Lo anterior sin perjuicio de lo que se expondrá en el siguiente apartado.


 


IV.        SOBRE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA EL ACCESO UNIVERSAL A LOS ENTORNOS VIRTUALES


Tal y como se señaló, el proyecto 22.251 en análisis, tiene la intención –entre otras cosas- de incorporar los entornos virtuales en los fines y objetivos de la educación costarricense, a través de una reforma a la Ley Fundamental de Educación, esto a fin de no ver interrumpido el cumplimiento de los planes de estudio del curso lectivo, cuando surjan situaciones que impidan el uso de las instalaciones físicas de los centros educativos o cualquier otro inconveniente que no permita la presencialidad. 


 


Así entonces, como parte de los fines de la educación costarricense, el artículo 3, inciso g) del proyecto señala:


 


“Disminuir las brechas sociales y educativas mediante el acceso universal a las nuevas tecnologías digitales de la información y la comunicación”


 


Asimismo, para el cumplimiento de lo anterior, el numeral 4, inciso j) dispone que se promocionará el uso interactivo de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, para el desarrollo adecuado de las distintas actividades académicas.


 


Dichos artículos se complementan con el Capítulo III “Del Aprendizaje en entornos virtuales y el uso de Tecnologías de la información y comunicación para el aprendizaje”, el cual se estaría incorporando a la legislación actual.


 


Al respecto, debemos señalar, por un lado, que el proyecto de ley resulta omiso en dotar de nuevas fuentes de financiamiento al Ministerio de Educación Pública para que logre cumplir con el objetivo de garantizar la “educación virtual” a todos los estudiantes, a través del acceso universal a las nuevas tecnologías digitales de la información y la comunicación. Es decir, el proyecto no dispone ninguna fuente de financiamiento a favor del MEP para que pueda hacer frente a esta nueva obligación legal, lo cual podría hacer inaplicable la norma.  


 


Por otro lado, si bien en la exposición de motivos se expuso la problemática de que no todos los estudiantes cuentan con las herramientas y aparatos tecnológicos, ni tienen acceso a internet en sus hogares para continuar con el curso lectivo de manera virtual, lo cierto es que el proyecto de ley no propone ninguna solución para garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a esta población estudiantil. Dicha situación se agrava tomando en consideración –reiteramos- que no se prevé ninguna fuente de financiamiento adicional a favor del MEP. 


 


En razón de lo anterior, se recomienda incluir dentro del proyecto, las fuentes de financiamiento a partir de las cuales el Ministerio de Educación Pública lograría cumplir con esta nueva obligación legal que eventualmente se aprobaría, esto a fin de evitar la inaplicabilidad de la norma. 


 


Asimismo, se recomienda a los señores diputados analizar la problemática apuntada en la exposición de motivos, sobre la imposibilidad de muchos estudiantes para acceder a herramientas tecnológicas e internet, a fin de lograr alguna solución para esta población estudiantil y hacer operativa la ley que eventualmente se apruebe. 


 


Ahora bien, consideramos importante indicar que, en la corriente legislativa se tramita el proyecto de ley No. 22.206, denominado “Programa Nacional de Alfabetización digital", cuyo objetivo es reformar y adicionar algunos artículos a la Ley Nº 8642, Ley General de Telecomunicaciones del 4 de junio de 2008, a fin de garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a la población educativa, a través del Programa Nacional de Alfabetización Digital (PNAD) (el cual persigue el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad de telecomunicaciones y la reducción de la brecha digital).


 


Conforme su exposición de motivos, dicha iniciativa surge a partir de la crisis provocada por la pandemia COVID-19, lo cual ha impactado enormemente al sistema educativo costarricense, generando la suspensión de las clases presenciales, además de un cierre de los centros educativos, principalmente en el sistema educativo público, lo cual ha imposibilitado que una importante cantidad de niños y jóvenes continúen recibiendo clases de manera remota producto de la falta de conectividad o del equipo tecnológico necesario para un aprendizaje virtual. Además, la pandemia dejó en evidencia la brecha digital de Costa Rica, por lo que el país se enfrenta a un reto que requiere de medidas urgentes y decisiones trascendentales.


 


A raíz de lo anterior, pretende -en otras cosas- incorporar el artículo 34bis a la Ley General de Telecomunicaciones, el cual se refiere al Programa Nacional de Alfabetización Digital, a fin de incluir las plataformas virtuales de aprendizaje, el contenido didáctico requerido, la infraestructura de telecomunicaciones, el servicio de conectividad y el equipamiento, así como las condiciones habilitadoras para la implementación de la alfabetización digital, todo definido según los proyectos que desde las rectorías del Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones y del Ministerio de Educación Pública (texto sustitutivo aprobado el 17 de agosto de 2021).


 


Adicionalmente, respecto a los recursos asignados en dicho proyecto de ley para el cumplimiento de sus objetivos, se plantea reformar el artículo 36 de la Ley General de Telecomunicaciones, para que disponga:


 


 “El Ministerio de Educación Pública, definirá los mecanismos de ejecución de los recursos de proyectos a su cargo, y podrá hacerlo por medio del Programa Nacional de Informática Educativa…”


 


En consecuencia, este órgano técnico recomienda de forma respetuosa que se analicen ambos proyectos de ley (expedientes 22.251 y 22.206) de manera conjunta, en tanto, en el tema de garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a la población educativa y su financiamiento, resultan complementarios.


 


V.  OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO DEL TEXTO BASE


La competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta para pronunciarnos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos observaciones generales, desde el punto de vista jurídico, sobre aquellos artículos que ameriten algún tipo de discusión.


 


a)   Sobre el título del proyecto en relación con el articulado


 


El título del proyecto se refiere a la reforma de la Ley 2160, Ley Fundamental de Educación, de 25 de setiembre de 1957, “para la actualización e incorporación de entornos virtuales en los fines y objetivos de la educación costarricense”.


 


En primer término, dicho título da la impresión de que la reforma que se plantea es únicamente para incorporar en la Ley Fundamental de Educación los “entornos virtuales”, sin embargo, tal y como ya apuntamos, del texto del proyecto y de la exposición de motivos se extrae que su contenido va más allá de ese objetivo.


 


Nótese, por ejemplo, que el artículo 3 del proyecto amplía los fines de la educación costarricense, incorporando temas como la eliminación de las desigualdades, el fomento al aprecio por el ejercicio de los derechos humanos, el cuido de la biodiversidad del país y del planeta, el estímulo el desarrollo de una conciencia financiera, entre otros.  


 


En ese mismo sentido, el artículo 4, inciso a) del proyecto contempla no sólo la promoción de la salud mental y física, sino también la salud emocional; además, este mismo artículo 4, inciso c) incorporaría la enseñanza integral de educación financiera en todos los ciclos del sistema educativo; el artículo 7, inciso b) estaría incorporando la modalidad de educación hospitalaria; el numeral 9 del proyecto estaría convirtiendo en obligatoria la educación prescolar, primaria y secundaria[1]; entre otros aspectos. 


 


Ergo, el contenido del proyecto resulta mucho más amplio que el descrito en su título.


 


Adicionalmente, a partir del análisis comparativo entre la ley y el proyecto, pudimos determinar que se trata de una reforma integral de dicha ley, sin embargo, esto no se extrae claramente de su título, ni del articulado, tal como indicamos anteriormente.


 


En consecuencia, como un aspecto de técnica legislativa, se sugiere mejorar la redacción, a fin de brindarle concordancia al proyecto con su contenido.


 


b)   Análisis del artículo 1


 


El artículo 1 del proyecto se refiere al “objeto de la ley”, señalándose que, garantizará el derecho humano a la educación y establecerá los lineamientos generales para regular la educación nacional y cumplir con la equidad, la excelencia y la mejora continua en la educación, acorde con las necesidades e intereses de las personas y la sociedad.


 


Cabe señalar que la Ley Fundamental de Educación vigente no contiene ningún artículo dedicado a su “objeto”, por lo que, este aspecto sería una novedad, y, por tanto, su aprobación se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.


 


Sin embargo, debe valorarse que la aprobación del proyecto de ley modificaría la numeración actual, por lo que sería mejor la derogatoria total de la ley actual o, en su defecto, señalar expresamente en el articulado que se trata de una reforma a dicha ley para que se lea en la forma en que se propone.


 


 


c)   Análisis del artículo 2 “Derecho fundamental a la educación” en relación con el artículo 3, inciso h)


 


El artículo 2 del proyecto resulta similar al artículo 1 de la Ley Fundamental de Educación vigente. A continuación, nos permitimos transcribir ambas versiones del texto para un mayor detalle:


 


Ley Fundamental de Educación


Texto del proyecto de ley


Artículo 1.- Todo habitante de la República tiene derecho a la educación y el Estado la obligación de procurar ofrecerla en la forma más amplia y adecuada. Por lo que se deberá estimular y fomentar en los educandos el aprecio por el ejercicio de los derechos humanos y la diversidad lingüística, multiétnica y pluricultural de nuestro país.


