25 de abril de 2022

PGR-C-084-2022

Doctor

German Rojas Hidalgo

Director General

Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA)

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. SENASA-DG-349-2022, de 31 de marzo de 2022, por medio del cual se consulta:

“1. ¿Puede un Médico Veterinario del SENASA de las clases 1 y 2 del Manual de Clases de la Serie de Medicina Veterinaria, dictar medidas sanitarias de las señaladas en el artículo 89 de la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, N° 8495, así como desarrollar otras actividades no mencionadas explícitamente en las actividades generales del Manual de Clases Anchas para la Serie de Medicina Veterinaria aprobado por la Dirección General del Servicio Civil mediante Resolución DG-088-2017?

2. ¿Puede SENASA asignarle a un profesional Médico Veterinario, además de las funciones ya establecidas para su puesto, otras funciones que no estén enlistadas en el Manual de Clases de la Serie de Medicina Veterinaria para la clase de puesto en el que se encuentra nombrado? ¿Si dichas funciones coinciden con las que desarrolla un puesto de menor categoría, estaríamos frente a un recargo de funciones? ¿Es obligación de un puesto de Jefatura, ejecutar funciones o actividades que correspondan a un puesto de menor categoría, cuando así se requiera para dar continuidad al servicio, satisfacer el interés público y dar cumplimiento a las funciones encomendadas al órgano que se encuentra bajo su cargo?”

Pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se transcriben parcialmente en la consulta, sin que se aporten documentalmente, dos criterios emitidos en distintos momentos por la Asesoría Jurídica institucional del SENASA, materializados en los oficios Nos. SENASA-DG-AJ-021-2021 y SENASA-DG-037-2022, que si bien están relacionados, separadamente, con lo consultado, en realidad fueron emitidos con fines distintos a consultarnos.

I.- Inadmisibilidad de la gestión: criterios de la asesoría legal que se mencionan no cumplen con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815- y hacen alusión directa a asuntos pendientes de resolución en sede gubernativa.

Luego de un exhaustivo análisis advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021). Ello implica que no resulte admisible un criterio en el cual se exponga una duda jurídica y la normativa aplicable, pero cuya conclusión sea recomendar al jerarca solicitar el criterio de la Procuraduría General al respecto (dictamen PGR-C-335-2021 de 8 de diciembre de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictamen C-065-2021, op. cit.). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, el dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021 y PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022).

Y en esta ocasión, según pudimos verificar[1] los oficios Nos. SENASA-DG-AJ-021-2021 de 16 de abril de 2021 y SENASA-DG-037-2022 de 02 de marzo de 2022, por su contenido, no cumplen con las características señaladas, pues fueron emitidos con fines distintos, en concreto para atender internamente reclamaciones hechas tanto  por el  Sindicato de Médicos Veterinarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería (SIMEVET–MAG) a favor de sus agremiados, como por funcionarios médicos veterinarios [2], lo que innegablemente involucra casos concretos relacionados con un reclamos administrativos pendientes de resolver en esa sede gubernativa. Circunstancia esta última que nos lleva a un segundo y último aspecto de inadmisibilidad de esta gestión.

Según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019, C-003-2020 y C-086-2021), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Y en este caso, pese a que la consulta se formula en términos abstractos y con ello elude la existencia de casos concretos directamente relacionados con las interrogantes formuladas, resulta innegable que los criterios jurídicos Nos. SENASA-DG-AJ-021-2021 y SENASA-DG-037-2022 mencionan y reconocen que hay reclamaciones específicas hechas al respecto por SIMEVET–MAG y por funcionarios médicos veterinarios del SENASA, y que las mismas están pendientes de resolver. Por tanto, de dar respuesta a su consulta estaríamos resolviendo, de forma vinculante, dichos reclamos, lo cual, como ya se advirtió, escapa a nuestra función consultiva (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019, C-003-2020, op. cit. y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd