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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 097
 
  Dictamen : 097 del 10/05/2022   

10 de mayo del 2022


PGR-C-097-2022


 


Señor


Yeiner Calderón Umaña


Auditor Interno


Municipalidad de Turrubares


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio N° MT-AI-006-2021 de fecha 07 de setiembre del 2021, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:


 


“En el caso hipotético de que una Municipalidad realice una recalificación o reclasificación de puestos por medio de un estudio de equidad salarial, pasando algunos puestos de una categoría inferior (técnico o inferior) a una categoría superior (profesional). (Entiéndase sin actualizar el Manual de Puestos)


 


1. ¿Puede una Municipalidad en casos de recalificación o de reclasificación de puestos, exigir los nuevos requisitos académicos o de experiencia a los funcionarios afectados?


 


2. ¿Cuál sería el proceso correcto por seguir por parte de la Administración activa para exigir el cumplimiento de los nuevos requisitos?


 


3. ¿Puede la Municipalidad pagar el nuevo salario para los puestos afectados, aunque los funcionarios que vayan a ocupar el puesto no cumplan con los nuevos requisitos, entre ellos los académicos y de experiencia?


 


4. En caso de negativa de los funcionarios a cumplir los nuevos requisitos para ocupar el puesto, ¿El pago del nuevo salario se considera un derecho adquirido?”


 


De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia y su plan de trabajo, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.


 


Aunado a lo anterior, es fundamental resaltar que las consultas presentadas ante este órgano consultivo deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, o bien formuladas de modo abstracto, lo cual significa que no es procedente entrar a conocer casos concretos de la institución consultante, pues ello implicaría sustituir funciones de la Administración Activa con la emisión del dictamen (sobre este tema consúltense, entre otros, los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003, C-203-2005 del 25 de mayo del 2005, C-254-2017 del 03 de noviembre del 2017).


 


A su vez, se reitera lo dispuesto en los dictámenes C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.


 


En este contexto, reconociendo el innegable interés de la Auditoría Interna en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que se formulan, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, procederemos a emitir nuestro criterio en términos generales, no sin antes advertir que su planteamiento resulta confuso, en el tanto se utilizan indistintamente los términos técnicos de recalificación y reclasificación, y -pareciera ser- que no se conoce a fondo su significado y su correcta aplicación. Esta situación dificulta el desempeño de nuestra función consultiva, debido a que las interrogantes planteadas resultan poco claras e imprecisas. 


 


No obstante, se dará respuesta a las interrogantes a partir del desarrollo de los siguientes temas:


 


I.                    La reclasificación, la recalificación, la reasignación y la reestructuración de puestos.


II.                 Los manuales de puestos.


III.              El cumplimiento de requisitos para ocupar un puesto.


 


I.- Sobre la reclasificación, la recalificación, la reasignación y la reestructuración de puestos:


 


            Como primer aspecto, resulta necesario realizar un análisis sobre la reclasificación, la recalificación, la reasignación y la reestructuración de puestos.


 


El inciso d) del artículo 105 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (RESC), de aplicación supletoria, define la reclasificación de la siguiente manera:


 


Artículo 105.- Para todos los efectos se entenderá por:


 


d) Reclasificación: Acto mediante el cual se rectifica la clasificación de un puesto por haber sido asignado o reasignado erróneamente”.


 


            Así las cosas, a efectos de aplicar la reclasificación, se deben seguir las reglas establecidas en el artículo 113 de dicho Reglamento:


Artículo 113.- Al ocurrir la reasignación o reclasificación de un puesto, se procederá de acuerdo con las siguientes reglas:


a) Si está vacante, podrá llenarse mediante cualesquiera de los movimientos a que se refiere el Capítulo VI de este Reglamento.



b) Si el puesto estuviere ocupado por un servidor regular y éste, a juicio de la Dirección General, reúne los requisitos de la nueva clase o si su caso ha sido determinado dentro de la salvedad contemplada en el inciso b) del artículo 111, tendrá derecho a permanecer en dicho puesto”.
(El subrayado no corresponde al original)


 


Bajo esta inteligencia, los estudios de reclasificación tienen sustento en lo dispuesto por el artículo 105 inciso d) del RESC y se realizan cuando es necesario rectificar la clasificación previamente otorgada a un puesto, por haber sido asignado o reasignado erróneamente. Dicho estudio se lleva a cabo a solicitud del interesado (ya sea el ocupante del puesto, la jefatura de la unidad en donde se ubica el puesto, o por la Dirección de Recursos Humanos).