 


 


Artículo 2.- Derecho fundamental a la educación


Todo habitante de la República tiene derecho a la educación y el Estado tiene la obligación de procurar ofrecerla de la forma más amplia, inclusiva y adecuada, ya sea de manera presencial o cuando surjan situaciones que impidan el uso de las instalaciones físicas de los centros educativos o cualquier otro inconveniente que no permita desarrollarse de esta forma, para que esta se brinde de manera virtual; lo anterior con el propósito de que no se vea interrumpido el cumplimiento de los planes de estudio correspondiente a cada curso lectivo o la programación académica.


 


Tal y como se aprecia, dicho artículo del proyecto incorpora la obligatoriedad de ofrecer la educación de manera presencial o virtual, en este último supuesto, ante situaciones especiales o inconvenientes que no permitan el desarrollo presencial, lo cual resulta acorde con la intención del proyecto.


 


Por otro lado, respecto a la supresión de la frase “Por lo que se deberá estimular y fomentar en los educandos el aprecio por el ejercicio de los derechos humanos y la diversidad lingüística, multiétnica y pluricultural de nuestro país” [2] debemos resaltar que ésta disposición está siendo ubicada en el artículo 3, inciso) h del proyecto de ley sobre los “fines de la educación costarricense”.


 


En consecuencia, el contenido del artículo 2 del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.


 


d)   Análisis de los artículos 5, 8 y 9


 


Los artículos 5, 8 y 9 del proyecto de ley prevén suprimir de la Ley Fundamental de Educación, las disposiciones relativas a la red de cuido integral del niño, la niña y el adolescente. A continuación, se muestra el detalle:


 


Ley Fundamental de Educación


Texto del proyecto de ley


Artículo 4 -La educación pública será organizada como un proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos, desde la preescolar hasta la universitaria.


 


El Estado, mediante el Ministerio de Educación  Pública (MEP), será corresponsable en el cuido integral del niño, la niña y el adolescente; para ello, se autoriza al MEP a colaborar en la red de cuido mediante asistencia técnica y su sostenimiento económico.


ARTÍCULO 5-           La educación pública será organizada como un proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos, desde la educación preescolar hasta la educación superior.


 


ARTICULO 7º.- La educación escolar será graduada conforme al desarrollo psicobiológico de los educandos y comprenderá los siguientes niveles:



a) Educación Pre-escolar;


b) Educación Primaria;


c) Educación Media; y


d) Educación Superior.



En todos los niveles, el Estado, a través del Ministerio de Educación Pública (MEP), será corresponsable en el cuido integral del niño, la niña y el adolescente, una vez finalizado el programa docente y hasta el egreso del centro educativo al cual pertenece. Por ende, deberá definir programas educativos integrales y focalizados a la población inscrita en el sistema educativo, en los dos primeros niveles.


 


ARTÍCULO 8-           La educación escolar será organizada de manera gradual conforme al desarrollo integral de las personas estudiantes y comprenderá los siguientes niveles:


a)         Educación preescolar.


b)         Educación primaria (I y II ciclos de la Educación General Básica).


c)         Educación secundaria (III ciclo de la Educación General Básica y Educación Diversificada).


d)        Educación superior o terciaria (parauniversitaria y universitaria).


ARTICULO 8º.-La enseñanza primaria es obligatoria; ésta, la pre-escolar y la media son gratuitas y costeadas por la Nación.


 


En el caso de la educación preescolar y primaria, el Ministerio de Educación Pública (MEP) será corresponsable en el cuido integral del niño, la niña y el adolescente y deberá garantizar, luego de finalizado el horario lectivo, dicho derecho. Esta garantía del sistema educativo estará inscrita bajo los lineamientos de la Redcudi.


 


ARTÍCULO 9-           La Educación preescolar, primaria y secundaria son obligatorias, gratuitas y costeadas por el Estado.


 


Cabe señalar que, las obligaciones impuestas al Ministerio de Educación Pública respecto al cuido integral del niño, la niña y el adolescente fueron incorporadas recientemente a la Ley Fundamental de Educación (propiamente en sus artículos 4, 7 y 8), mediante el artículo 4° de la Ley para la reactivación y reforzamiento de la red nacional de cuido y desarrollo infantil, N° 9941 del 15 de febrero de 2021.


