25 de abril de 2022

PGR-C-085-2022

Señora

María Lucía Fernández Garita

Superintendencia General de Valores

S.D.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio H00/0-380 de 3 de marzo de 2022.

Mediante oficio H00/0-380, la señora Superintendente General de Valores, plantea la siguiente cuestión jurídica:

¿puede la SUGEVAL ejercer las potestades de regulación y supervisión respecto de los servicios, registros y sistemas que presta el Banco Central de Costa Rica, partiendo de su rol o participación dentro de la infraestructura del mercado de valores costarricense, a saber: como Miembro del primer nivel del Registro contable de valores, y en la prestación del servicio de la liquidación del efectivo en el Sistema de Compensación y Liquidación, al tenor de lo dispuesto en los artículos 1, 3, 8 incisos a) y j), 116, 117 inciso a), 123, 129, 130 inciso e) y 132 de la LRMV?

Conforme el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio de la División de Asesoría Jurídica C/02 de 9 de noviembre de 2021.

Luego, mediante oficio DPB-OFI-1757-2022 del 18 de marzo de 2022, por tratarse de una cuestión jurídica que atañe a las competencias del Banco central de Costa Rica, se otorgó audiencia, por 10 días, a dicho ente sobre la consulta formulada por la Superintendencia General de Valores.

Mediante oficio GER-0078-2022 de 28 de marzo de 2022, la Gerencia del Banco Central de Costa Rica atendió la audiencia otorgada poniendo en conocimiento de este Órgano Superior Consultivo el oficio de la Asesoría Jurídica  DAJ-CJ-021-2022 del 28 de marzo del 2022.

Para atender la consultada formulada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

a.      LA REGLAMENTACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE PAGOS ES UNA COMPETENCIA ESENCIAL DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA.

            El artículo 69 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, N.° 7558 de 3 de noviembre de 1995, ha establecido que corresponde a la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica organizar y reglamentar el funcionamiento del sistema de pagos, de tal forma que se garantice a los usuarios de los servicios financieros y bancarios que las entidades; autorizadas para operar en la Cámara de Compensación y en los sistemas electrónicos que el Banco Central establezca; acreditar el valor de las transferencias recibidas y de los instrumentos compensables pertenecientes a otros participantes, en un plazo específico después de confirmada la respectiva liquidación en firme en la cuenta corriente, mantenida por el participante en el Banco Central.

            La atribución del Banco Central para organizar el sistema de pagos, es parte de su competencia esencial para la organización del mercado interbancario y la determinación del medio (sea este electrónico o no) en el que se desarrollará. El artículo 2.c de la Ley misma Ley Orgánica del Banco Central establece que la organización del sistema de pagos es una función elemental de la institución monetaria.

            Tal y como se ha señalado en el dictamen C-30-2010 de 1 de marzo de 2010, el Sistema de Pagos organizado por el Banco Central comprende: a) los medios a través de los cuales se transfieren los fondos entre bancos y b) el conjunto de instrumentos, procedimientos bancarios y sistemas de transferencias de fondos interbancarios que garantizan la circulación del dinero.

            Luego, el artículo 115 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores dispone que las emisiones de valores inscritas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, puedan representarse por medio de anotaciones electrónicas en cuenta o mediante títulos. El artículo 116 de esa misma Ley, establece que corresponde a la Superintendencia General de Valores reglamentar la organización y el funcionamiento de los registros, los sistemas de identificación y el control de los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuenta.

            De acuerdo con el artículo 129 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, debe existir, empero, un Sistema de compensación y liquidación de valores que debe procurar la generalización del sistema de anotaciones electrónicas en cuenta, salvo las excepciones que autorice la Superintendencia en virtud de las circunstancias del mercado o por la naturaleza particular de ciertos valores. El Banco Central de Costa Rica conforma parte del Sistema, en el tanto le corresponde organizar, regular y fiscalizar el sistema de pagos a través del cual se efectúa la liquidación del efectivo.

            El inciso e) del artículo 130 ha encargado al Banco Central la función de prestar el servicio de liquidación del efectivo de las operaciones realizadas en los mercados organizados de valores anotados en cuenta. Esto es parte inherente de la función otorgada por el artículo 69 de la Ley Orgánica del Banco Central en orden a la organización y reglamentación del Sistema de Pagos. Al respecto, conviene transcribir lo indicado por la Sala Primera en su voto N.° 1247-2011 de las 13:55 horas del 26 de setiembre de 2011:

         “De esta forma se puede establecer, que el BCCR tiene asignados por su Ley Orgánica, varios cometidos. Conviene resaltar la obligación de promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos y mantener su normal funcionamiento; labor que en la actualidad resulta fundamental, por cuanto la existencia de un sistema de pagos seguro, eficaz y eficiente, resulta de vital importancia para el normal desempeño de la economía, tanto para las operaciones internas como externas. Un sistema de pagos está constituido por un conjunto de instrumentos, procedimientos bancarios y sistemas de transferencia de fondos y valores que aseguran su circulación en los mercados financieros y bursátiles respectivamente.”

            Si bien el artículo 116 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores ha establecido que corresponde a la Superintendencia General de Valores reglamentar la organización y el funcionamiento de los registros, los sistemas de identificación y el control de los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuenta; lo cierto es que el Banco Central es el ente director y, por ende, regulador último del sistema financiero, monetario y crediticio; por lo cual le corresponde dirigir la política monetaria, crediticia, financiera y garantizar el funcionamiento fluido del sistema financiero (según el artículo 3 de su Ley Orgánica). En este tanto, el deber de promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos, y mantener su normal funcionamiento (canon 2 inciso c) ibídem), no es una función que haya sido desconcentrada; por el contrario, este es uno de los objetivos que el Banco Central debe procurar constantemente, inclusive debe ser calificado como “esencial”. Se transcribe, al respecto, otra vez, el voto de la Sala Primera N.° 1247-2011:

         “En este sentido, es cierto que el artículo 116 de la Ley 7732 le otorgó a la Sugeval, la potestad de reglamentar la organización y el funcionamiento de los registros, los sistemas de identificación y el control de los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuenta, así como las relaciones y comunicaciones de las entidades encargadas de tales registros con los emisores y las bolsas de valores. Sin embargo, el BCCR sigue manteniendo su condición de ente director y, por ende, regulador último del sistema financiero, monetario y crediticio; puesto que le corresponde dirigir la política monetaria, crediticia, financiera y garantizar el funcionamiento fluido del sistema financiero (según el artículo 3 de su Ley Orgánica). En este tanto, el deber de promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos, y mantener su normal funcionamiento (canon 2 inciso c) ibídem), no es una función que haya sido desconcentrada en la Sugeval; por el contrario, este es uno de los objetivos que el Banco Central debe procurar constantemente, inclusive debe ser calificado como “esencial”. Basta recordar que fue la propia Ley Reguladora del Mercado de Valores la que vino a confirmar lo dicho, cuando a través de su artículo 188 inciso d), modificó expresamente el precepto 69 de la Ley Orgánica del BCCR. Con esta reforma, el legislador reafirmó el deber de la Junta Directiva del BCCR de organizar y reglamentar el funcionamiento del sistema de pagos (antes llamado únicamente Cámara de Compensación). En este sentido, el legislador consideró que la participación del Banco Central en la materia de sistema de pagos le era inherente por resultar esencial con su cometido prioritario, y que la Ley Orgánica del Banco Central así se lo manda.”

            De seguido, y siempre siguiendo lo indicado por la Sala Primera en su voto N.° 1247-2011. La Ley Reguladora del Mercado de Valores, en efecto, no determina que las funciones de la Superintendencia General de Valores en relación con el sistema de pagos y al servicio que conlleva la administración del registro de los valores anotados en cuenta, hayan sido asignadas a ese órgano de forma exclusiva; pues el Sistema de Pagos es una función esencial del Banco Central. Nuevamente, se transcribe el voto N.° 1247-2011:

            “Debe resaltarse en este extremo, que el término engloba establecer, regular, operar y fiscalizar el sistema. La Ley Reguladora del Mercado de Valores por su lado, no determina que las funciones de la Sugeval en relación con el sistema de pagos y al servicio que conlleva la administración del registro de los valores anotados en cuenta, hayan sido asignadas a ese órgano de forma exclusiva; por el contrario, de la relación de los artículos 188, inciso d) de Ley Reguladora del Mercado de Valores y 2, 3, 69 de la Ley Orgánica del Banco Central se colige que el Sistema Nacional de Pagos (creación y funcionamiento) debe estar en manos del BCCR. Por ende, estas tareas en torno al sistema, son competencia de la Junta Directiva del Banco (así se deriva a la vez de los incisos c, h, l del artículo 28 de su Ley Orgánica). Con el artículo 116 de la Ley 7732 se previó que la Sugeval pudiera reglamentar la organización y el funcionamiento de los registros, los sistemas de identificación y el control de los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuenta; empero, esto se hizo de forma genérica y no especial, puesto que el legislador siempre consideró mantener esta labor en manos de la Banca Central.”

            Corolario de lo anterior, es claro que resultaría contrario a la autonomía funcional y política que tiene el Banco Central, someter el ejercicio de su función de regulación y organización del Sistema de Pagos, a la potestad de regulación y supervisión de la Superintendencia General de Valores, pues como se ha dicho tal atribución es esencial a las competencias de la institución monetaria. Aunque corresponde a la Superintendencia General de Valores reglamentar la organización y el funcionamiento de los registros, los sistemas de identificación y el control de los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuenta; lo cierto es que corresponde al Banco Central, como parte sus competencias esenciales, organizar y regular el sistema de pagos y al servicio que conlleva la administración del registro de los valores anotados en cuenta. Razón por la cual sería un contrasentido que el ejercicio de dichas atribuciones a la supervisión de la Superintendencia General de Valores. Al respecto, se transcribe, de nuevo, el voto de la Sala Primera N.° 1247-2011:

         “(…) resultaría incompatible con la independencia del Banco Central, el establecimiento de factores institucionales que tiendan a sujetarlo a instrucciones, autorizaciones, suspensiones y peor aún, a restringir su competencia respecto de las decisiones relacionadas con la política monetaria y el resto de sus objetivos subsidiarios (entre ellos el mantenimiento del SINPE). La existencia de un permiso o prohibición para ejercer un determinado instrumento monetario, implicaría un límite a la citada independencia y competencias, puesto que la Banca Central vería limitada sus facultades para establecer la estrategia tendiente a concretar los objetivos definidos en el artículo 2 de la Ley 7558. Tampoco el tema se agota en la independencia institucional (definir los objetivos de la política monetaria) sino que se trata además de independencia funcional para decidir la aplicación de los instrumentos de política monetaria que el legislador estableció, entendido esto como la escogencia de cuál es el instrumento que debe ser empleado y cómo debe hacerse; tal y como sucede con el Sistema de Anotación en Cuenta (el cual se verá con mayor detenimiento en el considerando siguiente) y el SINPE.

            Por su claridad se transcribe también la última parte del considerando VI de la sentencia N.° 1247-2011:

         “Dentro de este esquema, no puede una entidad supervisora, asumir la definición de aspectos organizativos de un sistema que se encuentra administrado por la Autoridad Monetaria, toda vez que se afectaría su independencia y en consecuencia también podría arriesgarse la eficacia del sistema financiero. En el sub júdice, el BCCR reglamentó un servicio que su Ley Orgánica le encomendó, por lo que no es cierto que se le estén reconociendo al Banco competencias que son propias de la Sugeval (según lo definido en el cardinal 3 de su Ley Reguladora) o que esta reglamentación no resulte consistente con las normas legales posteriores que fueron introducidas en la Ley 7732.”

B. EN ORDEN LA FUNCIÓN DEL BANCO CENTRAL COMO ADMINISTRADOR DEL REGISTRO DE EMISIONES DEL ESTADO.

            El artículo 117 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores le otorga otra función el Banco Central de Costa Rica en relación con el Sistema de Anotaciones Electrónicas en Cuenta.

