26  de abril de 2022

C-086-2022                           

 

Doctor

Mauricio Guardia Gutiérrez

Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica

Presidente

S.      D.

 

Estimado señor:

 

Mediante oficio PJG-372.11.17 de 1 de noviembre de 2017, recibido el 2 de noviembre de 2017, se nos comunicó el acuerdo tomado por la Junta de Gobierno del Colegio de Médicos y Cirujanos en su sesión ordinaria N.° 2017-10-25 del 25 de octubre de 2017 y mediante el cual se decidió formular recurso de reconsideración contra el dictamen C-234-2017 de 18 de octubre de 2017, para lo cual dicho órgano colegiado delegó en el entonces señor presidente del Colegio, Dr. Andrés Castillo Saborío, la función de otorgar poder especial judicial al Jefe del Departamento Legal para que presentara el respectivo documento.

Debe indicarse que en el oficio PJG-372.11.17 de 1 de noviembre de 2017 se exponen los argumentos jurídicos que, en criterio del Colegio de Médicos y Cirujanos, justificarían la reconsideración del dictamen C-234-2017.

Luego, habiéndose sustanciado y cumplido de forma debida el procedimiento previsto en los artículos 6 y 17 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N.° 6815 de 27 de setiembre de 1982, procedo a comunicarle lo resuelto por la Asamblea de Procuradores en su sesión N.° II-2022 celebrada en fecha 8 de abril de 2022 y la cual aprobó el proyecto de dictamen preparado por el Procurador Jorge Oviedo Álvarez.

 

A.    UNA RELACIÓN SUMARIA DEL DICTAMEN C-234-2017.

 

Una adecuada resolución sobre la procedencia o no de la reconsideración pedida por el Colegio de Médicos y Cirujanos exige, como es natural, que retomemos lo dictaminado en el oficio C-234-2017 de 18 de octubre de 2017 que fuera suscrito por el Procurador Alonso Arnesto Moya.

En este sentido, conviene indicar, en primer lugar, que en aquel momento, y mediante oficio PJG.333.08.16, del 25 de agosto de 2016, el Colegio de Médicos y Cirujanos había consultado si tenía la competencia necesaria para determinar los requisitos para el ejercicio del año internado médico universitario y si así fuera el caso, si dichos requisitos eran vinculantes para las universidades públicas y privadas que designan a sus estudiantes para realizar el año de internado universitario. Esto con base en los artículos 1, 3 inciso 1 y 5; 4, artículo 5, 6 y 7 inciso 6, de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica.

De seguido, es oportuno advertir que el denominado año de internado se realiza también en los hospitales de la Caja Costarricense de Seguro Social, por lo que, de previo a la emisión del dictamen C-234-2017, se otorgó audiencia a dicha institución autónoma para que expresara su criterio por escrito, lo cual realizó mediante el oficio  N.°53.047 del 18 de julio de 2017, que nos comunicó el acuerdo de la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social adoptado en el artículo 15 de la sesión n.°8915 del 13 de julio de 2017. Al respecto, cabe denotar que, de acuerdo con el criterio institucional de la Caja Costarricense del Seguro Social, el Colegio de Médicos y Cirujanos carece de competencia para determinar los requisitos para el ejercicio del año de internado médico universitario, pues de conformidad con su parecer, las facultades de dicha corporación se limitan a los profesionales médicos debidamente inscritos en ésta, que son los únicos autorizados legalmente para ejercer la medicina o las funciones públicas relacionadas con dicha profesión, siendo el internado universitario que realizan los estudiantes de las diferentes universidades en los centros de la Caja un requisito académico, por lo que es responsabilidad de las universidades garantizar la excelencia académica y su proceso de selección, sin perjuicio de la responsabilidad de la CCSS de velar porque los procesos de enseñanza-aprendizaje que se realizan en los centros médicos de la institución, cumplan en todo momento con la normativa institucional en resguardo y protección de los usuarios.

Evacuada la audiencia otorgada a la Caja Costarricense del Seguro Social, se emitió el dictamen C-234-2017.

En aquel dictamen C-234-2017 se analiza, en primer lugar, la naturaleza y alcance de las funciones públicas que la Ley N.° 3019 del 9 de agosto de 1962 – Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos – le ha otorgado a dicha corporación profesional. Al respecto, previa cita del anterior dictamen C-244-2015 del 7 de setiembre de 2015, se acota que la Ley N.° 3019 le ha conferido al Colegio de Médicos de autoridad de fiscalización y disciplinaria únicamente respecto a sus miembros, no así de terceros. Esto con fundamento en los artículos 1, 2, 3, inciso a), 4, 5, 6,  9, letra c) y 20 de la aquella Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos. Aunado a lo anterior, se cita el dictamen C-447-2007 de 13 de diciembre de 2017 para insistir en que las funciones públicas que ejerce el Colegio de Médicos y Cirujanos están circunscritas a la potestad de fiscalización y potestad disciplinaria sobre sus agremiados.

De modo subsecuente, el dictamen C-234-2017 examina la regulación jurídica del denominado “médico interno universitario” para determinar si las personas comprendidas dentro de esa categoría, se hallan dentro de la órbita natural de acción del Colegio de Médicos y Cirujanos.

En este orden de ideas, el dictamen C-234-2017 ha realizado una indagación argumentativa para determinar si los médicos internistas realizan actos médicos. Con tal propósito, el dictamen C-234-2017 ha incorporado la definición de acto médico ya prescrita en el artículo 7.a del Código de Ética Médica del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica -Decreto Ejecutivo n.°39609-S del 22 de febrero de 2016 -. Por claridad de la presente reconsideración, se transcribe la definición de acto médico:

“Es el acto en el cual se concreta la relación médico-paciente. Es un acto complejo, personal, libre y responsable, efectuado por el profesional médico, con conocimientos, destrezas y actitudes óptimas, legalmente autorizado y en beneficio del paciente asumiendo el valor fundamental de la vida desde el momento de la fecundación hasta su muerte natural y respetando la dignidad de la persona humana, tanto de quien lo ejecuta como de quien lo recibe. El acto médico comprende la promoción de la salud, la prevención de la enfermedad, su diagnóstico y tratamiento, rehabilitación y cuidados paliativos hasta el ocaso de la vida. Incluye también toda acción o disposición que realice el médico en los campos de la enseñanza y la investigación de la medicina y la administración de servicios médicos, ya sea en su condición de director, asistente, docente, especialista, investigador, administrador, consultor, auditor o perito.”

 

      Asimismo, el dictamen C-234-2017 ha definido al “médico interno universitario” como aquel estudiante regular de último año de carrera que se incorpora a un programa de aprendizaje, cuyo elemento central es el entrenamiento clínico - académico en una unidad docente, bajo la supervisión de un docente universitario.  En el caso de la carrera de medicina, el internado universitario debe tener una duración de 52 semanas como máximo iniciándose en enero de año y finalizando en diciembre del mismo. Para las carreras de microbiología y farmacia tendrá una duración de 26 semanas como mínimo, iniciándose en enero y julio de cada año. Esta definición se sustenta en el artículo 2 del Reglamento de la Actividad Clínica Docente en la Caja Costarricense de Seguro Social (aprobado por la Junta Directiva de la CCSS, en el artículo 18, de la sesión n.°7877, celebrada el 5 de agosto del año 2004).

De lo anterior, el dictamen C-234-2017 infiere que, como consecuencia, es claro que el denominado “médico interno universitario” no realiza, en sentido propio, actos médicos, pues tales internos son, más bien, estudiantes universitarios y no profesionales médicos autorizados para el ejercicio de aquella profesión. Nótese que el dictamen C-234-2017 realiza también con tal propósito una interpretación sistemática del artículo 27 del Reglamento General de Hospitales Nacionales, Decreto Ejecutivo n.°1743-SPP del 4 de junio de 1971, afirmando, entonces, que a pesar de que pueda incluir al “interno universitario” dentro de las categorías médicas, lo cierto es que no puede equiparársele con los profesionales en medicina ya incorporados al Colegio de Médicos y Cirujanos. Al respecto, se fundamenta en un análisis del artículo 37 del mismo Reglamento General de Hospitales Nacionales, del cual se comprende que el “interno universitario” actúa de tal forma que sus intervenciones quedan sujetas a la supervisión del superior o médico tutor.

A continuación, el dictamen C-234-2017 revisó el alcance del artículo 7.f de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos. Dicho criterio interpretó en un sentido restrictivo dicha norma, al entender que, tratándose de un requisito para el ejercicio de la libertad profesional, la misma debía ser entendida de la forma menos gravosa para el disfrute de aquella libertad fundamental.

Ergo, en el dictamen C-234-2017 se acota que lo dispuesto en el inciso f) del artículo 7 de la Ley del Colegio de Médicos y Cirujanos debía ser comprendido en el sentido de que dicha norma solamente le otorga a aquella Corporación una potestad en   relación con aquellos casos en que el internado universitario se hubiese realizado  en un  hospital extranjero  pues, en tal supuesto, la  aptitud o idoneidad del hospital  quedaría “a juicio del Colegio de Médicos y Cirujanos y de la Facultad de Medicina”.

Corolario de lo anterior, en aquellos supuestos en que el estudiante de medicina lleva a cabo su internado en un hospital nacional, administrado además por la Caja Costarricense del Seguro Social, el Colegio de Médicos y Cirujanos carecería de todo margen de apreciación, debiendo limitar su labor a la constatación de que el mencionado requisito haya sido cumplido por el estudiante en el tiempo dispuesto por el reglamento que rige la materia.

Bajo el dictamen C-234-2017 ni el artículo 7, ni ninguna otra disposición de su Ley Orgánica, faculta al referido Colegio para establecer de forma vinculante las condiciones bajo las cuales se debe llevar a cabo el internado y menos aún, le dan el poder para supeditar su realización a que dichas condiciones se cumplan.

Finalmente, el dictamen C-234-2017 indica que existiría una última razón adicional para explicar el por qué el ordenamiento jurídico no le ha otorgado competencias al Colegio de Médicos y Cirujanos para normar el internado universitario.

En este orden de ideas, el dictamen que nos ocupa, advierte que ya en nuestro sistema de Derecho se ha reconocido que la potestad de normar el internado universitario de medicina es una atribución concurrente de la Facultad de Medicina de la Universidad de Costa Rica y de la Caja Costarricense del Seguro Social.

En efecto, en análisis de la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N.° 2016-16361, de las 12:15 horas de 4 de noviembre de 2016, el dictamen C-234-2017 concluyó que tanto a la Caja, como a la Universidad de Costa Rica – y por extensión, al resto de universidades privadas que imparten medicina – se le reconocen potestades plenas en sus respectivos campos de acción en lo concerniente a la práctica del internado; razón por la cual, el Colegio de Médicos y Cirujanos no podría entrar a normarlo o exigir el cumplimiento de determinados requisitos para tenerlo como acreditado, no solo porque su Ley Orgánica así no se lo permite, sino también porque podría entenderse como una intromisión en las competencias de las instituciones citadas.

No obstante lo anterior, el dictamen C-243-2017 reconoce que el Colegio de Médicos y Cirujanos tiene un interés legítimo respecto del internado universitario, particularmente dirigido a que se lleve a cabo de acuerdo con las mejores prácticas médicas, así puesto de relieve por el mismo Tribunal Constitucional en la citada sentencia n.°2016-16361, al citar el resguardo a la vida y la salud de los pacientes que acuden para atención sanitaria a los centros de salud de la CCSS; denotando un Interés Público de primer orden porque esta práctica profesional no se conciba simplemente como la superación de un mero requisito de graduación.

      Por claridad se transcriben las conclusiones del dictamen C-234-2017:

“1.      El interno universitario durante su práctica no realiza actos médicos en los términos definidos por el artículo 7, letra a) del Código de Ética Médica (Decreto Ejecutivo n.°39609-S), ni es todavía un profesional en medicina colegiado, por lo que el  Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica carece de competencia para fiscalizar y disciplinar sus actos.

 

2.      Los actos del internista, si bien están relacionados con la medicina, deben estar supervisados por el médico tutor, que como miembro del Colegio de Médicos y Cirujanos, quedaría sujeto a su vigilancia en el ejercicio de esa labor profesional, de forma igual a cómo sucede con el resto de los agremiados.  

 

3.      La Ley orgánica de la referida corporación profesional tampoco lo faculta para establecer con carácter vinculante las condiciones bajo las cuales se debe llevar a cabo el internado y menos aún, le dan el poder para supeditar su realización a que dichas condiciones se cumplan.

 

4.      Se recomienda, por tanto, que el Colegio de Médicos y Cirujanos recurra a los principios de coordinación y cooperación con las otras instituciones públicas que proyectan sus competencias en el ejercicio del año de internado – caso de la CCSS y la Universidad de Costa Rica –, como también con las universidades privadas que imparten la carrera de medicina, en su legítima preocupación por resguardar la vida y la salud de los pacientes del servicio público sanitario a través de una adecuada formación profesional del estudiante de medicina. “

 

 

B.      UNA SÍNTESIS DE LOS ARGUMENTOS QUE SUSTENTAN LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN.

 

Mediante oficio PJG-372.11.17 de 1 de noviembre de 2017, el Colegio de Médicos y Cirujanos presentó solicitud de reconsideración del dictamen C-234-2017.

En el  oficio PJG-372.11.17, se explica, de forma introductoria, que  el objeto de la consulta formulada a la Procuraduría General de la República  ha sido que, mediante criterio vinculante, este Órgano Superior Consultivo determinara si  dicha Corporación Profesional tenía la competencia necesaria para establecer los requisitos no académicos para el ejercicio del año de internado médico universitario y si así fuera el caso, si dichos requisitos eran vinculantes para las universidades públicas y privadas de tal modo que se aplicaran al internado que sus estudiantes realicen en los hospitales públicos o privados. Esto con base en los artículos 1, 3 inciso 1 y 5, 4, artículo 5, 6 y 7 inciso 6, de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica.

Luego, en el oficio PJG-372.11.17, el Colegio de Médicos y Cirujanos insiste en que el artículo 7.f de su Ley Orgánica, le permite determinar si un hospital nacional está habilitado, desde la perspectiva de infraestructura y organización, para que los estudiantes de medicina realicen la respectiva práctica del internado. Así, el Colegio reitera que dicha institución tiene las atribuciones necesarias para regular los requisitos no académicos del año de internado que deben realizar los estudiantes del último año de la carrera de medicina. Explica el consultante que, en su criterio, la finalidad de aquella potestad sería permitir que el Colegio tuviese las facultades necesarias para verificar que la práctica médica clínica que los estudiantes de medicina realicen en su último año, efectivamente cumpla con el fin de permitirles a dichos estudiantes aprender mediante la práctica en hospitales.

Ahora bien, el colegio consultante estima que el dictamen C-234-2017 interpreta de forma errónea el artículo 7.f de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos y que la interpretación de la Procuraduría General es contraria al ordenamiento jurídico además de interpretar de forma también ilegal el artículo 27 del Reglamento General de Hospitales Nacionales.

Los argumentos del Colegio de Médicos y Cirujanos han sido bien sintetizados en el propio PJG-372.11.17 de la siguiente forma.

1. No es posible interpretar que los médicos internos no formen una categoría médica ni que tampoco realicen actos médicos. En criterio del consultante, los médicos internos han sido incluidos por el artículo 27 del Reglamento General de Hospitales Nacionales y realizan actos médicos bajo supervisión sin que exista ninguna razón jurídica para diferenciarlos de la lista taxativa que prevé aquella disposición reglamentaria.
2. El artículo 7, inciso f) de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos no establece diferencias entre hospitales nacionales y extranjeros; por ende, no se puede interpretar en forma restrictiva la competencia de dicha corporación profesional para verificar la idoneidad de los hospitales nacionales y no solo los extranjeros.
3. El hecho de que los médicos internos no estén aún incorporados al Colegio no inhibe la competencia que como colegio profesional tiene para verificar que el año de internado médico se haga como a las exigencias de una práctica médica supervisada de forma adecuada.

En suma, el Colegio de Médicos y Cirujanos ha pedido la reconsideración de las 3 primeras conclusiones del dictamen C-234-2017,

 

C.    EN ORDEN A LOS ANTECEDENTES HISTORICOS DEL DENOMINADO AÑO DE INTERNADO UNIVERSITARIO EN LA CARRERA DE MEDICINA Y EL SENTIDO ORIGINARIO DEL ARTÍCULO 7.F DE LA LEY ORGANICA DEL COLEGIO DE MEDICOS Y CIRUJANOS.

 

Una parte esencial del reproche que la solicitud de reconsideración hace al dictamen C-234-2017 se relaciona con la naturaleza del año de internado universitario que los estudiantes de medicina deben realizar para graduarse y por supuesto con cuál es el ente con la potestad para determinar en qué hospitales puede realizarse aquel internado.

El Colegio de Médicos y Cirujanos estima que el hecho de que los internos universitarios realicen sus funciones o tareas bajo supervisión, no implica que sus actos cesen de ser actos médicos. Se explica que, en realidad, la supervisión es parte de la organización y de la estructura hospitalaria de modo que el hecho de que los actos del interno universitario se realicen bajo supervisión, no puede ser un criterio que desnaturalice dichos actos excluyéndolos del ámbito del concepto de acto médico. Se indica que existen categorías de médicos que, sin estar incorporados en el Colegio, realizan actos médicos. Se cita como ejemplo que los médicos que realizan el año de servicio social realizan también actos médicos sin estar incorporados en el Colegio.

Aunado a lo anterior, se señala que, si los médicos internos realizan una práctica supervisada, le corresponde al Colegio de Médicos y Cirujanos velar para que esa práctica supervisada se ejerza conforme al fin que persigue el Legislador, o sea que sirva de transición entre la etapa de estudiante a la etapa de médico incorporado. El Colegio insiste en que tal fiscalización cumpliría un fin público ya que alguna entidad externa a la universidad debe verificar que se esté cumpliendo con ese fin. Desde la perspectiva institucional del Colegio, decir que es la propia universidad la que debe velar por el cumplimiento de ese fin, es eliminar una competencia legal atribuida a aquella institución lo cual sería contrario al fin público perseguido por el artículo 7.f de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos.

Así las cosas, es claro que en orden a resolver la reconsideración que se nos plantea, se debe empezar por precisar la naturaleza del año del internado universitario y que se les exige a los estudiantes de medicina para graduarse e incorporarse al Colegio de Médicos y Cirujanos. También importa establecer cuál es la institución competente para determinar los hospitales en que los estudiantes pueden realizar dicho internado. A tal efecto, es importante, en primer lugar, hacer un recuento de la evolución histórica de la regulación legal del instituto del internado universitario. Este recuento histórico es útil, aunque no suficiente, para aclarar la finalidad que el ordenamiento jurídico busca conseguir a través del instituto del internado universitario médico y para esclarecer el ente actualmente competente para establecer en qué hospitales puede cursarse dicho internado. El análisis de los antecedentes históricos será complementado por elementos de interpretación contextual y sistemática en el siguiente apartado.

En este sentido, es importante, a modo de antecedente, señalar que fue mediante Decreto Ley N.° 195 de 5 de octubre de 1948 de la Junta Fundadora de la Segunda República que se estableció, por vez primera, que, para efectos de incorporarse en el Colegio de Médicos y Cirujanos, se requería, entre otras cosas, haber hecho un año de internado en un Hospital Nacional.  El Decreto Ley no hizo mención a hospitales extranjeros.

En efecto, debe indicarse que el Decreto Ley N.° 195 reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, N.° 16 de 25 de octubre de 1940, y estableció que aquellos graduados en medicina que solicitaran incorporarse a la Corporación Profesional, debían hacer, de previo, un año de internado en un hospital nacional capacitado para tal fin, a juicio del Colegio. Se transcribe, en lo conducente el artículo 4 de la Ley N.° 16 de 1940, reformada por el Decreto Ley N.° 195:

 

“Artículo 4- Sin la previa incorporación al Colegio de Médicos y Cirujanos, exceptuando el caso de los Tratados Internacionales, nadie podrá ejercer en el país ·la profesión de Médico y Cirujano. La incorporación se obtendrá, en cuanto los Médicos y Cirujanos costarricenses, siempre que llenen los siguientes requisitos por su orden: (…)

(D) Haber hecho, una vez graduado, un año de internado en Hospital Nacional capacitado para tal fin, a juicio del Colegio de Médicos y Cirujanos.”

 

Luego debe advertirse que, bajo el imperio de la Ley N.° 16 de 25 de octubre de 1940, el Colegio de Médicos y Cirujanos tenía fines más amplios que los que actualmente cumple.

En este sentido, debe notarse que, conforme el artículo 3 de la Ley N°. 16, el Colegio de Médicos y Cirujanos, en ese entonces, tenía por finalidad dirigir la enseñanza de la medicina en Costa Rica y era además la institución que confería los títulos académicos. Esto además de conceder o negar la incorporación a los médicos graduados fuera del país y autorizar el ejercicio de la profesión a todos los médicos que quisieran ejercer en el país. Se transcribe el artículo 3 en comentario:

 

“Artículo 3 - El objeto del Colegio es  dirigir la enseñanza  en materia de su competencia; promover y fomentar su desarrollo; conferir títulos académicos de las diferentes ramas que constituyen la medicina; conceder o negar la incorporación de los Médicos y Cirujanos recibidos fuera del país; Velar por que los miembros del Colegio y los que dependen de él  se ajusten a las leyes y reglamentos vigentes en el ejercicio de sus respectivas profesiones; resolver las consultas  que cualquiera de los Supremos Poderes le haga en materia de su competencia y todas las cuestiones que las leyes sometan a su conocimiento; regentar los establecimientos de enseñanza y de beneficencia que las leyes hayan puesto o  pongan bajo su dirección.”

 

 Tómese nota que, conforme el tenor del artículo 6 de la Ley N.° 16, el Colegio de Médicos y Cirujanos incluso podía administrar establecimientos de enseñanza de la medicina, cuyos profesores estaban exentos del deber de ocupar cargos concejiles y del servicio militar.

Así las cosas, es claro que el internado médico fue conceptualizado desde su origen en Costa Rica como un instituto de naturaleza académica cuya finalidad ha sido asegurarse que, de previo a obtener la autorización para el ejercicio de la medicina, los futuros facultativos realicen un año de aprendizaje práctico. Esta naturaleza no ha sido alterada en el actual artículo 7.f de la Ley N.° 3019 de 9 de agosto de 1962

Asimismo, es evidente que  en el momento en que se promulgó el Decreto Ley N.° 195, y que se estableció como prescriptivo dicho año de internado médico, el Colegio de Médicos y Cirujanos era la institución competente para dirigir la enseñanza de la medicina en Costa Rica, por lo cual resultó natural, en aquella etapa histórica,  que el dicho Decreto Ley estableciese que  fuese dicho Colegio quien decidiese sobre los hospitales en los cuales los estudiantes de medicina podrían realizar su internado. Valga decir que el Colegio de Médicos y Cirujanos continuó ejerciendo esa función hasta que entró en funcionamiento la Escuela de Medicina de la Universidad de Costa Rica.

Al respecto, es importante advertir que, aunque mediante Ley N. 1053 de 25 de agosto de 1947 se dispusiera de la creación de una Escuela de Medicina de la Universidad de Costa Rica, lo cierto es que no fue sino hasta el acuerdo de la Asamblea Universitaria del 17 de octubre de 1953, que la Universidad de Costa Rica acordó crear su Escuela y Facultad de Medicina, la cual no empezó a funcionar de forma inmediata sino hasta que las bases científicas, materiales y docentes estuvieran listas. De acuerdo con lo que se explica en el Informe del Rector, incorporado en los Anales de la Universidad de Costa Rica de 1953, la creación de la Facultad y Escuela de Medicina dependía además de que se aprobara lo que sería la Ley N.° 1690 de 14 de noviembre de 1953 y que fijaba ingresos a favor de la Universidad de Costa Rica, precisamente para la creación de la Facultad de Medicina.

Cabe anotar, al respecto, que todavía en el año 1957, la Escuela de Medicina no estaba en funcionamiento, por lo que en el transitorio II de la Ley Fundamental de Educación, N.° 2160 de 25 de setiembre de 1957, se estableció que mientras no entrara en funcionamiento la Escuela de Medicina, la expedición de diplomas y títulos en materia de medicina, seguiría cargo del Colegio de Médicos y Cirujanos:

 

“Transitorio II.-

 Mientras la Universidad de Costa Rica no establezca la Escuela de Medicina, las funciones señaladas por el artículo 21 de esta ley, en lo relativo a tal materia, estarán a cargo del Colegio de Médicos y Cirujanos de la República.”

 

 

Importa anotar que los primeros estudiantes de medicina de la Universidad de Costa Rica empezaron su formación hasta el año 1959. Año en que inició estudios la primera generación.  (Ver: De la Cruz, Yalena. La Escuela de Medicina de la Universidad de Costa Rica. San Pedro, Costa Rica, 1995)

Así las cosas, debe reiterarse que es natural que en el momento de promulgación del Decreto Ley N.° 195 se dispusiera que fuera el Colegio de Médicos y Cirujanos, el que determinara en qué hospitales se podría cursar el internado universitario y que regulara la forma, requisitos y condiciones de dicho año de formación profesional.

Ahora bien, es en medio de tal contexto que se promulgó la Ley N.° 3019 de 9 de agosto de 1962, que derogó expresamente, a través de su artículo 33, la Ley N.° 16 de 25 de octubre de 1940 y que puso en vigencia una nueva Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, la cual transformó las finalidades de esa Corporación de tal forma que sus objetivos, a partir de ese entonces, dejaron de relacionarse, al menos de forma directa,  con la formación y preparación académica superior de los médicos, sino que se circunscriben, más bien, en velar porque la profesión de la medicina se ejerza con arreglo a las normas de la ética y de las mejores prácticas profesionales; velar porque no se ejerza ilegalmente; prohijar las asociaciones médicas de las distintas especialidades y atender las consultas que en  la materia de su competencia hagan los Supremos Poderes.

Es claro, entonces, que con la entrada en vigencia de la Ley N.° 3019 de 9 de agosto de 1962, el Colegio de Médicos y Cirujanos fue despojado, en principio, de las anteriores competencias en materia de dirección de la enseñanza de la medicina en Costa Rica y también de la regencia de los establecimientos de enseñanza de la medicina. Esto en el tanto como se ha explicado, ya para 1962 la Universidad de Costa Rica había asumido las competencias y funciones en materia de formación y graduación de médicos a través de su Escuela y Facultad de Medicina. Esto implicó, como se explicará con mayor detalle más adelante, que para el año 1962 correspondiera a la Universidad de Costa Rica regular y dirigir la forma, requisitos y condiciones del año de internado universitario de medicina.  Sin embargo, no debe presumirse que con la entrada en vigencia de la Ley N.° 3019, el Colegio de Médicos cesara, de forma inmediata, toda su actividad académica. En este sentido, el transitorio I de la Ley N.° 3019 previó, a modo de régimen temporal, que en el tanto la Universidad de Costa Rica no completara el profesorado de la Facultad de Medicina – lo cual no habría concluido en 1962- , el Colegio mantendría, de forma transitoria, la función de tomar las pruebas de incorporación que preveía la Ley N.° 16 de 25 de octubre de 1940. Se transcribe el transitorio I de la Ley N.° 3019:

 

“Transitorio I.- En tanto que la Universidad de Costa Rica no haya completado el profesorado de la Facultad de Medicina, será el Colegio de Médicos y Cirujanos, por medio de sus tribunales examinadores, el que tome las pruebas de incorporación, con arreglo a las disposiciones de la ley Nº 16 de 25 de octubre de 1940.”

 

No obstante, es claro que concluido el período de transición previsto tanto en el transitorio I de la Ley N.° 3019 como en el transitorio II de la Ley N.° 2160 de 25 de setiembre de 1957, el Colegio de Médicos y Cirujanos perdió de modo definitivo, y de modo ex lege, sus atribuciones en materia de docencia y formación de profesionales en medicina, las cuales fueron asumidas plenamente por la Universidad de Costa Rica.

De seguido, conviene advertir que el cambio institucional ocurrido no fue óbice para que el Legislador mantuviera como requisito para incorporarse en el Colegio de Médicos y Cirujanos el hecho de tener que cumplir un año de internado universitario. En este sentido, el artículo 7.f de la Ley N.° 3019 de 1962 estableció que en orden a que una persona sea incorporada en el Colegio de Médicos y Cirujanos, ésta debe cumplir, entre otras cosas, con el requisito de haber hecho un año de internado en un hospital nacional o extranjero capacitado para tal fin, a juicio del Colegio de Médicos y Cirujanos y de la Facultad de Medicina. Requisito que se mantiene vigente hasta la fecha.

Es decir que el Legislador de 1962 conservó el requisito de que los estudiantes de medicina - que, a partir de entonces, se graduarían de la Universidad de Costa Rica y por supuesto ahora de otras instituciones privadas de educación superior-, deban cumplir igual con un año de internado universitario como parte de su proceso de formación. Sin embargo, de modo consecuente con los cambios competenciales en materia de formación de médicos, el Legislador le atribuyó a la Facultad de Medicina de la Universidad, la potestad de determinar en qué hospitales, los estudiantes pueden realizar el internado médico.  A pesar de esto, sin embargo, la Ley en el mismo artículo 7.f, retuvo la posibilidad de que el Colegio de Médicos y Cirujanos también pudiera intervenir, en alguna medida, en la materia. El problema consiste en determinar el alcance de dicha potestad.  Se transcribe la norma de interés:

 

“Artículo 7º.- Para obtener la inscripción en el Colegio, deberán  llenarse los requisitos siguientes:(…)

 

(…)f) Haber hecho un año de internado en un hospital nacional o extranjero capacitado para tal fin, a juicio del Colegio de Médicos y Cirujanos y de la Facultad de Medicina, y (…)”

 

            Debe insistirse en que la Ley N.° 3019 de 1962 no modificó la naturaleza ni finalidad del año de internado universitario, por lo que igual se debe comprender que dicho año de práctica supervisada todavía es parte integral de la formación que el estudiante de medicina debe cursar. Empero, es notorio que a partir de la misma reforma implementada por la Ley N° 3019 en relación con la Ley N.° 1053 y del acuerdo de la Asamblea Universitaria del 17 de octubre de 1953, se ha reconocido que corresponde naturalmente a la institución universitaria determinar la forma, requisitos y condiciones bajo los cuales debe realizarse y evaluarse dicho internado universitario, pues como se ha reiterado, aquel es parte del proceso académico que debe cumplir un estudiante de medicina. Es una atribución, entonces, indudable de la Facultad de Medicina el poder determinar los hospitales en que los estudiantes de medicina pueden cumplir su internado universitario.  Esta potestad está protegida e incorporada dentro de la autonomía universitaria garantizada constitucionalmente desde 1949.

            No obstante, lo cierto es que el propio artículo 7.f de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos ha establecido que dicha institución también tiene atribuciones en determinar los hospitales capacitados para el internado. Subráyese que la norma citada prescribe que el internado se podrá realizar en los hospitales nacionales o extranjeros capacitados para tal fin, a juicio del Colegio de Médicos y Cirujanos y de la Facultad de Medicina.

            Aunque los antecedentes legislativos de la Ley N.° 3019 de 9 de agosto de 1962 no nos ofrecen elementos sobre la discusión legislativa en relación con el artículo 7.f; los antecedentes históricos aquí expuestos, sin embargo,   permiten entender, con inteligibilidad, que  en el contexto en que la dicha Ley N.° 3019 fue aprobada y promulgada, era notorio que la finalidad de dicha disposición fue precisamente mantener al Colegio, además de la Facultad,  como una institución con alguna competencia para determinar los hospitales en que debía realizarse el internado, esto en el tanto dicha Corporación había sido la encargada en la materia desde 1948. Aunado a lo anterior, es notorio que al permitirse de modo expreso que el internado se realizara en un hospital extranjero, el Legislador resolvió que se debía remitir al Colegio de Médicos y Cirujanos, como órgano técnico de consulta en su materia, para que indicara cuáles hospitales foráneos pueden ser considerados como aptos para la realización de un internado universitario válido conforme los estándares costarricenses. Empero, también es cierto que a partir de que la Universidad de Costa Rica asumió la enseñanza de la medicina, también se subrogó en la potestad de regular el internado médico universitario.

            En definitiva,  de acuerdo con los antecedentes históricos aquí explicados,  y que son útiles para desentrañar el sentido del artículo 7.f -conforme lo permite el artículo 10 del Código Civil-, es notorio que con la promulgación de la Ley N.° 3019, el Colegio de Médicos y Cirujanos perdió, de modo definitivo,  sus atribuciones en materia de formación y graduación de médicos, las cuales fueron asumidas por la Facultad de Medicina de la Universidad de Costa Rica, institución a la cual se le dieron potestades para determinar en qué hospitales se puede realizar el internado.

No obstante, lo cierto es que, conforme el sentido originario del artículo 7.f,  dicha norma previó, en principio,  que también el Colegio de Médicos y Cirujanos pudiera participar, en alguna medida, de la determinación de los hospitales aptos para que los estudiantes de medicina pudieran realizar su año de internado universitario, lo cual podría hacer pensar, como de hecho se presume expresamente en el oficio PJG-372.11.17 de 1 de noviembre de 2017, que el Colegio de Médicos y Cirujanos, entonces, retiene actualmente competencias para determinar, en términos generales, los hospitales en que se puede realizar el internado médico universitario, trátese de forma indistinta del caso de que sea un hospital nacional o un hospital privado.  Con todo es también claro que las reformas institucionales aprobadas en aquella época, particularmente la apertura de la Escuela y Facultad de Medicinas, conllevaron a que el internado universitario, como parte de la formación necesaria para la graduación de los estudiantes de medicina y, por ende, del proceso académico, quedara cubierto por la autonomía universitaria.  Lo cual plantea un dilema hermenéutico, pues a todas luces, el régimen constitucional de la autonomía universitaria es incompatible con la idea de que un Colegio Profesional pueda decidir sobre temas consustanciales al proceso de formación académica que imparte la Universidad y sin embargo, no puede dudarse que el artículo 7.f reservó al Colegio una cierta injerencia en la materia.

            Ergo, como se explicará de seguido, existen razones sistémicas y contextuales, no analizadas por la solicitud de reconsideración, para comprender que la competencia del Colegio de Médicos y Cirujanos en materia de internado universitario es más restringida que lo que prima facie pudiera entenderse de una lectura textual del artículo 7.f de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos.

 

 

D.    EN RELACION CON LA INTERPRETACION CONTEXTUAL Y SISTÉMICA DEL ARTÍCULO 7.F DEL LEY ORGANICA DEL COLEGIO DE MÉDICOS Y CIRUJANOS.

 

Ciertamente, la correcta inteligencia del artículo 7.f de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos requiere además del examen circunstanciado de los antecedentes históricos, de una interpretación que también considere los aspectos contextuales y sistémicos vigentes en el momento de la promulgación de dicha Ley en 1962 y también de aquellos actuales que en enmarcan el ámbito dentro del cual encontraría aplicación.

En este sentido, debe recordarse que para el momento de promulgarse la Ley N.° 3019 de 1962, ya la Constitución de 1949 se encontraba vigente. Norma fundamental que, en su artículo 84 le dio a la Universidad de Costa Rica la naturaleza jurídica de institución autónoma de cultura superior y con independencia para el desempeño de sus funciones. Se transcribe el artículo 84 constitucional tal y como fuera incorporado originalmente en la Constitución.

           

“Artículo 84.--La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones, y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.”

           

Luego, es claro que ya en 1962, y  a la luz del artículo 84 constitucional, no era procedente, sin incurrir en vicios de inconstitucionalidad, interpretar el artículo 7.f de la Ley N.° 3019 en el sentido de que dicha norma le atribuyera al Colegio de Médicos y Cirujanos una potestad para  codecidir con la Universidad de Costa Rica en relación con la determinación de los hospitales nacionales donde  los estudiantes de medicina pudieran realizar su internado universitario o para reglamentar el internado universitario.  Esto en el tanto, el artículo 84 constitucional, incluso desde aquel momento, le garantizaba a la universidad una independencia para el desempeño de sus funciones, lo cual comprendía naturalmente lo relativo al internado médico universitario y por tanto, la determinación de los hospitales en que pudiera realizarse tal año que forma parte de la preparación universitaria de los médicos. Tómese nota otra vez que para 1962 ya la Facultad de Medicina estaba en funcionamiento y el internado médico formaba parte integral de su currículum.

En este orden de ideas, cabe destacar que en sus Lecciones de Derecho Constitucional impartidas en 1965, el  Licenciado Ismael Antonio Vargas Bonilla; Profesor de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho y quien fuera Ministro de Educación en la administración de 1962-1966 – y que además se desempeñaría después como Procurador General de la República- indicaba que a su entender, bajo el imperio del artículo 84 constitucional, la organización de las carreras y de los planes de estudio universitarios era una competencia exclusiva de la Universidad de Costa Rica la cual se autoregulaba a través de su Estatuto Orgánico. (Ver LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL COSTARRICENSE. Dictadas por el Lic. Ismael Antonio Vargas Bonilla en el Curso de Derecho Constitucional del año 1965. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, 1965. Tesis VIII)

Así las cosas, es notorio que en orden a interpretar el sentido y alcance del artículo 7.f de la Ley N.° 3019, no basta aplicar  la máxima “In claris non fit interpretatio” como se aduce en el oficio  PJG-372.11.17 de 1 de noviembre de 2017, pues si nos conformamos con lo que aparenta ser su sentido textual, la eventual conclusión – sea que el Colegio de Médicos y Cirujanos podría intervenir en la forma en que la Facultad de Medicina organiza y dirige el internado universitario – nos llevaría a un resultado incompatible con el marco constitucional ya vigente en el momento de su promulgación, particularmente nos llevaría a adoptar una tesis que reñiría  con la potestad de la Universidad de Costa Rica, protegida constitucionalmente, de desempeñar sus funciones con independencia.

Cabe advertir, por consiguiente,  que el carácter equívoco del artículo 7.f de la Ley N.° 3019 no  se halla tanto en su texto pero indudablemente se arraiga en el contexto en el que fue promulgada, pues ya para aquel momento se encontraba vigente, como se ha dicho,  la Constitución de 1949, la cual en su artículo 10, incluso desde su versión original, consagraba el principio de supremacía jurídica de la Ley Fundamental – así formulado por el Diputado Constituyente JIMENEZ QUESADA en la sesión de la asamblea constituyente N.° 106 del 11 de julio de 1949-, conforme al cual, incluso en aquella etapa histórica, se entiende que en caso de ambigüedad, debe preferirse la interpretación de la Ley que sea más adecuada a la norma constitucional. En este sentido, cabe por su pertinencia histórica, citar la sentencia dictada por la Corte Plena en la sesión extraordinaria N.° 21 de las 10:00 horas de 2 mayo de 1952:

 

“No son las normas constitucionales las que deben adecuarse al sentido de las leyes, sino éstas a aquellas (…)”

 

Además, puede atenderse a lo dicho por la Sala de Casación en su sentencia N.° 141 de las 14:15 horas del 17 de diciembre de 1971:

 

“Los artículos del Código de Trabajo, al igual que todos los demás actos legislativos, se han de aplicar e interpretar en armonía con lo que dispone la Constitución Política, por ser ésta la fuente superprimaria de los actos de producción jurídica”.

 

Por consecuencia, se impone la necesidad de interpretar el artículo 7.f de la Ley N.° 3019 a la luz de la garantía constitucional que ha consagrado la autonomía universitaria, la cual protege la independencia de las casas de estudios superiores para el desempeño de sus funciones. Esto dentro de un marco contextual y sistémico.

Enseguida, es oportuno subrayar, en primer lugar, que ya para el tiempo de su aprobación, se había interpretado, al amparo del numeral 84 constitucional, que el internado médico universitario formaba parte del ámbito reservado a la universidad por su autonomía.

En el mismo Informe del Rector, incorporado en los  Anales de la Universidad de Costa Rica de 1953, se explica que en el tiempo de la creación y apertura de la Escuela y Facultad de Medicina, se comprendió, de una manera muy precisa,  que tal proceso era una atribución constitucional y legal de la Universidad, sin perjuicio de la colaboración que pudieran prestar otras instituciones tales como el Ministerio de Salubridad, la Junta de Protección Social de San José, la Caja Costarricense del Seguro Social, la Unión Médica Nacional, el Instituto Nacional de Seguros y el Colegio de Médicos y Cirujanos; entidades todas que colaboraron activamente asistiendo a la Universidad. Asimismo, en dicho Informe se explica que, como parte de la determinación del Plan de Estudios de la Escuela de Medicina, se debían establecer áreas en el Hospital San Juan de Dios aptas para que los estudiantes pudieran realizar su año de internado. (Anales de la Universidad de Costa Rica de 1953, p. 147- 149)

Ergo, no existe duda de que, desde su fundación, las instituciones encargadas interpretaron que; sin perjuicio de la colaboración que podía prestar el Colegio de Médicos y Cirujanos; correspondía, por disposición constitucional y legal, a la Facultad de Medicina de la Universidad de Costa Rica, el elaborar la forma, requisitos y condiciones del internado universitario, lo cual comprendía la determinación de los Hospitales Nacionales donde se podría realizar dicho internado. De hecho, debe observarse que, por determinación exclusiva de la Universidad, se eligió el Hospital San Juan de Dios, entonces bajo administración de la Junta de Protección Social, para que los estudiantes de medicina de aquel momento hicieran su internado. (Ver también los Anales de la Universidad de Costa Rica de   1955 y 1956, p. 209 y 203 respectivamente)

En otras palabras, es importante notar que en el momento de la promulgación la ley N.° 3019 de 1962, se entendía que, en efecto, el internado médico y su reglamentación eran ya una función propiamente universitaria y protegida por su autonomía.