 


Además, el análisis en estos casos debe considerar el informe de origen y determinar mediante prueba documental y oral si efectivamente se dio un error en la clasificación otorgada, siendo que los resultados obtenidos se deben consignar en el informe técnico que sustenta la resolución correspondiente. (Al respecto véase el Compendio Normativo de la Dirección General de Servicio Civil de junio del año 2011).


 


De ahí, que la figura de la reclasificación refiere a la corrección que se efectúa cuando se le asigna a un puesto nuevo una clase errónea o se reasigna, con igual yerro, una ya existente.


Es decir, mediante un análisis de las plazas se denota que los requerimientos exigidos y su calificación corresponden a una distinta de la que se les endilgó. Ante tal falencia, el ordenamiento jurídico dispuso como remedio legal para su corrección que se reclasifiquen a la categoría correspondiente. (Ver dictamen C-029-2013 del 6 de marzo del 2013).


 


Ahora bien, en relación con la recalificación, esta se encuentra regulada en la resolución DG-048-2020 de las 10:30 horas del 29 de abril del 2020, emitida por la Dirección General de Servicio Civil, y en su artículo 2 señala:


 


Artículo 2.- Se define la Recalificación de Puestos como:


 


“Cambio de grupo clasificatorio de un puesto dentro de una misma clase, cuando hayan variado los atestados de la persona funcionaria que lo ocupa, se cumpla con los requisitos de la clasificación del puesto y exista el presupuesto para el cambio”.


 


Por su parte, el artículo 3 establece los lineamientos para proceder con la recalificación:


 


Artículo 3.- Para proceder con la Recalificación de Puestos se visualizan los siguientes lineamientos:


 


1. Disponibilidad de recursos. Los actos de Recalificación deben contar con el dictamen previo de existencia de contenido presupuestario. De no existir éste, no se podrá dar trámite a las solicitudes que presenten las personas interesadas, por lo que las OGEREH deberán devolver dichas solicitudes, manifestando los argumentos pertinentes al solicitante.


 


2. Recalificación positiva y negativa. La Recalificación podrá darse hacia el grupo superior (positiva) al que presenta la clase, sea este el inmediato superior o no, siempre que el ocupante del puesto cumpla con los atestados y demás requisitos que la clase y el grupo exigen; o estando el puesto vacante la institución decida Recalificarlo por necesidad institucional.


Solo podrá darse la Recalificación para grupos inferiores (negativa), en caso de plazas vacantes sin interino (vacantes puras), según así lo manifieste la necesidad que presente la institución en su momento.


 


3. Vacante y pedimento de personal. En caso de Recalificación en plazas vacantes, las OGEREH deben velar por actualizar los pedimentos de personal que se vean afectados, de conformidad con el procedimiento establecido para tales efectos por el Área de Reclutamiento y Selección de Personal, de esta Dirección General de Servicio Civil.


 


4. Vacante y concurso interno. Aquellos puestos vacantes (con o sin interino) que son publicados para Concurso Interno, no serán objeto de la figura de Recalificación, hasta tanto se resuelva dicho concurso.


 


5. Requerimientos previos a un estudio de Recalificación. Para dar inicio a la Recalificación deben mediar las siguientes tres condiciones:


 


a. Solicitud expresa del servidor regular que ocupa el puesto, ante la OGEREH; o en caso de plazas vacantes, de la Jefatura Inmediata del puesto o de la Administración Activa, justificando la necesidad.


 


b. En todos los casos, el servidor debe cumplir con los requisitos establecidos para el grupo clasificatorio que solicita, por ende, no se podrá aplicar la recalificación al puesto cuyo servidor ocupante no satisfaga los requisitos que puedan integrar el grupo respectivo.


 


c. La institución debe contar con el contenido presupuestario que implica el cambio, para poder proceder con la tramitación de dicha solicitud.


 


6. Plazo para efectuar recalificaciones sucesivas. La Recalificación solo podrá efectuarse a una misma persona funcionaria o puesto, una única vez en un período de seis meses, salvo que el puesto se encuentre vacante sin interino.


