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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 090
 
  Dictamen : 090 del 29/04/2022   

29 de abril del 2022


PGR-C-090-2022


 


Señor


Gabriel Goñi Dondi


Director General


Centro Nacional de la Música


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a sus oficios N° CNM-DG-0069-2022 y N° CNM-DG-0070-2022, ambos de fecha 08 de abril del 2022, por medio de los cuales solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:


 


“1. ¿Podría un funcionario que imparte 20 lecciones que equivalen a una jornada de medio tiempo, en propiedad, en el Ministerio de Educación Pública, tener adicional una propiedad en un puesto con una jornada mixta de medio tiempo en el Instituto Nacional de Música, Unidad Técnica del Centro Nacional de la Música?


 


2. En el caso de un funcionario que labora en una de las Bandas de Conciertos de la Dirección de Bandas, que tiene una propiedad en un puesto con jornada mixta a tiempo completo, ¿se le puede otorgar otra propiedad en un puesto de jornada mixta a medio tiempo en el Instituto Nacional de Música, Unidad Técnica del Centro Nacional de la Música?


 


3. En el caso de un funcionario del Centro Nacional de la Música, que tiene su nombramiento en propiedad en una jornada mixta de medio tiempo en el Instituto Nacional de Música, ¿podría a la vez optar por un puesto de jornada mixta a tiempo completo en propiedad en la Orquesta Sinfónica Nacional, ambos Unidades Técnicas del Centro Nacional de la Música?


 


4. ¿Podría un funcionario del Ministerio de Educación Pública, con una propiedad en dicha entidad, en la que imparte 20 lecciones que equivalen a una jornada de medio tiempo, tener adicional una propiedad en un puesto de una jornada completa en una de las Bandas de Conciertos de la Dirección de Bandas del MCJ?


 


5. ¿Podría un funcionario del Ministerio de Educación Pública nombrado en propiedad en una plaza de tiempo completo, tener a la vez un nombramiento en propiedad en una plaza de medio tiempo en el Instituto Nacional de Música, Unidad Técnica del Centro Nacional de la Música?


 


6. ¿Podría un funcionario del Ministerio de Educación Pública tener dos nombramientos en dos diferentes colegios, en propiedad, de 20 lecciones, equivalente a medio tiempo, tener a la vez un nombramiento en propiedad en una plaza de medio tiempo en el Instituto Nacional de Música, Unidad Técnica del Centro Nacional de la Música?”[1]


 


- ¿A partir de qué momento, se debe iniciar la contabilización de los dos años de prestación de los servicios ininterrumpidos al Estado, según lo indica el Artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil: a partir de la asignación de los mismos al Régimen de Servicio Civil: la asignación de los Formadores Artísticos de Servicio Civil 1, mediante Resolución de Clasificación Puestos Nº MCJ-GIRH-035-2018, y de fecha del 30 de octubre  del 2018, y la asignación de los Formadores Artísticos de Servicio Civil 2, mediante Resolución de Clasificación Puestos Nº AGRH-OSC-CAA-R-009- 2020, de fecha del 27 de febrero del 2020 o a partir de la incorporación de los puestos, en la Relación de Puestos del Ministerio de Cultura y Juventud (01 de enero del 2021)?


 


- Si los funcionarios que están siendo objeto de estudio, para optar por un puesto en propiedad de conformidad con el Artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, contaron dentro de ese lapso de 2 años, con permisos sin goce de salario, desde ocho días y hasta por un mes, ¿estos cortes interrumpen la continuidad requerida para la aplicación del artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil?”[2]


 


Para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aportan una serie de documentos emitidos por el Centro Nacional de la Música y la Dirección General de Servicio Civil, sin embargo, se adelanta, que no se evidencia un criterio específico y concreto, en orden a las consultas señaladas con anterioridad.


 


Además, nótese que se plantean ocho interrogantes a través de dos oficios distintos; no obstante, fueron remitidos como una única gestión.


 


Al respecto, debe indicarse que ello no resulta oportuno, en el tanto esta Procuraduría atiende cada solicitud de la Administración, de manera particular e individual, y no como se pretende en este caso. En consecuencia, se sugiere que para futuras ocasiones se tome en cuenta este aspecto, a efectos de evitar cualquier inconveniente en la atención de las consultas que este órgano debe abordar.


 


I.- Inadmisibilidad de la presente gestión:


En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, los que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.


Conforme se adelantó, se exige que toda consulta se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (artículo 4 de la citada Ley Nº 6815).


Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo y serio, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Se sobreentiende, que en el criterio deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 del 16 de enero del 2004, C-074-2004 del 2 de marzo del 2004, C-138-2005 del 20 de abril del 2005, C-166-2005 del 5 de mayo del 2005, C-276-2005 del 4 de agosto del 2005, C-162-2020 del 04 de mayo del 2020, entre otros).


Esto es así, por cuanto el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica, que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de esta (dictámenes C-021-2006 y C-022-2006, ambos del 20 de enero del 2006 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020). Es innegable entonces, que ese criterio no solo nos permite analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa, sino que también nos brinda importantes elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el asesor legal deviene en un elemento adicional necesario para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense (dictamen C-151-2002 op. cit.).


Por consiguiente, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo y específico para la consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este órgano asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo del 2004, C-018-2004 del 16 de enero del 2004 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020).


De esta manera, se ha considerado entonces que la consulta sometida a nuestro conocimiento enuncia los puntos sobre los cuales persiste la duda en la Administración Activa, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal respectiva, y respecto de los cuales requiere entonces un pronunciamiento de este órgano técnico superior consultivo (dictámenes C-277-2002 del 16 de octubre del 2002, C-222-2004 del 6 de julio del 2004, C-025-2005 del 21 de enero del 2005, C-138-2005 op. cit., C-083-2006 del 01 de marzo del 2006 y C-165-2019 del 13 de junio del 2019, entre otros).


Ahora bien, puntualmente, en esta consulta convergen tres aspectos que imposibilitan a esta Procuraduría, entrar a conocer el fondo e impiden que desarrollemos nuestra función asesora.


En primer lugar, luego de un análisis minucioso se observa que los criterios legales que se aportan, fueron elaborados por parte de la Asesoría Jurídica del Centro Nacional de la Música en los años 2020 y 2021, y no para plantear la presente gestión.


En otras palabras, dichos criterios no fueron emitidos específica y concretamente para responder los cuestionamientos que finalmente se nos consultan mediante los oficios N° CNM-DG-0069-2022 y N° CNM-DG-0070-2022, incumpliéndose con el requisito de admisibilidad dispuesto por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.


Veamos, en la especie se aportan los siguientes documentos:


1)      Oficio N° CNM-DG-407-2019 del 14 de octubre del 2019, mediante el cual el señor Gabriel Goñi Dondi, en su condición de director general del Centro Nacional de la Música, realizó dos consultas sobre la aplicación del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, a la señora Gioconda Meléndez Calvo, en su condición de asesora legal de dicho Centro.


2)      Oficio N° CNM-AL-003-2020 del 03 de febrero del 2020, mediante el cual la señora Meléndez Calvo, emitió el criterio jurídico solicitado, según el oficio N° CNM-DG-407-2019.


3)      Oficio N° CNM-DG-243-2020 del 30 de julio del 2020, mediante el cual el señor Goñi Dondi, realizó dos consultas sobre la aplicación del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, a la señora Irma Velásquez Yánez, en su condición de directora de la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Servicio Civil.


4)      Oficio N° AJ-OF-358-2020 del 12 de agosto del 2020, mediante el cual la señora Karol Ramírez Brenes, en su condición de abogada de dicha Asesoría, brindó respuesta al señor Goñi Dondi.


5)      Oficio N° CNM-DG-312-2020 del 13 de agosto del 2020, mediante el cual el señor Goñi Dondi, remitió nuevamente los oficios CNM-DG-407-2019 y CNM-AL-003-2020, a la señora Ramírez Brenes.


6)      Oficio N° AJ-OF-369-2020 del 31 de agosto del 2020, mediante el cual la señora Ramírez Brenes, emitió el criterio jurídico solicitado por el señor Goñi Dondi.


7)      Oficio N° CNM-DG-0377-2021 del 07 de setiembre del 2021, mediante el cual el señor Goñi Dondi, solicitó autorización sobre la base de selección de las clases: Formador Artístico de Servicio Civil 1, Formador Artístico de Servicio Civil 2, y Artista Interpretativo de Servicio Civil 1, en la Especialidad Artes Musicales, al señor David Campos Calderón, en su condición de director del Área de Reclutamiento y Selección de Personal de la Dirección General de Servicio Civil.


8)      Oficios N° CNM-DG-405-2020 y CNM-DG-407-2020 del 30 de octubre del 2020, mediante los cuales el señor Goñi Dondi, realizó una serie de consultas sobre la aplicación del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, a la señora Annette Loría Obando, en su condición de asesora legal del referido Centro.


9)      Oficio N° CNM-AL-016-2021 del 25 de octubre del 2021, mediante el cual la señora Loría Obando, emitió su criterio jurídico en relación con los oficios N° CNM-DG-405-2020 y CNM-DG-407-2020.


10)  Oficio N° CNM-DG-0427-2021 del 14 de octubre del 2021, mediante el cual el señor Goñi Dondi, realizó una consulta sobre la aplicación del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, a la señora María Adelia Leiva Mora, en su condición de directora del Área de Gestión de Recursos Humanos de la Dirección General del Servicio Civil.


11)  Oficio N° AGRH-OF-264-2021 del 16 de noviembre del 2021, mediante el cual la señora Leiva Mora, brindó respuesta al oficio N° CNM-DG-0427-2021.


12)  Oficio N° AGRH-OF-282-2021 del 25 de noviembre del 2021, mediante el cual la señora Leiva Mora, realizó una corrección al oficio N° AGRH-OF-264-2021.


13)  Oficio N° AGRH-OF-287-2021 del 08 de diciembre del 2021, mediante el cual la señora Leiva Mora, emitió su criterio técnico en relación con dos consultas planteadas sobre la aplicación del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, por parte de la señora Marlen Ramírez Arias, en su condición de coordinadora de Gestión de Recursos Humanos Auxiliar del mencionado Centro.


14)  Archivo que contiene el “Procedimiento para el ingreso por Articulo (SIC) 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil”, emitido por el Área de Gestión de Recursos Humanos de la Dirección General de Servicio Civil, mediante el código DGSC-GRH-GE-001-2015.


A pesar de la cantidad de documentos enviados a esta Procuraduría (quince en total), luego de una valoración detallada de estos, resulta palmario que ninguno de ellos fue emitido específicamente para la remisión de las interrogantes realizadas a este órgano asesor y, en consecuencia, se nos imposibilita ejercer nuestra función consultiva.


En segundo lugar, en la presente gestión se observa innegablemente que el tema apunta directamente a asuntos concretos pendientes de resolver en sede administrativa, lo cual se extrae propiamente de las consultas planteadas y su justificación.


Por lo tanto, no nos compete la valoración de conductas administrativas o actos concretos, sean estos actuales o potenciales, pues salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).


En este contexto, resulta pertinente citar lo dispuesto en el dictamen C-160-2019 del 10 de junio del 2019, mediante el cual se reiteró que: no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011, C-256-2017 y C-308-2018), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida y de la “autonomía colectiva” -potestad que tienen los sujetos colectivos de representar sus intereses por sí mismos y de autorregularse (dictámenes C-057-2005, C-093-2017 de 3 de mayo de 2017 y OJ-029-2005), ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio colectivo, en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Entiéndase que de acceder a su gestión, no sólo esa Corporación municipal -entidad patronal-, sino también el Sindicato suscriptor del Convenio Colectivo, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la validez o no de la negociación colectiva concertada, no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo (Dictámenes C-037-2017, de 24 de febrero de 2017, C-256-2017 y C-308-2018 op. cit.)." (El subrayado no pertenece al original)


En tercer lugar, según se infiere claramente de sus misivas, y como fácilmente se colige de los antecedentes aportados a estas, se nos solicita implícitamente que valoremos los criterios vertidos al respecto por la Dirección General de Servicio Civil y por la Asesoría Legal del Centro Nacional de la Música.


Cabe advertir, que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en otras ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (entre otros muchos, los dictámenes C-277-2002 del 16 de octubre del 2002, C-196-2003 del 25 de junio del 2003, C-241-2003 del 8 de agosto del 2003, C-120-2004 del 20 de abril del 2004, C-315-2005 del 5 de setiembre del 2005, C-328-2005 del 16 de setiembre del 2005, C-392-2006 del 06 de octubre del 2006, C-154-2007 del 22 de mayo del 2007 y C-056-2011 del 04 de marzo del 2011).


Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo la gestión.


 


II.- Conclusión:


Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.


Cordialmente.


 


 


 


          Yansi Arias Valverde                                             Engie Vargas Calderón


          Procuradora adjunta                                             Abogada de Procuraduría


          Dirección de la Función Pública                           Dirección de la Función Pública


 


YAV/EVC/hcm


 


 


 


                                                       


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Consultas del oficio N° CNM-DG-0069-2022 del 8 de abril del 2022.


[2] Consultas del oficio N° CNM-DG-0070-2022 del 8 de abril del 2022.