A continuación, es importante, en segundo lugar, acotar que, precisamente bajo el imperio de la norma constitucional de 1949, se aprobó y promulgó la Ley N.° 2386 de 25 de julio de 1959 – vigente hasta la fecha-,  y que estableció que corresponde a la Universidad de Costa Rica autorizar a sus estudiantes de medicina, aquellos que hayan concluido su ciclo de estudios, para que realicen el respectivo internado en las dependencias hospitalarias del país. Adicionalmente, se estableció, de forma expresa, que corresponder a la Universidad reglamentar la forma, requisitos y condiciones de dicho internado:

 

Artículo 2º.- Facúltase a la Universidad para permitir el internado en las dependencias hospitalarias del país, a los estudiantes de Medicina que hayan concluido su ciclo de estudios, como requisito previo al otorgamiento del título correspondiente y conforme a la reglamentación que dicha Institución establezca. (Debe observarse que por error material, en el Sistema Nacional de Legislación Vigente, se ha sustituido la palabra “internado” por “interesado”, pero constatada la versión original de la Colección de Leyes y Decretos – Año 1959, Semestre 1, Tomo 1, p. 379 – se ha podido corroborar el texto original de la Ley N.° 2386 que contiene la palabra “internado”)

 

En otras palabras, la Ley  2386 de 25 de julio de 1959, en un desarrollo lógico de la autonomía universitaria y por consecuencia de la apertura de la carrera de medicina en la universidad,  ha venido a puntualizar que corresponde a la Facultad de Medicina y no al Colegio de Médicos y Cirujanos, el dirigir y reglamentar el internado universitario médico que deban realizar sus estudiantes. Al respecto, es importante citar el dictamen de la Procuraduría General de la República, oficio de 11 de mayo de 1972, el cual se transcribe en lo conducente:

 

“Para lo primero, o sea para la obtención del título de “Doctor en Medicina y Cirugía de la Universidad de Costa Rica, ha debido cumplirse con un año de internado rotatorio, según disposición del Reglamento Fundamental de la Facultad de Medicina y de acuerdo con el artículo 2 de la Ley N.° 2386 de 25 de junio de 1959”

 

Llegados a este punto, corresponde denotar que el artículo 84 constitucional vigente sigue protegiendo la autonomía universitaria en el desempeño de sus funciones, lo cual continúa comprendiendo la potestad de la universidad de regular la forma, condiciones y requisitos bajo los cuales, los estudiantes de medicina deben cumplir su año de internado médico y la determinación de los hospitales en que dicho internado puede realizarse.

En el dictamen C-234-2017 de 18 de octubre de 2017 de forma pertinente y oportuna, se cita la sentencia clave de la Sala Constitucional N.° 16361-2016 de las 12:15 horas del 4 de noviembre-2016. Sentencia que de modo indiscutible ha señalado que la regulación del internado, incluyendo las condiciones y requisitos del mismo, es una competencia exclusiva de la Universidad de Costa Rica, protegida no solo por la autonomía institucional de esa casa de estudios superiores, sino también por las libertades académicas que ordenan el ejercicio de sus funciones. Se transcribe, en lo conducente, el voto N. º 16361-2016:

“Tanto el Rector a.i. de la UCR como la Directora de la Escuela de Medicina de esa casa universitaria tildan de ilegítimo que la CCSS persigan obligar a la UCR a que el curso de internado rotatorio universitario sea impartido mediante un programa único compartido por todas las entidades docentes, en el que participarían profesores de otras universidades. Tomando en consideración los argumentos expuestos, la Sala considera que, en cuanto a este extremo, los recurrentes llevan la razón y, por ello, debe acogerse parcialmente el recurso. En ese sentido, debe recordársele a las autoridades de la CCSS que la Constitución Política consagra el derecho que tienen todas las personas a recibir una educación integrada así como la obligación del Estado de proveer, garantizar y fomentar ese proceso educativo. El derecho a la educación se encuentra reconocido en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política y, como se dijo, hace referencia al derecho fundamental de todo individuo a recibir un adecuado proceso de enseñanza académica y técnica desde la etapa preescolar hasta la universitaria. En consideración de la Sala, cuando los estudiantes universitarios escogen ingresar a determinado centro de educación superior, se someten, voluntariamente, a las exigencias propias que, al efecto, estipula el respectivo ordenamiento universitario, pero también esperan graduarse y finalizar sus estudios superiores acorde a las expectativas de calidad académica que la universidad seleccionada supone, para cuyo efecto adquiere un particular peso el prestigio de la casa de estudios. Así, el derecho a la educación de los alumnos universitarios se encuentra reforzado por el hecho de que se les debe garantizar la conclusión de sus estudios con las regulaciones propias establecidas por la universidad en la que se matricularon, así como por los profesores correspondientes y el plan de estudios confeccionado por tal casa de estudios superiores, en el sub examine sin intromisión alguna de otros sujetos externos que sean ajenos a la universidad, en virtud de existir una relación de sujeción especial entre los estudiantes y la universidad pública, en este caso la UCR.”

 

Es manifiesto, por tanto, que desde que la Universidad de Costa Rica asumió, por disposición legal y constitucional, la enseñanza y la formación profesional de los médicos y desde el punto en que su Facultad y Escuela de Medicina empezaron a funcionar, la reglamentación del internado médico universitario es una competencia que le pertenece, en virtud de la autonomía universitaria y de la libertad académica, a aquella universidad. Esta atribución comprende la potestad de establecer las condiciones que debe tener un hospital nacional para que los estudiantes de la universidad puedan realizar, de manera efectiva, su internado médico universitario. Por supuesto, así como lo pone bien el dictamen C-234-2017, la competencia de la universidad para establecer las condiciones y requisitos del internado, debe ejercerse sin perjuicio de las atribuciones que, para el caso de los hospitales públicos, tiene la Caja Costarricense del Seguro Social  que, a su vez, tiene  la obligación de proteger los derechos constitucionales a la vida y la salud de los pacientes, por lo que tiene la potestad, verbigracia, de establecer un examen de evaluación de conocimientos médicos para ingresar al internado universitario rotatorio en sus instalaciones. (Ver de nuevo voto N. º 16361-2016 y las Disposiciones en relación con el internado rotatorio universitario en instalaciones de la Caja Costarricense de Seguro Social de 30 de junio de 2016)

Ergo, existe un imperativo de interpretar el artículo 7.f de la Ley N.° 3019 de modo conforme con el artículo 84 constitucional. Esto en orden a garantizar la autonomía universitaria y sus libertades académicas.

Tal y como se indicó en el dictamen C-420-2016 de 20 de octubre de 2006, de conformidad con el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, la Ley, en virtud del principio de unidad del ordenamiento jurídico, debe interpretarse tomando en cuenta las otras normas que integran el derecho vigente. Particularmente debe enfatizarse que la interpretación debe partir de la Constitución y por consiguiente, la interpretación de la Ley no puede hacerse en abstracción de la norma constitucional. Así entre varias interpretaciones de la ley, debe prevalecer la que sea más coherente con la Norma Fundamental. Se transcribe en lo conducente el dictamen C-420-2006:

“De acuerdo con el numeral 10 del Código Civil, las leyes deben ser interpretadas, entre otros criterios, de acuerdo con el criterio teleológico y según su contexto. De conformidad con el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, las normas administrativas, en virtud del principio de unidad del ordenamiento jurídico, deben interpretarse tomando en cuenta las otras normas que integran el derecho vigente, según la escala jerárquica de las normas. Se sigue de lo anterior, que la interpretación debe partir de la Constitución. Una norma no puede ser interpretada haciendo abstracción del ordenamiento al cual pertenece y, por ende, interpretando el punto sin tomar en consideración la existencia de otras disposiciones que pueden actuar como límite o restringir sus prescripciones. En particular, no puede hacerse abstracción de la norma constitucional En este punto, García de Enterría escribe:

“Hay que entender, como ha notado Zippelius, que la Constitución constituye el “contexto” necesario de todas y cada una de las Leyes y Reglamentos y normas del ordenamiento a efectos de su interpretación y aplicación, aunque sea un contexto que a todas las excede en su significado y en rango; en este sentido, habrá que entender que la indicación del artículo 3,1 de nuestro Código Civil, que ordena interpretar las normas “según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto” llama, en primer término, para depurar ese contexto, a la norma constitucional.” (E, García de Enterría:  La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, Editorial Civitas, 1988, reimpresión, p. 102).

En consecuencia, y atendiendo a la primacía de la norma constitucional, el principio de interpretación conforme, exige que entre varias interpretaciones de la ley, prevalezca la que sea más coherente con la Norma Fundamental.        De tal suerte, que en el caso de aquellas normas jurídicas que – confrontadas con nuestra Constitución – no impliquen una evidente y abierta contradicción, pero que sí planteen sus reservas, lo procedente es interpretarlas de tal modo que su contenido y alcance resulten compatibles con los valores y contenidos de la Norma Fundamental.

