30 de marzo de 2022

PGR-C-069-2022

Señora

Deyanid Muñoz Quesada

Secretaria a.i., Concejo Municipal

Municipalidad de Flores

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República nos referimos a su oficio MF-CM-SEC-AC-620-05 2-21, del 26 de enero del 2021, en el que nos pone en conocimiento del acuerdo n.° 620-21, aprobado en la sesión n.°052-2021 del 19 de enero de 2021, del Concejo Municipal, en cuya virtud se plantea la siguiente consulta:

“En el caso de que un licenciatario de una licencia comercial no domiciliada o de ruteo desee distribuir bebidas con contenido alcohólico, necesita contar con una licencia de expendio de bebidas con contenido alcohólico. ¿En caso de requerir licencia de expendio de bebidas con contenido alcohólico que (SIC) clase de licencia se le otorgaría de conformidad con la ley 9047?”

Al citado oficio lo acompaña el criterio AJ-0001-CM-2021, de fecha 06 de enero de 2021, emitido por la Asesora Jurídica del Concejo Municipal de esa entidad, en el cual se concluye que: “es criterio de esta asesora que las personas físicas o jurídicas que ostenten licencias  comerciales no domiciliadas o de ruteo no pueden ostentar licencias de expendio de bebidas con contenido alcohólico, ergo no pueden comercializar bebidas con contenido alcohólico, por dos razones, la primera porque no cuentan con un local comercial ubicado en la jurisdicción del cantón respectivo y la segunda porque no existe un tipo de licencia de conformidad con la ley 9047 que encuadre dentro del supuesto de que un licenciatario comercial no domiciliado comercialice bebidas con contenido alcohólico, todo lo anterior en estricta aplicación del principio de legalidad.”

Con su consulta, esa municipalidad parte de la premisa de que el distribuidor de bebidas con contenido alcohólico es titular de una “licencia comercial no domiciliada o de ruteo” y, a tal efecto, le surge la duda si debe o no contar con la respectiva licencia para el expendio de bebidas con contenido alcohólico, en cuyo caso, de ser afirmativa la respuesta, pregunta, finalmente, el tipo de licencia que debería otorgársele al amparo de la Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico (n.°9047 del 25 de junio de 2012). Todo lo cual implica, en primer lugar, determinar el concepto y alcances de la llamada licencia comercial no domiciliada o de ruteo para entender a qué tipo de actividad comercial nos estamos refiriendo (A); para después examinar si la distribución de bebidas espirituosas haya cobijo en la citada Ley n.°9047 (B).   

A.                 ACERCA DEL FUNDAMENTO NORMATIVO DE LA LICENCIA COMERCIAL NO DOMICILIADA O DE RUTEO PARA EL CANTÓN DE FLORES

De conformidad con los artículos 169 y 170 de nuestra Constitución Política, las Municipalidades son corporaciones de carácter autónomo, a las cuales se les otorga la competencia para administrar los intereses y servicios de un determinado cantón en beneficio de la colectividad.

En virtud de esa autonomía constitucional, se deriva la potestad impositiva atribuida a las municipalidades, según lo confirma el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, la que supone la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los tributos municipales, potestad que, sin embargo, es de carácter relativo, en el tanto se encuentra sometida a la aprobación respectiva por parte de la Asamblea Legislativa.

Ahora bien, partiendo de la potestad tributaria conferida a los gobiernos locales, a éstos les corresponde en forma exclusiva el otorgamiento de las licencias para el ejercicio de las distintas actividades comerciales realizadas en cada cantón y, consecuentemente, la recaudación del impuesto de patente municipal sobre tales actividades. En lo que interesa, el artículo 88 del Código Municipal (Ley n.°7794 del 30 de abril de 1998), dispone:

“Artículo 88- Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con la licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado (…)”

En este sentido, la jurisprudencia de la Sala Constitucional se ha referido a la patente municipal como la principal figura impositiva con que cuentan las municipalidades, definiéndola como el tributo “que paga toda persona que se dedica al ejercicio de cualquier actividad lucrativa (...) Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente (...) En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a que gravan los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto (…) Por esto es que difieren las leyes del impuesto de patente de un municipio a otro y las bases impositivas pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima” (sentencia n.°2197-92 de las 14:30 horas del 11 de agosto de 1992).

