21 de marzo de 2022

PGR-C-062-2022

Señor

Luis Alonso Alan Corea

Alcalde

Municipalidad de La Cruz

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio número MLC-ALC-OF-499-2021 15 de diciembre de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1. ¿Pueden las Municipalidades administradoras de la Zona Marítimo Terrestre autorizar la realización de actividades lucrativas tales como bodas y cumpleaños producto de la actividad hotelera en la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre?

2. ¿Cómo deben proceder las Municipalidades cuando se solicite por parte de un administrado autorización para la realización de actividades

privadas no lucrativas tales como bodas y cumpleaños en la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre?

3. ¿Es aplicable a las consultas anteriores lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en el dictamen C-304-2014?”

            En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, y en él se concluye que, en la zona pública de la zona marítimo terrestre se pueden autorizar actividades cuyas obras sean de fácil remoción, que no comprometan el acceso público, libre tránsito y uso público de la zona, además que garanticen el interés general, carácter recreativo, cultural, deportivo, de esparcimiento y gratuito para los visitantes de la Zona Marítimo Terrestre, pero que no debe tratarse de actividades lucrativas, pues ello va en detrimento del fin último de la zona pública, que es el uso libre, gratuito y paritario para todas las personas.

            De tal forma, a su juicio, el dictamen no. C-304-2014 resulta aplicable únicamente para la autorización de actividades que no sean lucrativas.

            I. Sobre lo consultado.

            Para dar respuesta a las preguntas formuladas, debe iniciarse indicando, como lo hemos hecho en reiteradas ocasiones, que la zona pública de la zona marítimo terrestre es un pilar fundamental de ese bien demanial. Y que ésta, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) y 9° de su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977) está destinada al uso público, para actividades de esparcimiento, libre tránsito, protección y vigilancia del demanio costero. 

            En virtud de esa importancia y de su finalidad de uso común, por regla general, ésta no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título, y, por tanto, en principio, no es posible otorgar sobre ella derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables (véanse al respecto los pronunciamientos nos.  C-100-1995, C-230-2001, C-054-2006, C-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005, C-109-2007 y C-097-2015).

            La Sala Constitucional, al desarrollar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, ha resaltado la importancia y naturaleza de la zona pública, indicando que:

“…el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema... De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública…” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009).

            Con base en todas esas consideraciones es que, en los dictámenes antes citados y en el C-304-2014 de 22 de setiembre de 2014 que menciona en su consulta, hemos señalado que, en la zona pública, las Municipalidades pueden autorizar, mediante la figura del permiso de uso, actividades temporales cuya realización no requiera de ningún tipo de construcción permanente más allá de obras sencillas de fácil remoción, pues, ese tipo de instalaciones y construcciones estables, requerirían el otorgamiento de una concesión, según los supuestos excepcionales previstos en los artículos 18, 21 y 22 de la Ley 6043 (Sobre éste último punto véase el dictamen no. C-268-2020 de 9 de julio de 2020. En detalle, sobre la aplicación de esta figura a la zona marítimo terrestre, véase el dictamen no. C-100-1995 de 10 de mayo de 1995).

            Para la autorización de ese tipo de actividades temporales, de carácter recreativo, deportivo, cultural o de esparcimiento, hemos señalado que debe determinarse que la actividad a realizar no comprometerá el libre tránsito, ni perjudicará las condiciones naturales de la franja inalienable de cincuenta metros. Es decir, para determinar si es posible autorizar una actividad de esa índole, la Municipalidad debe asegurarse que aquélla no impedirá el uso libre y gratuito de los demás interesados.

            De tal forma, contrario a lo indicado en el criterio legal adjunto, lo que determina si es posible autorizar la realización de una boda, fiesta u otro tipo de evento en la zona pública, no es el carácter lucrativo de la actividad a desarrollar, sino, más bien, si se trata de una actividad temporal que no impida el libre tránsito y disfrute por parte de las demás personas, que no implica el levantamiento de infraestructura permanente y que no perjudicará las condiciones naturales de la zona pública.

            En ese sentido, nótese que pueden existir actividades que, pese a que generan una ganancia económica para su organizador, no alteran el uso común de la zona pública ni perjudican sus condiciones naturales. Y, al contrario, pueden desarrollarse eventos gratuitos, que no tienen ningún interés lucrativo, pero que sí podrían impedir el uso común de la zona pública o generar afectaciones a sus condiciones naturales.

            En consecuencia, se reitera lo indicado en el dictamen no. C-304-2014, en el sentido de que en la zona pública sí se puede autorizar la celebración de actividades deportivas, culturales, recreativas, o de otra índole, lucrativas o no, siempre y cuando sean de carácter temporal, no se impida el uso común de la zona pública, no se levanten construcciones permanentes, ni se perjudiquen sus condiciones naturales.

            Al presentarse una solicitud de permiso de uso para realizar alguna actividad temporal en la zona pública, la Municipalidad debe valorar si ésta se ajusta a las condiciones antes expuestas y, con ello, determinar si es posible otorgar el permiso de uso correspondiente.

            Para mayor claridad y transparencia en el otorgamiento de este tipo de permisos, resulta conveniente que la Municipalidad emita un reglamento en el cual se regulen el procedimiento, las actividades permitidas, el monto a pagar por el permiso y demás condiciones de éste. Ello, en caso de que esos aspectos no estén regulados en el plan regulador costero correspondiente o que no se cuente con ese instrumento de planificación.

            II. Conclusión.

            Con base en todo lo expuesto, se responden puntualmente las preguntas formuladas, de la siguiente manera:

            1. Las Municipalidades costeras sí pueden autorizar la realización de actividades lucrativas en la zona pública de la zona marítimo terrestre, siempre que se trate de actividades de carácter temporal que no impidan el libre tránsito y disfrute por parte de las demás personas, que no impliquen el levantamiento de infraestructura permanente y que no perjudiquen las condiciones naturales de la zona pública.

            2. Al presentarse una solicitud de permiso de uso para realizar alguna actividad temporal en la zona pública, la Municipalidad debe valorar si ésta se ajusta a las condiciones antes expuestas y, con ello, determinar si es posible otorgar el permiso de uso correspondiente. Para mayor claridad y transparencia en el otorgamiento de este tipo de permisos, resulta conveniente que la Municipalidad emita un reglamento en el cual se regule el procedimiento, actividades permitidas, monto a pagar por el permiso y demás condiciones de éste, o, que esos puntos sean incluidos en el plan regulador costero correspondiente. Ello, en caso de que esos aspectos no estén regulados en el plan regulador costero correspondiente o que no se cuente con ese instrumento de planificación.

            3. Sí resulta aplicable el dictamen no. C-304-2014, en el sentido de que en la zona pública sí se puede autorizar la celebración de actividades deportivas, culturales, recreativas, o de otra índole, lucrativas o no, siempre y cuando se garanticen las condiciones antes dichas.

            De Usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

ELR/ysb