Al respecto, el autor Konrad Hesse indica:

“Así pues, en el marco de la interpretación conforme las normas constitucionales no son solamente “normas parámetro”(Prüfungsnormen) sino también “normas de contenido” (Sachnormen) en la determinación del contenido de las leyes ordinarias. Por el contrario no es posible la interpretación conforme en contra del “texto y sentido” o en contra de la “finalidad legislativa”. A este respecto no tiene que ser determinante la voluntad subjetiva del legislador; más bien de lo que se trata es de mantener el máximo de aquello que él ha querido”(K, Hesse: Escritos de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1983, p. 54).

         Es decir, la interpretación de las leyes conforme con la Constitución procede siempre y cuando no se violente la intención del legislador, dándole un sentido imposible de deducir de su texto.” (Sobre el principio de interpretación conforme la Constitución, ver también la sentencia de la Sala Constitucional N.° 3038-1996 de las 11:00 horas del 21 de junio de 1996)

 

En este sentido, es oportuno, antes que nada, apercibir que una interpretación literal del artículo 7.f debe ser descartada, pues como se ha explicado, conduciría a condescender o tratar de acomodar forzosamente una intromisión inconstitucional de parte del Colegio de Médicos y Cirujanos en un ámbito reservado a la autonomía universitaria y que violaría las libertades académicas fundamentales.  Se debe pues coincidir, en este punto, con el dictamen C-234-2017.

En seguida, es necesario advertir que, a pesar de lo anterior, tal y como lo apuntó también el dictamen C-234-2017, cabe otra alternativa de interpretación del artículo 7.f de la Ley N.° 3019 que no riñe con la Constitución y por ende con la autonomía universitaria ni las libertades académicas.

En esta dirección de razonamiento, conviene retomar el hecho de que el artículo 7.f de la Ley N.° 3019 no se circunscribió a prescribir el internado en hospitales nacionales como un requisito de incorporación, sino que además estableció que dicho internado pueda realizarse en un hospital extranjero.

En efecto, bajo el imperio del Decreto Ley N.° 195 de 5 de octubre de 1948, no se regulaba expresamente la posibilidad de los estudiantes de medicina de realizar su año de internado en un hospital extranjero. El artículo 7.f de la Ley N.° 3019 sí estableció expresamente dicha posibilidad.

En este aspecto, es obligado denotar que la regulación del internado realizado en el extranjero y su convalidación, no es una materia que pueda ser comprendida dentro de la autonomía universitaria, por lo cual se ha de entender, ahora sí, como lo dice el mismo tenor del artículo 7.f, que en dichos casos la convalidación queda a juicio del Colegio de Médicos y Cirujanos y de la Facultad de Medicina. Es decir que en esta materia la Corporación de médicos y cirujanos sí tiene competencia. Al respecto, es relevante referir que debe entenderse que tal atribución del Colegio de Médicos y Cirujanos tiene un carácter residual.

De esta suerte, no hay duda de que el artículo 7.f de la Ley N.° 3019 puede ser interpretado, de un modo conforme con la Constitución, en el sentido de que dicha norma le atribuye al Colegio de Médicos y Cirujanos una competencia para regular el internado realizado en un hospital en el extranjero. Esto para efectos de convalidar dicho año de internado en Costa Rica.  Esta interpretación tiene la virtud de ser respetuosa de la Ley Fundamental, salvaguardar la autonomía universitaria, y sin embargo otorgarle efecto útil a la disposición referente al Colegio de Médicos, amén de ser una interpretación restrictiva que resguarda también la libertad profesional.

Así se debe coincidir con la solución hermenéutica que el dictamen C-234-2017 le dio a la interpretación del artículo 7.f de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos y que se transcribe de inmediato:

“En la medida que el requisito anterior constituye una limitante al derecho fundamental a la libertad profesional y concretamente, al derecho de ejercicio de la actividad profesional escogida, debe ser interpretado restrictivamente. De esa forma, el elemento discrecional que contiene el enunciado de la letra f), debe ser entendido en relación con el hospital extranjero donde se tendría por convalidado el año de internado, cuya aptitud o idoneidad para que la práctica se haya hecho allí quedaría “a juicio del Colegio de Médicos y Cirujanos y de la Facultad de Medicina”. Es decir, no solo mediaría la valoración de la corporación consultante, sino también de la Facultad de Medicina de la Universidad de Costa Rica.

De manera que, si el discente lleva a cabo su internado en un hospital nacional, administrado además por la Caja,  el Colegio de Médicos y Cirujanos carece de todo margen de apreciación, debiendo limitar su labor a la constatación de que el mencionado requisito fue cumplido por el estudiante en el tiempo dispuesto por la norma de comentario.

En ese sentido, ni el artículo 7, ni ninguna otra disposición de su Ley orgánica, faculta al referido Colegio para establecer de forma vinculante las condiciones bajos las cuales se debe llevar a cabo el internado y menos aún, le dan el poder para supeditar su realización a que dichas condiciones se cumplan.”

 

Con todo, se ha de observar que la competencia del Código de Médicos y Cirujanos para regular el internado realizado en el extranjero, no es una potestad que puede ejercer de forma independiente, sino de forma más bien coordinada con la Universidad de Costa Rica. Esto se deduce no solo del mismo artículo 7.f de la Ley N.° 3019 sino de la misma naturaleza de las cosas y de la necesidad de garantizar el principio de igualdad.

Efectivamente, en virtud del principio de igualdad, y por aplicación de un principio de equidad que debe ponderarse en la interpretación de la Ley – artículo 11 del Código Civil – se deduce, con facilidad, que la regulación de la forma, requisitos y condiciones del internado realizado en el extranjero no pueden ser del todo disímiles a los exigidos por la Universidad para los estudiantes que realicen su internado en un hospital nacional, por lo cual no existe duda, tal como lo apunta también el dictamen C-234-2017, de que la competencia que el artículo 7.f de la Ley N.° 3019 le otorga en la materia al Colegio de Médicos y Cirujanos, debe ser ejercida de forma coordinada y concurrente con la Universidad de Costa Rica para garantizar una aplicación equitativa de la Ley. Obsérvese que la disposición 3.f del Reglamento del 15 de febrero de 2015 del Colegio de Médicos y Cirujanos es consistente con lo explicado pues dicha norma establece que, para acreditar el internado realizado en el extranjero, se requiere que el interesado aporte un certificado de que dicho año de internado ha sido reconocido por la universidad de Costa Rica.

Para terminar este apartado, nada más resta reiterar lo dicho por el dictamen C-234-2017 en el sentido de que lo dicho respecto del internado universitario en hospitales nacionales, es extensible a las universidades privadas que imparten la carrera de medicina, en tanto se trata de instituciones amparadas también por las Libertades de enseñanza y de cátedra (artículos 79 y 87, respectivamente, de la Constitución Política), a las que se les reconoce un ámbito de autonomía administrativa, académica y docente, tal como ha sido señalado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional. A este efecto, se transcribe, en lo más pertinente, el voto de la Sala Constitucional N.° 6840-2015 de las 11:31 horas del 13 de mayo de 2015:

 

“VI.-PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA PRIVADA, EN PARTICULAR DE LOS CENTROS PRIVADOS DE ENSEÑANZA SUPERIOR UNIVERSITARIA. Esta Sala Constitucional desde la Sentencia No. 3550-92 de las 16:00 horas de 24 de noviembre de 1992, ha protegido la libertad de enseñanza privada y, desde luego, los centros de enseñanza superior universitaria de carácter privado. En esa sentencia se establece la “existencia de un derecho fundamental (…) a la libertad de enseñanza, incluso reforzándolo con el deber del Estado de estimular la iniciativa privada en el capo de la educación”, así como la “libertad que tienen los particulares de fundar, organizar, dirigir y administrar centros docentes –privados- que el Estado está obligado a estimular”. Una de las afirmaciones fundamentales del Voto No. 3550-92 es que “ El derecho de las personas a escoger la enseñanza que deseen no podría garantizarse si no hubiera libertad para crear y organizar instituciones de enseñanza con capacidad para decidir libremente su actividad académica y docente, administrativa y financiera, cultural y espiritual, sometidas tan sólo la intervención necesaria de las autoridades públicas, apenas para garantizar los derechos de los educandos y los valores funda-mentales del orden social; de otro modo, la libertad de elegir se vería seriamente lesionada, pues la única opción disponible sería la del Estado o la impuesta por él”. Tales conclusiones fueron vertidas con fundamento en los ordinales 79 y 80 de la Constitución Política de 1949 que, respectivamente, garantizan la “libertad de enseñanza”, sin detrimento se someter a todo centro docente privado a la “inspección del Estado” y el fomento o estímulo de la “iniciativa privada en materia educativa”. Partiendo del Derecho de la Constitución citado, no cabe la menor duda que las universidades privadas merecen un trato igualitario respecto del que reciben las públicas, siendo inconstitucional cualquier tratamiento discriminatorio.”