Es necesario destacar que, si bien el fundamento general del impuesto de patentes se halla en el citado artículo 88 del Código Municipal, todo Gobierno local debe desarrollar su contenido en una ley específica para cada cantón. En el supuesto de la corporación consultante, es la Ley de Patentes de la Municipalidad del Cantón de Flores (n.°7702 del 13 de octubre de 1997), cuyo artículo 1° grava con dicho impuesto el ejercicio de actividades lucrativas dentro del cantón; teniendo como factores determinantes de la imposición, según el artículo 5, los ingresos brutos anuales de las actividades económicas comprendidas en el artículo 13 de la citada ley. El artículo 1° recién mencionado indica:

“ARTÍCULO 1.- Obligatoriedad de licencia y pago de impuestos

Todos los establecimientos industriales y comerciales del cantón de Flores, incluidos en el artículo 13 de la presente ley, están obligados a obtener la licencia que los autorice para llevar a cabo esas actividades y a pagar a la Municipalidad de ese cantón el impuesto de patentes, de conformidad con esta ley.”

Mientras que el artículo siguiente señala que: “El monto del impuesto será fijado por la Municipalidad, de acuerdo con la presente ley. El impuesto se pagará por el tiempo que se mantenga abierto el establecimiento o el período en que se haya poseído la patente, aunque la actividad no se haya realizado.”

Como se puede apreciar, la norma dispone, en lo que aquí interesa, que la obligación tributaria nace por la simple tenencia de una licencia comercial que permite el desarrollo de actividades lucrativas y no por la explotación o la efectiva realización de la actividad. Es decir, la obligación de pagar el impuesto de patente municipal se configura con la obtención de la licencia comercial con independencia de su explotación (ver al respecto, el dictamen C-188-2015, del 21 de julio).

A partir lo expuesto respecto al impuesto de patente municipal, resulta conveniente para resolver las interrogantes planteadas, referirnos a la denominada “licencia comercial no domiciliada o de ruteo”. En el plano reglamentario, varias entidades municipales han regulado expresamente este tipo de licencia. Por ejemplo, la Municipalidad de Siquirres, la define en los siguientes términos: “las que por su naturaleza no requieran de ubicación permanente como lo es el caso de servicios de perifoneo, ruteros, servicios publicitarios, servicios a domicilio, entre otros (…)”, en el artículo 58 del Reglamento a la Ley n.°7176 de Impuesto de Patentes de Actividad de la Municipalidad de Siquirres, del 10 de julio de 2019.

Asimismo, el Reglamento general de licencias comerciales de la Municipalidad del Cantón Central de Alajuela en su artículo 10, letra d), precisa que las licencias no domiciliadas son: “otorgadas para ejercer una actividad lucrativa de forma continua y permanente pero que no poseen un local comercial como tal en el cantón, sino que se realizan mediante la distribución del producto o mercancía en los comercios establecidos, y otras actividades de ruteo. No se consideran patentes ambulantes. No requieren constancia de uso de suelo, ya que no cuentan con un establecimiento en el cantón y se solicitará permiso de funcionamiento cuando la actividad así lo requiera”.

Finalmente, el artículo 8 del Reglamento a la Ley de patentes de la Municipalidad de Tibás (n.° 083-2021 de 30 de noviembre de 2021) indica que: “la licencia no domiciliada son las que por su naturaleza no requieran de una ubicación física permanente como lo es el caso de servicios de perifoneo, ruteros, servicios publicitarios, servicios a domicilio, entre otros.”

Como se puede apreciar de los preceptos transcritos, la licencia comercial no domiciliada o de ruteo se caracteriza porque su titular lleva a cabo una actividad comercial o lucrativa que no requiere de una ubicación física permanente o poseer un local comercial en el cantón que la realiza.

Ahora bien, acerca del gravamen a las actividades lucrativas no domiciliadas en general, conviene citar lo dicho por la Procuraduría General de la República en el dictamen C-279-2012, de 26 de noviembre:

“El impuesto de patente municipal debe ser pagado por las personas físicas y jurídicas que realicen actividades lucrativas y que tengan sus oficinas, instalaciones o centros de imputación en el cantón de la Municipalidad respectiva (Véase dictámenes C-154-1997, C-126-2002, C-132-2005, C-151-2007, C-074-2009, C-039-2012, C-117-2012).