 


7. Informe técnico. La OGEREH deberá realizar un estudio que considere como mínimo lo expuesto en los puntos anteriores; dicha información deberá quedar evidenciada en un Informe Técnico que será el sustento para la emisión de la respectiva resolución.


 


8. Pago. Para efectos de pago, toda Recalificación regirá desde el primer día del siguiente mes calendario, en que la OGEREH de por satisfechos todos los requerimientos a estos efectos; lo cual debe quedar acreditado en el Informe Técnico que para tales efectos elaborará esa OGEREH”. (El resaltado no pertenece al original)


 


De lo anterior, se desprende que la recalificación es el cambio de grupo clasificatorio de un puesto dentro de una misma clase, cuando hayan variado los atestados de la persona funcionaria que lo ocupa, debiendo cumplirse con los requisitos de la clasificación del puesto y existir el contenido presupuestario para el cambio; ello siempre bajo solicitud expresa del servidor regular que ocupa el puesto, ante Recursos Humanos; o en caso de plazas vacantes, de la jefatura inmediata del puesto o de la Administración Activa, justificando la necesidad institucional.


 


Por otro lado, la reasignación es definida en el inciso b) del citado artículo 105 del RESC, de la siguiente manera:


 


Artículo 105.- Para todos los efectos se entenderá por:


b) Reasignación: Cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades”.


En tal sentido, los artículos 110 y 111 del RESC establecen:  


Artículo 110.- Cuando el jerarca o jefe autorizado estime que en un puesto se han dado cambios sustanciales y permanentes en sus tareas, actividades y responsabilidades, como consecuencia de modificaciones en los objetivos y/o procesos de trabajo, que impliquen la obtención de productos o servicios más eficientes, salvo casos de excepción a juicio de la instancia competente podrán gestionar ante la Oficina de Recursos Humanos respectiva, el trámite de la reasignación del puesto, o el estudio de clasificación que corresponda. Dicha Oficina ejecutará los estudios respectivos considerando para tal efecto los objetivos, estructura organizacional avalada por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), estructura ocupacional, funcionamiento, cobertura, procedimientos y otros aspectos básicos de organización que afecten la clasificación del puesto y que obedezcan a un ordenamiento racional necesario para el buen cumplimiento de los objetivos de la dependencia, por lo que las Oficinas de Recursos Humanos deberán conocer la citada información, así como controlar su constante actualización, de conformidad con los cambios y modificaciones que al respecto se suceda.


De igual manera podrá proceder el servidor interesado titular del puesto, cuando compruebe que el jerarca o jefe autorizado no avala el trámite de la reasignación de su puesto.


En los casos en que en alguna institución, o dependencia de ésta, se esté efectuando una reorganización aprobada según los términos del artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil; o como producto de aquella un estudio integral de puestos, no procederá el trámite de solicitudes de reasignación ni de pedimentos de personal.


Artículo 111.- En los casos previstos en los artículos 109 y 110 precedentes, la reasignación se resolverá de acuerdo con el siguiente procedimiento:


a) Los cambios operados en las tareas, actividades y responsabilidades que conforman los puestos, producto de las modificaciones en los objetivos y o procesos de trabajo de las unidades donde se ubican, tienen que haberse consolidado debidamente y por ello, debe mediar entre el inicio de dichos cambios y la presentación de la solicitud de reasignación o el estudio que hacen las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos, un período no menor de doce meses. La jefatura del puesto afectado elaborará en coordinación con la OGEREH un expediente que contenga las pruebas que demuestren la plena manifestación de los cambios, y sirva para la determinación de la fecha de rige según lo indicado en el artículo 117.


b) Las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos, con base en el resultado del estudio, emitirán la resolución que corresponda y notificarán a la persona ocupante del puesto. Contra las resoluciones que emitan las OGEREH, cabrán los recursos ordinarios de revocatoria y apelación. Estos recursos podrán interponerse por el recurrente ante la OGEREH respectiva, dentro de los tres días hábiles siguientes, contados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la resolución. Corresponde a la OGEREH respectiva el conocimiento del recurso de revocatoria, quien deberá resolverlo en un plazo máximo de ocho días hábiles a partir de la interposición y deberá notificar la resolución dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de su emisión. Si el recurso de revocatoria fuere declarado sin lugar y también se hubiere interpuesto el recurso de apelación, la OGEREH deberá remitir el expediente a la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil dentro de los tres días hábiles siguientes, contados a partir del día siguiente de la notificación de la resolución del recurso de revocatoria. Corresponde al Director General de Servicio Civil el conocimiento del recurso de apelación, quien deberá resolverlo en un plazo máximo de ocho días hábiles a partir de la recepción del expediente completo, deberá notificar la resolución dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de su emisión y en caso de haberse solicitado por el recurrente, le corresponde dar por agotada la vía administrativa. Si se interpusieran recursos extraordinarios, corresponderá al Director General de Servicio Civil su conocimiento y para su trámite se aplicarán las reglas de la Ley General de la Administración Pública. La Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil preparará el proyecto de resolución de los recursos de apelación y extraordinarios, para lo cual, puede requerir informes técnicos a las instancias competentes del Sistema de Gestión de Recursos Humanos (SIGEREH).


c) La reasignación sólo podrá efectuarse si se cumplen los requisitos técnicos señalados en el artículo anterior y el servidor titular del puesto reúne los requisitos que para la clase recomendada señala el Manual respectivo, salvo casos de excepción contemplados en la normativa que para tal efecto dicte la Dirección General.


d) Si el puesto estuviere ocupado y la reasignación resultare de una clase de inferior categoría a la de la original, los efectos de la misma automáticamente quedarán en suspenso hasta por un período de seis meses, mientras tanto el servidor continuará en el desempeño de sus actividades y en dicho período podrá ser trasladado a otro puesto de igual clase a la del puesto que venía desempeñando antes de producirse la reasignación; o bien ser promovido a otro puesto si reuniere requisitos para ocuparlo. Si la ubicación del servidor no fuere posible dentro del lapso señalado y éste no aceptare la reasignación descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el Artículo 37 inciso f)[1] del Estatuto de Servicio Civil. En el caso de que el servidor acepte la reasignación tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la reducción que tenga su salario”. (El resaltado no pertenece al original)


De las normas transcritas, se aprecia que la reasignación es viable si, por un lado, la variación en las tareas y responsabilidades es sustancial y permanente y, por otro lado, si el funcionario cumple con todos los requisitos de la clase a la que se pretende reasignar.   


 


El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda se refirió a esos requisitos, en los siguientes términos:


 


“De conformidad con el artículo 105 inciso b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, la reasignación tiene lugar por el cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de la variación sustancial y permanente de sus tareas y responsabilidades. Lo anterior siempre y cuando el servidor reúna los requisitos de la clase a que se pretende la reasignación, en el entendido de que si se exige un requisito legal o especial necesario, no podrá desempeñar el puesto superior, si no cumple con aquél. En esa misma línea, el numeral 110 del mismo reglamento dispone que cuando el jerarca estime que en un puesto se han dado cambios sustanciales y permanentes en sus tareas, actividades y responsabilidades, como consecuencia de modificaciones en los objetivos o procesos de trabajo, que impliquen la obtención de productos o servicios más eficientes, podrá gestionarse el trámite de la reasignación del puesto, o el estudio de clasificación que corresponda”. (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección VI, sentencia 19-2011-VI de las 9:10 horas del 26 de enero del 2011. En igual sentido ver, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, la sentencia 187-2010 de las 10:15 horas del 5 de febrero del 2010). (El resaltado no pertenece al original)


 


En suma, la reasignación de un puesto responde a un cambio sustancial y permanente de sus tareas y responsabilidades, con base en la observancia del procedimiento taxativamente previsto para ello, siempre y cuando el servidor reúna los requisitos de la clase a la cual se pretenda reasignar.   


 


Finalmente, la reestructuración se define en el inciso c) del ordinal 105 del RESC como:


 


Artículo 105.- Para todos los efectos se entenderá por:


c) Reestructuración: Cambio que afecta a puestos o clases al variarse la estructura ocupacional de una serie, o la conformación de una clase y que tiene los mismos efectos de una reasignación, excepto en que corresponde al inciso a) del Artículo 111 de este Reglamento”.


En cuanto a la reestructuración, resulta oportuno traer a colación las consideraciones jurídico-doctrinales expuestas en el dictamen C-105-2003 de 21 de abril del 2003, las cuales, a pesar de su extensión, son de vital importancia en el tema en análisis:


 


“(...) Con el objeto de lograr un mejor desempeño y organización en los servicios que brinda, la Administración Pública está facultada para realizar procesos de reorganización en materia de empleo público. Con tales procesos se persigue alcanzar un modelo óptimo de organización y prestación del servicio, en concordancia con el interés público que debe inspirar toda actuación de la Administración Pública.


 


Por reorganización se entiende la “adecuación a las estructuras organizacionales y ocupacionales, con base en los principios de la administración organizacional, en unidades de tipo convencional, con procesos de trabajo fragmentados en tareas y operaciones.” (BOLAÑOS GONZÁLEZ, Jimmy. La Reorganización en las Dependencias Públicas, Dirección General de Servicio Civil, 1997, pág. 9).


 


El fundamento constitucional para los procesos de reorganización lo encontramos en el artículo 192 de la Constitución Política, el cual establece que: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”


 


(...) como bien ha señalado la Procuraduría General de la República, se trata de una potestad que compete a todos los entes públicos y corresponde a los jerarcas determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente de que se trate, en razón de los fines que debe cumplir: “La potestad de autoorganización de un ente consiste en el poder de darse la organización interna que considere más conveniente para el cumplimiento del fin público asignado por ley. Una potestad que es de principio en los entes públicos (...) Conforme esa potestad, corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir, lo que parte de dos constataciones: la organización de los propios servicios es una competencia típicamente administrativa y corresponde al jerarca adoptar las medidas necesarias para el buen funcionamiento de la Administración a su cargo. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública) o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. Como se indicó, esa potestad es de principio por lo que, salvo disposición legal en contrario, la Administración puede proceder a efectuar los cambios que actualicen su organización ante nuevos requerimientos o demandas, en este asunto definidas legalmente.” (Dictamen C-248-95, del 30 de noviembre de 1995).


 


Ahora bien, en el ejercicio de la potestad de reorganización, la Administración puede afectar los derechos y situaciones jurídicas de los funcionarios a su servicio, ya sea suprimiendo o transformando las plazas existentes. En el caso de transformación de plazas, puede implicar un ascenso o un descenso para el funcionario, dentro de la carrera administrativa.


 


Es claro, por otra parte, que la remoción o los traslados que sean consecuencia de los procesos de reorganización, no infringen la garantía de estabilidad de los funcionarios públicos, pues obedecen siempre a necesidades comprobadas de servicio público, para una mejor y más eficiente prestación del mismo, o para conseguir una mejor organización, todo lo cual ha sido previsto tanto por el constituyente (artículo 192 de la Constitución Política), como por el legislador ordinario (artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil).


 


(...) Sobre la aplicación del artículo 47 del Estatuto del Servicio Civil por parte de las entidades descentralizadas (...) es importante recordar que tales entidades forman parte de la Administración Pública y, en consecuencia, se encuentran sujetas a los mismos principios que la informan y a los procedimientos definidos por la Autoridad Presupuestaria en materia de política salarial y de empleo.


 


En ese sentido, (...) cualquier otra entidad descentralizada que pretenda realizar procesos de reorganización, debe actuar de conformidad con los principios que rigen las relaciones de empleo público, derivados del Estatuto del Servicio Civil y cumplir con los procedimientos que al efecto haya dispuesto la Autoridad Presupuestaria en esa materia. Lo importante es que los cambios requeridos, se realicen sin menospreciar los derechos de los servidores públicos. Sobre el particular, la Procuraduría ha señalado: "En cuanto a la otra duda que se plantea en la consulta (...), en el sentido de si resulta aplicable, para las medidas a adoptar, lo dispuesto por el numeral 47 del Estatuto de Servicio Civil, en criterio de este Despacho tal norma no podría ser de aplicación en la especie, debido a que, como usted lo apunta acertadamente en la consulta, el Banco se encuentra excluido del Régimen del Servicio Civil. Lo que sí estimamos que debe aplicarse, son los principios seguidos por la norma en mención los que podrían ser considerados como principios generales del Servicio Civil, a los que se hace referencia en el numeral 51 del Estatuto de Servicio Civil, que en cuanto a esta materia, tienden a evitar básicamente, la remoción de servidores sin que exista justificación para proceder a la supresión de sus plazas. Para tal efecto, lógicamente, resulta imprescindible la realización de los estudios técnicos correspondientes, y la concurrencia de los elementos que vengan a establecer en forma fehaciente la necesidad de proceder a la supresión de determinadas plazas." (Dictamen n.º C-210-90, del 18 de diciembre de 1990).