            En concreto, el inciso a.1 del artículo 117 en cita, ha establecido que corresponde al Banco Central funcionar como responsable de administrar el registro de las emisiones del Estado y las instituciones públicas. En el dictamen C-250-2016 de 23 de noviembre de 2016 se ha indicado lo siguiente:

         “El artículo 117 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores atribuye al Banco Central de Costa Rica la competencia para administrar el registro de anotaciones en cuenta de la deuda de las instituciones públicas. Para efectos de esa competencia, no interesa el origen de la deuda, cómo está integrada o qué actividad desempeña el ente emisor. Importa, por el contrario, la naturaleza del emisor de la deuda.”

            Luego, debe indicarse que la función del registro de anotaciones en cuenta de la deuda de las instituciones públicas también es esencial a las competencias del Banco Central. Como se ha indicado en el dictamen C-250-2016 la función de registro prevista en el artículo 117 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores se vincula con las competencias esenciales del Banco, previstas en el artículo 3.g de la Ley Orgánica del Banco Central, de procurar la estabilidad del sistema financiero nacional.

            De seguido, tratándose de una función esencial del Banco Central es claro que someter su ejercicio a la supervisión por parte de uno de sus órganos desconcentrados, específicamente la Superintendencia General de Valores, implicaría un límite a la autonomía que se garantiza al Banco Central para establecer la estrategia tendiente a concretar los objetivos definidos en el artículo 2 de la Ley 7558. Se transcribe otra vez, el voto de la Sala Primera N.° 1247-2011:

         “La existencia de un permiso o prohibición para ejercer un determinado instrumento monetario, implicaría un límite a la citada independencia y competencias, puesto que la Banca Central vería limitada sus facultades para establecer la estrategia tendiente a concretar los objetivos definidos en el artículo 2 de la Ley 7558.”

            Corolario de lo anterior, el hecho de que el Banco Central participe como miembro del Sistema Nacional de Anotaciones Electrónicas en cuenta – por su función de administración del Registro de Emisiones de las instituciones públicas – no justifica que la Superintendencia General de Valores pueda sujetar al Banco Central a su supervisión, sin perjuicio de lo dispuesto en la segunda parte del artículo 5 del Reglamento sobre los Sistemas de Anotación en Cuenta, Reglamento N.° 606 de 28 de setiembre de 2006, norma que establece que en el caso del Registro de Emisiones de las instituciones públicas, la administración debe garantizar la adecuada implementación y documentación y su debida comunicación a la Superintendencia General de Valores, órgano al que se le reserva competencias para  las revisiones y evaluaciones periódicas necesarias para verificar su cumplimiento. La norma dispone que en caso de que la Superintendencia encuentre deficiencias o errores, debe comunicarlo a la gerencia del Banco Central, con copia a la Junta Directiva, para que resuelvan conforme a sus potestades. Se transcribe el artículo 5 en comentario:

         “Artículo 5º-Cumplimiento de requisitos. Las entidades miembros del Sistema Nacional de Registro de Anotaciones en Cuenta deben cumplir con los requisitos tecnológicos, funcionales y operativos que se establecen en los Artículos 6, 7 y 8 del presente Reglamento.

         En el caso de que la anotación de emisiones de la deuda del Estado o de las instituciones públicas sea llevada a cabo por el Banco Central de Costa Rica, es responsabilidad de su Administración garantizar la adecuada implementación y documentación de dichos requisitos y su debida comunicación a la Superintendencia General de Valores. La Superintendencia tendrá facultades para realizar las revisiones y evaluaciones periódicas necesarias para verificar su cumplimiento y, en caso de encontrar deficiencias o errores, debe comunicarlo a la gerencia del Banco Central, con copia a la Junta Directiva, para que resuelvan conforme a sus potestades.”

CONCLUSIÓN:

            Con fundamento en lo expuesto se concluye que el hecho de que el Banco Central Costa Rica participe como miembro del primer nivel del Registro contable de valores, y realice la prestación del servicio de la liquidación del efectivo en el Sistema de Compensación y Liquidación, no implica que la Superintendencia General de Valores pueda ejercer las potestades de regulación y supervisión respecto de los servicios, registros y sistemas que presta el Banco Central de Costa Rica.

            Atentamente,

                                              Jorge Oviedo Álvarez

                                               Procurador Adjunto

JOA/bba

cc.Rodrigo Cubero Brealy

Banco Central de Costa Rica, Presidente Ejecutivo