Ahora bien, en cuanto a los camiones de distribución (ruteros) y el pago de impuesto de patente municipal, la Sala Constitucional en la resolución N°4496-1994 del 23 de agosto de 1994, señaló lo siguiente:

VII.- CONCLUSION. En otras palabras, a juicio de la Sala cabe distinguir si la actividad de los vehículos de las empresas interesadas, cumplen con la función de distribución y reparto o si por el contrario, salen a las rutas nacionales a ofrecer sus productos y a vender indiscriminadamente a quien así lo solicite, independientemente de que el comprador sea un comerciante o no. Pero comprobar si se dan o no esas circunstancias, no es un problema de constitucionalidad, sino de legalidad. Es decir, corresponde a la administración municipal, en cada caso, definir si se dan los presupuestos del tributo, para entonces aplicar el impuesto correspondiente. Y consecuentemente, le cabe al particular el derecho de impugnar el acto de imposición si considera que el tributo no es aplicable. Tal ejercicio, es meramente administrativo y en su caso, objeto de discusión en la vía contencioso administrativa, dentro de un proceso especial tributario, según señala la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Todo lo anterior nos lleva a sentar la necesidad de HACER ENFASIS EN LA DISTINCION DE CAUSAS, de manera tal que deba entenderse que si por medio de los camiones ruteros se ejerce directamente actividades lucrativas de venta ambulante y no sólo de mera distribución o entrega de pedidos, el impuesto de patentes debe ser pagado, puesto que en tal presupuesto la aplicación de las normas que regulan el tributo municipal no serían inconstitucionales; pero si no existe el hecho generador del impuesto sobre actividades lucrativas, la interpretación extensiva es inadecuada y resultaría inconstitucional. Además, no es de recibo el argumento de las accionantes, expuesto en la audiencia oral, en el sentido que la Ley No. 6587 del 30 de julio de 1981 limita la concesión de licencias para ejercer el comercio en forma ambulante, únicamente a personas de escasos recursos económicos. Esta normativa se refiere al problema social derivado de las conocidas como "ventas ambulantes", "estacionarias" o "callejeras", que ocupan las vías públicas de las ciudades como es público y notorio, problema muy viejo que de todas formas, fue analizado por la Sala en la Sentencia No. 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de 1991, de manera que la Ley No. 6587 no reforma el artículo 98 del Código Municipal, en su concepto de sujetar a licencia municipal el ejercicio del comercio en forma ambulante.

IX.- ARTICULO 98. CODIGO MUNICIPAL.- De lo dicho resulta que el párrafo primero del artículo 98 del Código Municipal, tampoco resulta inconstitucional bajo el examen que se ha hecho. Es decir, los argumentos de las acciones, en el sentido que es distinta la función de un vehículo "rutero" como ellas mismas los llaman, encargado de entregar y distribuir los productos ordenados mediante pedido por los comerciantes, del vehículo que recorre las vías públicas ofreciendo abierta y libremente los bienes de consumo, sin importar para tales efectos si se tiene o no la condición de comerciante, resultaría ser una verdad de perogrullo. Lo cierto es que el Código Municipal contempla dos modalidades para el ejercicio de actividades lucrativas: abriendo un establecimiento o ejerciéndola en forma ambulante. En ambos casos, el impuesto debe pagarse. Mas si la actividad de que se trata, no es más que de transporte y reparto de pedidos, tal actividad estaría fuera de los presupuestos del tributo y como ha quedado dicho, la discusión de si se grava o no una actividad determinada, resulta ser un asunto de mera legalidad. (…)”

Siguiendo esta línea de pensamiento, es claro que para exigir el pago del impuesto de patente municipal,no basta simplemente que la actividad lucrativa se ejecute en un cantón determinado, sino que requiere – salvo que existiere un convenio intermunicipal – que el sujeto pasivo del impuesto tenga su domicilio en el cantón de la municipalidad, entendiendo por éste el lugar de operaciones y asentamiento de la organización administrativa, y no el lugar donde se ejecuta materialmente la actividad lucrativa”. (El subrayado no es del original).

Las consideraciones anteriores nos sirven para entender conceptualmente la referencia que la corporación consultante hace de la licencia comercial no domiciliada en su pregunta. En ese sentido, el texto transcrito del dictamen C-279-2012, con mención al voto constitucional n.° 4496-1994, distingue al menos dos clases de operaciones a efectos de determinar si deben pagar o no la respectiva patente: el transporte y reparto de mercancía a distintos comercios, de un lado; de la venta libre y directa a la población de bienes de consumo recorriendo las vías cantonales, de otro.