 


De lo anterior se colige que tanto la Administración Central como la Descentralizada están facultadas para realizar procesos de reorganización, debiendo, en todo caso, cumplir con la garantía del debido proceso. Ahora bien, de la normativa en cuestión y la jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en esta materia, se desprende que las entidades descentralizadas que pretendan realizar procesos de reorganización deben cumplir, al menos, las siguientes fases o etapas básicas, a saber:


 


·         La decisión del jerarca de realizar el proceso de reorganización. El jerarca de la Institución de la institución interesada, con el apoyo de los encargados de cada dependencia administrativa, valora la eficiencia que muestra cada una de esas dependencias y decide si es necesario o no reorganizarlas. En caso de que su apreciación sea positiva, deberá emitir una resolución administrativa debidamente fundamentada en donde haga constar tal decisión.


 


·         Formación de un equipo de profesionales responsable del proceso. Aún cuando el jerarca de la institución puede seguir de cerca el proceso de reorganización, lo ideal es que conforme un equipo de especialistas (servidores o no de la dependencia) que se encargue directamente del proceso.


 


·         Propuesta de la nueva estructura orgánico-funcional. Como resultado de los estudios técnicos, el equipo de trabajo debe proponer al jerarca, una redefinición de la misión, metas, objetivos, procesos de trabajo y prestación de servicios por parte de la institución, así como la supresión o transformación de plazas que sean necesario para lograr tal finalidad. En su elaboración, es conveniente solicitar la colaboración de los especialistas del Ministerio de Planificación y de la Dirección General del Servicio Civil.


 


·         La aprobación de la propuesta por parte del jerarca del ente y la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. La etapa siguiente en un proceso de reorganización consiste en la emisión de un acuerdo de aprobación de la propuesta técnica por parte del jerarca de la institución de que se trate (...), el cual debe ser enviado a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), con el fin de que ésta, como órgano técnico especializado en materia salarial y de empleo público, autorice la aplicación correspondiente y la fecha a partir de la cual regirá. Recordemos que la Autoridad Presupuestaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.º 8131 del 16 de octubre del 2001, tiene funciones específicas en materia de política presupuestaria, correspondiéndole, entre otras atribuciones, velar por que los presupuestos de las instituciones y empresas del Sector Público se ajusten a los sistemas de formulación, ejecución y control presupuestario y, a las directrices y lineamientos específicos emitidos por el Poder Ejecutivo en materia salarial y de empleo público. Ahora bien, la Sala constitucional ha señalado que la aprobación por parte de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria constituye un requisito de eficacia de la propuesta de reorganización. Por ello, es el jerarca de la entidad interesada quien debe aprobar, de previo, la propuesta, toda vez que la Autoridad Presupuestaria se limita a analizar, dentro del ámbito presupuestario, si lo que propone la Administración es procedente y si posee contenido económico para realizarse (en tal sentido véase, entre otras, la sentencia n.º 939-98, de las 10:18 horas del 13 de febrero de 1998).


 


·         La ejecución de la reorganización. El último paso de un proceso de reorganización es la ejecución de los resultados, fase en la cual deben materializarse las recomendaciones y cambios propuestos en los estudios técnicos. La puesta en práctica de la reorganización, de especial importancia para la consulta que nos ocupa, implica la realización de los movimientos de personal aprobados, tanto en lo referente a la supresión como la transformación de las plazas existentes.


 


En el caso de supresión de plazas que impliquen el despido de funcionarios, el proceso de reorganización deberá ajustarse a los lineamientos establecidos en el artículo 47 del Estatuto del Servicio Civil, en el sentido de tomar en cuenta la eficacia, la antigüedad, el carácter, la conducta y aptitudes de los servidores, a la hora de definir quienes serán los removidos


 


Por su parte, la transformación de plazas, tal y como hemos apuntado, puede implicar un ascenso o un descenso de los funcionarios dentro de la carrera administrativa (...)”. (El resaltado no pertenece al original)


 


Indiscutiblemente, la reestructuración forma parte de la potestad de autoorganización y ante la ausencia de normas legales que regulen en concreto la reorganización de puestos en las entidades no cubiertas por el Estatuto de Servicio Civil, obligan a aplicar supletoriamente al menos los principios generales que informan el régimen de empleo público; un régimen que como sabemos cuenta con principios propios, que incluso pueden resultar contrapuestos a los de la regulación laboral o que en otras ocasiones responden a supuestos inexistentes en la relación de Derecho común, como es el caso de la reorganización (dictamen C-333-2005 del 26 de setiembre del 2005).