 


Dado lo anterior, siendo que la presentación del proyecto de ley (5 de octubre de 2020) se dio con anterioridad a la promulgación de la Ley N° 9941, se recomienda a los señores diputados valorar la pertinencia de eliminar dichas disposiciones de los artículos 4, 7 y 8 de la Ley Fundamental de Educación vigente, conforme la verdadera intención del legislador.  


 


  En cuanto al contenido del texto restante de la propuesta de reforma, debemos señalar que se encuentran dentro del ámbito discrecional del legislador, dentro del cual podemos destacar: la sustitución de los términos “Educación Media” por “Educación secundaria”, y “Educación Superior” por “Educación superior o terciaria” (artículo 8 del proyecto de ley); y, convertir en obligatorias la educación prescolar y secundaria (artículo 9 del proyecto de ley).


 


Sin embargo, se recomienda eliminar el adjetivo “escolar” del artículo 8 propuesto, dado que se está incorporando dentro de él a la educación parauniversitaria y universitaria.


 


e)   Análisis de los artículos 23, 24 y 25


 


Los artículos 19, 20 y 21 de la Ley Fundamental de Educación hacen referencia a la naturaleza jurídica de la Universidad de Costa Rica, a la validez de los títulos que emite esta Institución y a su competencia de autorizar el ejercicio de profesiones reconocidas en el país, así como ratificar la equivalencia de diplomas y títulos otorgados por universidades extranjeras.


 


Con la reforma que plantea este proyecto de ley en sus artículos 23, 24 y 25, se estaría incorporando las demás universidades públicas:  Universidad Nacional (UNA), Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), Universidad Estatal a Distancia (UNED) y Universidad Técnica Nacional (UTN), tal y como se describe a continuación:


 


Ley Fundamental de Educación


Texto del proyecto de ley


ARTICULO 19.- La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia en el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.


 ARTÍCULO 23-        De las Universidades Estatales


La Universidad de Costa Rica (UCR), la Universidad Nacional (UNA), el Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), la Universidad Estatal a Distancia (UNED) y la Universidad Técnica Nacional (UTN) son instituciones de cultura superior que gozan de independencia en el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.


ARTICULO 20.- Los títulos que expida la Universidad de Costa Rica serán válidos para el desempeño de las funciones públicas en que las leyes o los reglamentos exijan preparación especial, así como para el ejercicio libre de las profesiones cuya competencia acrediten.


ARTÍCULO 24-         Los títulos que expidan la Universidad de Costa Rica (UCR), la Universidad Nacional (UNA), el Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), la Universidad Estatal a Distancia (UNED) y la Universidad Técnica Nacional (UTN) serán válidos para el desempeño de las funciones públicas en que las leyes o los reglamentos exijan preparación especial, así como para el ejercicio libre de las profesiones cuya competencia acrediten.


ARTICULO 21.- Corresponde exclusivamente a la Universidad de Costa Rica autorizar el ejercicio de profesiones reconocidas en el país, así como ratificar la equivalencia de diplomas y títulos académicos y profesionales otorgados por otras Universidades, de conformidad con las leyes y tratados internacionales y aplicando un criterio de reciprocidad.


ARTÍCULO 25-         Corresponde a la Universidad de Costa Rica (UCR), la Universidad Nacional (UNA), el Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), la Universidad Estatal a Distancia (UNED) y la Universidad Técnica Nacional (UTN) autorizar el ejercicio de profesiones reconocidas en el país, así como ratificar la equivalencia de diplomas y títulos académicos y profesionales otorgados por otras universidades en el exterior, de conformidad con las leyes y los tratados internacionales, y aplicando un criterio de reciprocidad.


 


Al respecto, consideramos importante hacer una observación concreta respecto al artículo 25 del proyecto, el cual se refiere al reconocimiento de los títulos emitidos en el extranjero, en virtud del numeral 30 del Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal en Costa Rica, del 20 de abril de 1982 (ratificado por las cuatro universidades públicas), el cual dispone lo siguiente:


 


“ARTICULO 30.- El reconocimiento de títulos expedidos en el extranjero lo hará la Institución o Instituciones de Educación Superior Universitaria Estatal signatarias de este Convenio que ofrezcan los programas respectivos y afines.”


 


En ese sentido, dada la suscripción de dicho convenio, actualmente el reconocimiento de títulos expedidos en el extranjero es reconocido por la Universidad Estatal que posea un programa afín a la carrera, lo cual, de aprobarse la propuesta de reforma, se estaría elevando a rango legal.