Lo que evidencia la necesidad de que los presupuestos para el cobro del tributo estén claramente definidos. Empero, luego del respectivo estudio normativo pudimos constatar que esta clase de licencia no está regulada expresamente por la Municipalidad de Flores.  

En efecto, ni la citada Ley de Patentes (n.°7702), ni el Reglamento de Patentes (n.°173 del 16 de octubre de 2008) de esa localidad, que regula precisamente el otorgamiento de licencias para el ejercicio de actividades lucrativas en el cantón, hace mención a esa licencia en concreto. Tan solo el artículo 2 del citado reglamento alude a que las personas físicas o jurídicas que realicen cobros de facturas dentro de la circunscripción municipal deberán realizar el pago de la patente, pese a que el comercio esté domiciliado en otro cantón, según se puede leer a continuación en la parte que aquí interesa:

“Artículo 2º-Ámbito de aplicación.

Todas las personas físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividad lucrativa, en el cantón de Flores y hayan obtenido la respectiva licencia municipal, deberán pagar a la Municipalidad de Flores el impuesto de patente que les faculte para llevar a cabo esas actividades. Deberán cancelar el respectivo impuesto también todas aquellas personas que realicen cobros de facturas aún y cuando la casa matriz se encuentre en otro cantón.” (El subrayado no es del original).

Así las cosas, aun cuando el cobro de facturas a que hace alusión la disposición transcrita podría considerarse como una actividad que encaja dentro de la figura de la licencia comercial no domiciliada o de ruteo, lo cierto es que ni el citado reglamento, ni la Ley n.°7702, la contempla de forma expresa, con lo que se desconoce, realmente, a qué clase de distribución de bienes se está haciendo referencia como posible objeto de gravamen (reparto o suministro mayorista de mercancías, venta ambulante, etcétera).

B.                LA LEY N.°9047 NO ESTABLECE UNA LICENCIA CONCRETA PARA LA DISTRIBUCIÓN DE BEBIDAS CON CONTENIDO ALCOHÓLICO

Habiendo constatado que la Municipalidad de Flores no regula expresamente la licencia de ruteo, queda verificar si la actividad específica de distribución de bebidas alcohólicas está normada en la Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico. Como sabemos, esta ley regula la comercialización y consumo de este tipo de bebidas, cuyo artículo 3, inciso c), precisa que, reglamentariamente, las corporaciones municipales determinarán y otorgarán las licencias en cada cantón atendiendo a criterios de conveniencia, razonabilidad, proporcionalidad, razonabilidad, riesgo social y de desarrollo equilibrado del cantón.

Por su parte, el artículo 10 del mismo texto legal regula las tarifas que se deben cancelar por el derecho de poseer la respectiva licencia, las que deben cancelarse trimestralmente.

En lo que resulta de interés a la presente consulta, su artículo 4, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento sobre licencias de expendio de bebidas con contenido alcohólico de la Municipalidad de Flores (n°328 del 12 de agosto de 2014), establece la siguiente clasificación de las licencias de comercialización de bebidas con contenido alcohólico:

“ARTÍCULO 4.- Tipos de licencias

La municipalidad otorgará las licencias de comercialización de bebidas con contenido alcohólico en su cantón, de acuerdo con los siguientes parámetros:

Licencia clase A: habilitan únicamente para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, en envases cerrados para llevar y sin que se puedan consumir dentro del establecimiento. En este tipo de licencias la venta de bebidas con contenido alcohólico será la actividad comercial principal del establecimiento.

Licencia clase B: habilitan la venta de bebidas con contenido alcohólico en envase abierto y/o cerrado para ser consumidas dentro del establecimiento. En este tipo de licencias la venta de bebidas con contenido alcohólico será la actividad comercial principal del establecimiento. La licencia clase B se clasifica en:

Licencia clase B1: cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile.

Licencia clase B2: salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile.

Licencia clase C: habilitan únicamente la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al detalle, en envase abierto, servidas y para el consumo, junto con alimentos dentro del establecimiento. En este tipo de licencias la venta de bebidas con contenido alcohólico será la actividad comercial secundaria del establecimiento.

Licencia clase D: habilitan únicamente para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al detalle, en envase cerrado para llevar y sin que se pueda consumir dentro del establecimiento. En este tipo de licencias la venta de licor será la actividad comercial secundaria del establecimiento. Habrá dos clases de sublicencias, así:

Licencia clase D1: minisúper

Licencia clase D2: supermercados

Queda prohibida la venta de bebidas alcohólicas en establecimientos que se dediquen al expendio de abarrotes, salvo lo indicado en las licencias clase D1 y clase D2.