 


En atención a los elementos conceptuales que se han definido con anterioridad y a la estructura organizativa de esa Municipalidad, se deberá realizar el análisis puntual en cada caso concreto, a efectos de aplicar correctamente lo desarrollado en este acápite, lo cual corresponde a ese municipio y no a esta Procuraduría.


 


No obstante, tal y como se encuentra formulada la primera interrogante, debemos concluir que concretamente en los casos de recalificación y reclasificación, debe la Municipalidad de Turrubares exigir de manera inexcusable a los funcionarios afectados, el cumplimiento de los requisitos académicos y de experiencia establecidos en el Manual de Puestos vigente, para la clase de puesto a la cual se pretenda recalificar o reclasificar.


 


En cuanto a la segunda interrogante, en virtud de su ambigüedad e imprecisión, al pretender el consultante que se le indique ¿cuál es el proceso correcto por seguir por parte de la Administración Activa para exigir el cumplimiento de los nuevos requisitos?, sin definir si se refiere a los supuestos de una recalificación o reclasificación de un puesto, se remite al señor Auditor Interno a lo dispuesto en este apartado.


 


II.- Sobre los manuales de puestos:


 


            De conformidad con lo establecido en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, las municipalidades son entes territoriales autónomos en el campo político, tributario, administrativo y normativo y en ese orden, el establecimiento de las labores asignadas a una clase dentro del manual de puestos, así como la política salarial que regirá en la corporación municipal, resulta una competencia incluida dentro del ámbito de dicha autonomía.


 


            Concretamente, los artículos 129 y 130 del Código Municipal, establecen la obligación que tienen las municipalidades de adecuar y mantener actualizado el Manual Descriptivo de Puestos, ya que este contiene una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización:


Artículo 129.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.


Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.



Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.


Artículo 130.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal”. (El resaltado no pertenece al original)


            Con ocasión de lo mencionado, en el dictamen C-397-2007 del 8 de noviembre del 2007, es importante destacar que: “… las corporaciones municipales están en la obligación de mantener actualizados los manuales de puestos descriptivos, atendiendo a la mutabilidad que pueda presentarse en la forma en que se satisface un determinado servicio público. Esta mutabilidad podría conllevar la modificación del manual de puestos respectivo o simplemente la modificación de la clasificación de un determinado puesto dentro del manual existente”.


 


En concordancia con lo señalado, los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las funciones y requisitos que deberá cumplir el respectivo funcionario y a partir de ello, el nivel salarial que será asignado.


 


Al respecto, el artículo 131 del referido Código dispone:


Artículo 131.- Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones:


a) Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa.


b) Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos.


c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial.


Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil”. (El resaltado no pertenece al original)


Nótese, que es mediante una escala de sueldos que se establecerán los salarios de los servidores municipales, debiendo tomarse en cuenta las condiciones presupuestarias de la municipalidad, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial, por lo cual el ordenamiento de las cargas y responsabilidades en un manual de puestos, es primordial para determinar la remuneración que les corresponda.


Adicionalmente, el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Turrubares del 4 de octubre del 2010, establece en sus artículos 8, 32, 36, 38, 39, 45 y 51 inciso a), la obligatoriedad de esa Municipalidad de contar con un Manual de Puestos, a efectos de realizar procesos de reclutamiento y selección, el cual deberá encontrarse actualizado.


Resulta de importancia, resaltar el artículo 45 al señalar en su segundo párrafo, que la Municipalidad de Turrubares no podrá crear plazas sin que estén incluidos en el manual, los perfiles ocupacionales correspondientes:


Artículo 45.- La Municipalidad de Turrubares tendrá un Manual de Clases de Puestos con base en el Manual General, éste se elaborará con base en procesos y subprocesos, utilizando la concepción de polifuncionalidad, con el propósito de impulsar una modernización en la Municipalidad de Turrubares.