 

            Resta únicamente examinar el sentido y alcances del artículo 27 del Reglamento General de Hospitales y su relación con la naturaleza del internado médico universitario.

 

E.     EN ORDEN AL SENTIDO Y ALCANCE DEL ARTÍCULO 27 DEL REGLAMENTO GENERAL DE HOSPITALES Y SU RELACION CON LA NATURALEZA DEL INTERNADO MÉDICO UNIVERSITARIO.

 

En el oficio PJG-372.11.17 de 1 de noviembre de 2017, se argumenta que el artículo 27 del Reglamento General de Hospitales, Decreto Ejecutivo N.° 1743 de 4 de junio de 1971, le da a los internos universitarios la naturaleza de médicos – creando al efecto una categoría médica – y a sus actos el rango de actos médicos, y por tanto, sujetos a la fiscalización del Colegio de Médicos quien, entonces, puede regular el internado como parte de la fiscalización que realiza en general sobre la profesión médica.

Al respecto, es oportuno también aducir que el artículo 27 del Reglamento General de Hospitales no debe ser interpretado de forma aislada. Por el contrario, debe ser apreciado, antes que nada, en relación con la finalidad de dicho reglamento.

En esta línea de razonamiento, entonces, es procedente denotar que, de acuerdo con el artículo 2 del Reglamento General de Hospitales, la finalidad de dicha norma ha sido establecer disposiciones de orden técnico sobre el funcionamiento de los hospitales en el país. Especialmente, el Reglamento General de Hospitales se ocupa en clasificar los hospitales para establecer disposiciones técnicas diferenciadas sobre su funcionamiento. (Ver artículo 8 del Reglamento General de Hospitales.)

Particularmente, el artículo 27 en comentario regula cómo se debe ejercer la función técnica médica en los hospitales clase A, B Y C; y establece el orden jerárquico del personal que atiende pacientes. De tal forma que ubica al interno universitario en el estrato más inferior de la escala técnica.

Es decir que el artículo 27 del Reglamento General de Hospitales no tiene la virtud de desnaturalizar la figura del internado universitario, tampoco de mutar la naturaleza del instituto mismo del Internado Universitario, que como se ha explicado con profusión tiene un carácter académico desde su origen y que mantiene en el presente.

Por el contrario, se ha de llamar la atención al hecho de que el mismo Reglamento presupone que el interno universitario es parte de un programa de adiestramiento que se encuentra a cargo y bajo la vigilancia de las jefaturas. Se transcribe el artículo 28.e del Reglamento.

 

“Artículo 28.- Corresponderá especialmente a los jefes de Departamento: (…)

e) Preocuparse de la preparación y desarrollo adecuado de programas de adiestramiento para residentes e internos de los Servicios del Departamento a su cargo, guiarlos y proporcionarles las facilidades necesarias para que cumplan su cometido bajo su vigilancia; (…)”

 

En la tarea de enseñanza de los internos colaboran también los Médicos Asistentes. Esto conforme el numeral 34.g del Reglamento:

 

Artículo 34. -Corresponderá especialmente a los Médicos Asistentes:(…)

(…) g) Enseñar a Médicos Residentes e Internos sobre la práctica de exámenes especiales y evacuar sus consultas sobre cualquier problema médico.

 

Asimismo, se ha de coincidir con el dictamen C-234-2017 en el sentido de las funciones que, conforme el artículo 37 del mismo Reglamento, puede realizar el interno universitario son tareas que se realizan bajo la supervisión de un superior o médico tutor y que son parte de su proceso de adiestramiento y enseñanza.

En todo caso, no debe perderse de vista que, conforme el numeral 39, párrafo último, para poder realizar el internado universitario, lo que se requiere es la autorización de la Universidad – sin perjuicio del examen que pueda aplicar la institución hospitalaria -, lo cual destaca, una vez, más la naturaleza académica del internado médico.

 

“Artículo 39.(…) para cumplir con las actividades correspondientes al Médico Interno Universitario, deberá contarse con la autorización expresa de la Universidad de Costa Rica, a través de la Facultad de Medicina.”

 

En suma, no hay duda de que el Reglamento General de Hospitales no ha despojado al internado universitario de su carácter académico y formativo, por lo cual no puede estimarse que los internos universitarios sean profesionales médicos, esto aún y cuando la norma reglamentaria, la cual en todo caso debe subordinarse a la Ley y a la Constitución, los denomine erróneamente Médicos Internos Universitarios. En abono de esta tesis, debe citarse el considerando 4 de las Disposiciones en relación con el internado rotatorio universitario en instalaciones de la Caja Costarricense de Seguro Social del 30 de junio de 2016, donde se establece que el internado médico universitario es parte de su formación profesional y un programa académico:

 

“4. El internado universitario de los estudiantes de Medicina se considera un requisito de su formación profesional, por ello se encuentra contemplado en los programas académicos de las universidades y señalado en el artículo 7, de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica, como requisito de incorporación.”

 

Finalmente, se debe acotar que la naturaleza académica del internado médico universitario también se desprende del artículo 8 de la Ley N.° 6836 de 22 de diciembre de 1982 y que, a diferencia de los profesionales médicos, ha previsto que el interno universitario solo tenga derecho a una beca, la cual obviamente tiene una naturaleza académica:

 

Artículo 8º.-

El interno universitario tendrá una beca del 36,6% del salario base del médico general (G-1)

 

Así las cosas, se debe reafirmar lo dicho en el dictamen C-234-2017 en el sentido de que el interno médico universitario no puede ser considerado un profesional autorizado para el ejercicio de la medicina, por lo cual sus actos no pueden reputarse como actos médicos. Esto en el tanto la definición de acto médico previsto en el artículo 7.a del Código de Ética Médica del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica -Decreto Ejecutivo n° 39609-S del 22 de febrero de 2016 – dispone del elemento subjetivo del acto médico; estableciendo que dicho acto es el realizado por un profesional médico legalmente autorizado para el ejercicio de la medicina, por lo cual se entiende que dicho profesional debe estar incorporado ya en el Colegio de Médicos y Cirujanos.

Por todas las razones expuestas, y conforme el análisis de los antecedentes históricos y los aspectos contextuales y sistemáticos analizados, lo procedente es confirmar el dictamen C-234-2017 de 18 de octubre de 2017 en el tanto estableció que el interno universitario durante su práctica no realiza actos médicos en los términos definidos por el artículo 7, letra a) del Código de Ética Médica (Decreto Ejecutivo n.°39609-S), ni es todavía un profesional en medicina colegiado, por lo que el  Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica carece de competencia para fiscalizar y disciplinar sus actos. Asimismo, se confirma que la Ley Orgánica del Colegio Médicos y Cirujano no faculta a dicha Entidad para establecer con carácter vinculante las condiciones bajo las cuales se debe llevar a cabo el internado en los hospitales nacionales y menos aún, le dan el poder para supeditar su realización a que dichas condiciones se cumplan.

 

F. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, y previa deliberación y acuerdo de la Asamblea de Procuradores, celebrada el 8 de abril de 2022,  se  confirma el objeto sometido a reconsideración, sea las conclusiones enumeradas del 1 al 3 del dictamen C-234-2017 de 18 de octubre de 2017 en el tanto estableció que el interno universitario durante su práctica no realiza actos médicos en los términos definidos por el artículo 7, letra a) del Código de Ética Médica (Decreto Ejecutivo n.°39609-S), ni es todavía un profesional en medicina colegiado, por lo que el  Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica carece de competencia para fiscalizar y disciplinar sus actos. Asimismo, se confirma que la Ley Orgánica del Colegio Médicos y Cirujano no faculta a dicha corporación profesional para establecer con carácter vinculante las condiciones bajo las cuales se debe llevar a cabo el internado en los hospitales nacionales y menos aún, le atribuye el poder para supeditar su realización a que dichas condiciones se cumplan.

 

 

 

         

Magda Inés Rojas Cháves

Procurador General Adjunta

 

 

MRCH/JOA