 


Por otro lado, es criterio de este órgano consultivo que la competencia que otorga el artículo 25 del proyecto de ley a las universidades públicas no es incompatible con la autonomía universitaria, sino que, por el contrario, es acorde a las competencias que ejercen en virtud del Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal en Costa Rica, del 20 de abril de 1982. Lo anterior, sin perjuicio de lo que resuelva sobre este tema la Sala Constitucional como intérprete supremo de la Constitución.


 


En todo caso, se recomienda consultar el presente proyecto de ley a las universidades públicas.


 


f)    Análisis de los artículos 27, 28 y 29 (Capítulo III)


 


El Capítulo III del proyecto, sobreDel Aprendizaje en entornos virtuales y el uso de tecnologías de la información y comunicación para el aprendizaje” (artículos 27, 28 y 29) sería una novedad en la legislación. Dicho articulado señala:


 


ARTÍCULO 27-Educación a distancia, virtual o en línea


El aprendizaje en entornos virtuales comprenderá los procesos educativos que se realizarán en entornos virtuales en el caso de decretarse una emergencia o se imposibilite el acceso al centro educativo.


El aprendizaje en entornos virtuales requiere de la presencia interactiva tanto de la persona docente como de las personas estudiantes.  Esta interacción debe darse de manera sincrónica, aunque hay actividades que por su naturaleza pueden darse de manera asincrónica.


El entorno de aprendizaje virtual debe ser diseñado de acuerdo con el Programa de Estudios, promoviendo actividades de aprendizaje interactivos y previendo las formas de evaluación que se realizarán.


ARTÍCULO 28- La educación que ofrezca el Estado utilizará el avance en los abordajes pedagógicos innovadores que promueven el aprendizaje interactivo en entornos virtuales y el apoyo didáctico de tecnologías digitales.


ARTÍCULO 29-Las autoridades educativas, en el ámbito de su competencia, promoverán la formación y capacitación recurrente del cuerpo docente, en los abordajes pedagógicos innovadores que promuevan el aprendizaje interactivo en entornos virtuales y el apoyo didáctico de tecnologías digitales.”


 


Las anteriores disposiciones se encuentran dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa; sin embargo, debemos reiterar que el proyecto de ley resulta omiso en dotar nuevas fuentes de financiamiento al Ministerio de Educación Pública para que logre cumplir con el objetivo de garantizar la “educación virtual” a todos los estudiantes.


 


Ergo, se reitera nuestra recomendación indicada en cuanto a dotar al Ministerio de Educación Pública de recursos financieros para lograr cumplir con esta obligación, y/o analizar el presente proyecto de ley junto con el tramitado bajo el expediente No. 22.206 “Programa Nacional de Alfabetización digital", en tanto, respecto a garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a la población educativa y su financiamiento, resultan complementarios.


 


g)   Análisis de los artículos 49, 50, 51 y 52


 


En los artículos 49 y 50 de la propuesta, se mantiene a las Juntas de Educación como órganos nombrados por la municipalidad del cantón y cuya actuación es de delegaciones municipales.


 


No obstante lo anterior, los artículos 51 y 52 del proyecto contemplan reformar los numerales 43 y 44, respectivamente, de la Ley Fundamental de la Educación, en el siguiente sentido:


 


Ley Fundamental de Educación


Texto del proyecto de ley


ARTICULO 43.- Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes.


Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación.


En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación.   Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.


 


ARTÍCULO 51-         Tanto las juntas de educación, como las juntas administrativas, son organismos auxiliares de la Administración Pública, bajo la dirección y asesoría del Ministerio de Educación Pública.  Ambas tendrán la misión de coadyuvar con la comunidad en el desarrollo integral ejercerán su competencia para la prestación de los servicios.


 


Las juntas administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones.  En cuanto a bienes inmuebles, solo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo.  En la realización de estos actos jurídicos, las juntas administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las juntas de educación establece el Código de Educación.


En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las juntas administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación.  Los bienes propiedad de las juntas administrativas públicas son inembargables.


ARTICULO 44.- El cargo de miembro de una Junta de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con la ley, aunque pueden ser reelectas. Una ley especial determinará la forma de integrar tales Juntas, así como las atribuciones y deberes de las mismas y de sus miembros.


ARTÍCULO 52-         El cargo de miembro de una junta de educación o administrativa es concejal y su período es de tres años, con la posibilidad de renovar los nombramientos de las personas que ostentan estos cargos de conformidad con la ley. Mediante el decreto ejecutivo N.° 38249-MEP se determina la forma de integrar tales juntas, así como el nombramiento y la remoción de sus miembros, además de sus competencias y atribuciones.