Licencia clase E: la municipalidad respectiva podrá otorgar licencias clase E a las actividades y empresas declaradas de interés turístico por el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), conforme a los requisitos establecidos por esta ley, la cual habilitará únicamente para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al detalle, servidas o en envase abierto, previamente conocido y aprobado por la municipalidad respectiva:

Clase E1: a las empresas de hospedaje declaradas de interés turístico por el ICT.

Clase E1 a: empresas de hospedaje con menos de quince habitaciones.

Clase E1 b: empresas de hospedaje con quince o más habitaciones.

Clase E2: a las marinas y atracaderos declarados de interés turístico por el ICT.

Clase E3: a las empresas gastronómicas declaradas de interés turístico por el ICT.

Clase E4: a los centros de diversión nocturna declarados de interés turístico por el ICT.

Clase E5: a las actividades temáticas declaradas de interés turístico por el ICT y que cuenten con la aprobación del concejo municipal.

En cantones con concentración de actividad turística, la municipalidad, previo acuerdo del concejo municipal, podrá demarcar zonas comerciales en las que otorgará licencia de clase E a restaurantes y bares declarados de interés turístico por el ICT. La definición de los parámetros para la calificación de cantones de concentración turística será definida con fundamento en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo Turístico emitido por el ICT y el plan regulador del municipio respectivo que cuente con uno autorizado o, en su defecto, con la norma por la que se rige. 

Cada municipalidad reglamentará, de conformidad con su Ley de Patentes Comerciales, las condiciones, los requisitos y las restricciones que deben cumplir los establecimientos de acuerdo con su actividad comercial principal.”

Tal y como se desprende claramente del precepto transcrito, la actividad de distribución de bebidas alcohólicas no está contemplada en ninguna categoría de las licencias previstas para la comercialización de este producto. Pues, la licencia (en sus distintas clases) se otorga para establecimientos expendedores que tengan su domicilio en el cantón, no para el transporte y suministro del producto en otras localidades.

Por imperativo del principio de legalidad que consagra el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227 del 2 de mayo de 1978), al que está sujeta toda Administración municipal, no podría exigirse una licencia para la actividad de distribución de bebidas alcohólicas sin la debida reforma al citado artículo 4 de la Ley n.°9047. Siendo la operación de transporte y suministro del referido producto la que permite que los establecimientos domiciliados pueden desarrollar la actividad comercial amparada por las distintas clases de licencias para la venta de licores.  

Con todo, debe diferenciarse este supuesto de la otra hipótesis mencionada en el voto constitucional n.°4496-94, que se cita en el referido dictamen C-279-2012, del vehículo que recorre las vías públicas y ofrece abierta y libremente licores al consumidor final, ya que incluso consistiría en una actividad prohibida de acuerdo con la letra f), del artículo 9 de la Ley n.°9047, que proscribe la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico en calles y sitios públicos, salvo en los lugares donde se estén realizando fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias y afines autorizados por la municipalidad respectiva, para lo que el interesado deberá contar con una licencia temporal, conforme con su artículo 7. Pero, fuera de estas excepciones, el que incumpla con dicha prohibición será acreedor de las sanciones establecidas en los artículos 19 y 21 de la misma normativa.

En definitiva, la Ley n.°9047 no contempla una licencia específica para la actividad de distribución de bebidas con contenido alcohólico a los establecimientos que las comercializan o venden al amparo de alguna de las licencias de su artículo 4.

C.                CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, damos respuesta a las interrogantes formuladas en los siguientes términos:

1.      La legislación de la Municipalidad del Cantón de Flores no contempla expresamente la denominada licencia comercial no domiciliada o de ruteo.

2.      La Ley n.°9047 no contiene una licencia específica para la actividad de distribución de bebidas con contenido alcohólico a los establecimientos que las comercializan o venden al amparo de alguna de las licencias de su artículo 4, como tampoco el Reglamento sobre licencias de expendio de bebidas con contenido alcohólico de la Municipalidad de Flores.

Atentamente,

                      Alonso Arnesto Moya                            Estefanía Villalta Orozco

                        Procurador                                           Abogada de Procuraduría

AAM/EVO/hsc