 


Nótese que en el numeral 51 del proyecto establece que, tanto a las juntas de educación como las juntas administrativas, son organismos auxiliares de la Administración, bajo dirección y asesoría del Ministerio de Educación Pública. Además, dicho artículo plantea suprimir la competencia de las municipalidades para nombrar las juntas administrativas, a partir de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores (primer párrafo del artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación), advirtiéndose -en el artículo 52- que, la forma de integrar tales juntas, así como el nombramiento y la remoción de sus miembros, además de sus competencias y atribuciones, se determina mediante el decreto ejecutivo N.° 38249-MEP.


 


No es claro en consecuencia, si el nombramiento de las juntas administrativas sigue siendo o no una competencia municipal, pues si bien se elimina esa potestad al reformarse el artículo 43, lo cierto es que se delega en el reglamento su integración, sin que haya claridad al respecto.


 


De igual forma, no es claro a la luz de la autonomía municipal, cómo un órgano integrado por la municipalidad (juntas de educación), al que además se le reconoce plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, quedaría sometido al poder de dirección y asesoría del Ministerio de Educación Pública. Por ello, conviene aclarar la naturaleza jurídica de las juntas administrativas y las juntas de educación para evitar problemas de interpretación de la ley.


 


Asimismo, debemos señalar que el proyecto de ley no contempla reformar el artículo 13, inciso g) del Código Municipal, de allí que sea conveniente aclarar si se busca la derogatoria de dicha norma, pues podría interpretarse que operaría una derogatoria tácita y generar confusión.  Señala dicho numeral:


 


 “Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: 


(…)


g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera…”


 


De igual forma, consideramos importante recomendar de forma respetuosa, valorar la pertinencia de citar el decreto ejecutivo N.° 38249-MEP (artículo 52 del proyecto), en tanto, en el futuro este podría requerir de una reforma integral, a fin de ajustar su contenido a la dinámica o cambios del sistema educativo costarricense, de allí que, nuestra recomendación es no sujetar la ley a un determinado decreto ejecutivo.


VI.                  Consideración final


 


Dada las obligaciones que el proyecto de ley impone, se recomienda consultarlo a las universidades públicas, al Ministerio de Educación Pública, al Consejo Superior de Educación y al Consejo Nacional de Rectores.


VII.               CONCLUSIÓN


De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:


a)      Si bien el título del proyecto se limita a señalar que la reforma a la Ley Fundamental de Educación será “para la actualización e incorporación de entornos virtuales en los fines y objetivos de la educación costarricense”, lo cierto es que su contenido es mucho más amplio;


b)      Debe realizarse la derogatoria expresa de la Ley Fundamental de Educación o, en su defecto, establecer en el articulado que se trata de una reforma integral;


c)      El presente proyecto de ley encuentra su fundamento en los principios y normas constitucionales y Derecho Internacional, en tanto, parte de sus objetivos es ofrecer y promocionar el acceso universal a las nuevas tecnologías digitales de la información y la comunicación a la población estudiantil y disminuir la brecha digital;


d)      La iniciativa resulta omisa en dotar de nuevas fuentes de financiamiento al Ministerio de Educación Pública para que logre cumplir con el objetivo de garantizar la “educación virtual” a todos los estudiantes;


e)      Se recomienda analizar este proyecto de manera conjunta con el proyecto No. 22.206 “Programa Nacional de Alfabetización digital" por resultar complementarios;


f)       Es criterio de este órgano consultivo que, la competencia que otorga el artículo 25 del proyecto de ley a las universidades públicas no es incompatible con la autonomía universitaria, en virtud del Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal en Costa Rica, del 20 de abril de 1982, sin perjuicio de lo que resuelva sobre este tema la Sala Constitucional;


g)      Los aspectos regulados en el proyecto de ley, son de oportunidad y conveniencia, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar las observaciones de técnica legislativa aquí señaladas.


 


 


Atentamente,


 


 


Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal


Procuradora                                                             Abogada de la Procuraduría


 


 


 


SPC/YMM/cpb




[1] El numeral 8 de la Ley Fundamental de Educación contempla únicamente, la educación primaria como obligatoria


[2] Incorporado a la Ley Fundamental de Educación, a través del artículo 2° de la Ley N° 9456 del 6 de junio de 2017, "Reconocer el carácter multiétnico y pluricultural de Costa Rica".