 


La Municipalidad de Turrubares no podrá crear plazas sin que estén incluidas en el Manual, los perfiles ocupacionales correspondientes”. (El resaltado no pertenece al original)


En abono a lo expuesto, el manual descriptivo de puestos, forma parte del bloque normativo aplicable a las relaciones de empleo de la respectiva municipalidad, por lo que, en aplicación del principio de legalidad, no es posible efectuar un nombramiento, aunque sea interino, que violente lo establecido en dicho manual. (Ver dictamen C-002-2016 del 11 de enero del 2016).


Asimismo, cabe advertir que las municipalidades tienen la obligación de actuar dentro del marco legal establecido. Solo así sus decisiones serían válidas y eficaces.  Por ese motivo, no es posible admitir que existan supuestos en los cuales estén facultadas para no actualizar, o para desaplicar en casos concretos, los manuales de puestos respectivos. (Ver dictamen PGR-C-061-2022 del 21 de marzo del 2022).


 


Por ende, los manuales en estudio constituyen, no solo una expresión de la autonomía municipal, en lo tocante a su organización, sino también una barrera infranqueable para el actuar del ente territorial, encontrándose expresamente prohibido crear plazas no contempladas en este. (Ver dictamen C-029-2013 del 6 de marzo del 2013).


 


En ese orden, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en la resolución 2001-00024 de las 14:40 horas del 10 de enero del 2001, indicó:


IV.-  En el Sector Público, la Administración tiene el poder- deber, de distribuir las cargas de trabajo y hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los manuales descriptivos de puestos y las escalas salariales.  Asimismo, tiene la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos, el sueldo correspondiente, y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la ley, o de disposiciones administrativas válidamente adoptadas. En la confección de los manuales, la fijación de la escala salarial, y en las calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones, se dan legítimos márgenes de discrecionalidad. Ello, obedece a criterios válidos de conveniencia o de oportunidad, y se da en función de la necesaria eficiencia del servicio público. Con el objeto de lograr armonía y consistencia, se atiende a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos en la empresa privada y, también, al conjunto de la estructura orgánica y funcional. Así, el manual, una vez aprobado, limita a la Administración, pues establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura organizativa, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con una determinada escala de salarios. Los manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en cuanto al contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos; igual, que puede modificarse la escala de salarios; eso sí, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, y forman parte de un presupuesto público. En razón de ello, las modificaciones de las situaciones particulares, se hacen sujetas a una real disponibilidad presupuestaria, y siempre hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado. El conjunto de herramientas descrito, más las leyes y disposiciones normativas aplicables, conforman una parte del denominado bloque de legalidad, del que la Administración específica, no puede apartarse, de acuerdo con lo que establecen el artículo 11 de la Constitución Política, y los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública”. (El resaltado no pertenece al original)


Desde esa perspectiva , debe aclararse que un estudio de equidad salarial como tal, no podría sustituir bajo ninguna circunstancia a la escala salarial y al manual de puestos; siendo que, lo que sí resultaría procedente dentro de la autonomía de la Municipalidad, es que, con base en ese estudio, se gestionen a lo interno las modificaciones correspondientes a la escala y al manual, a efectos de ejecutar su actualización, siempre y cuando se cuente con las aprobaciones respectivas y el contenido presupuestario para ello.


 


Es decir, las clases existentes en la corporación municipal deben estar predeterminadas en el Manual de Puestos correspondiente y será este el que indicará los requerimientos específicos que deben cumplirse para su desempeño, y no como lo plantea el consultante, por medio de un estudio de equidad salarial.


 


En todo caso, conforme lo manifestamos en el apartado I para que se disponga una recalificación o reclasificación de un puesto, se deben presentar condiciones específicas y cumplirse con una serie de requisitos. Consecuentemente, el “caso hipotético” esbozado en la presente consulta resulta improcedente, ya que se violentan la normativa y los requerimientos técnicos, aquí desarrollados.


 


III.- Sobre el cumplimiento de requisitos para ocupar un puesto: 


 


  Además, consulta usted si esa Municipalidad puede pagar el nuevo salario para los puestos afectados, aunque los funcionarios que vayan a ocupar el puesto no cumplan con los nuevos requisitos, entre ellos los académicos y de experiencia, así como, si ante dicha negativa el pago del nuevo salario se considera un derecho adquirido.


 


La respuesta a ambas interrogantes es negativa, en primer lugar, porque el nombramiento de los funcionarios públicos tiene que efectuarse con base en la idoneidad comprobada, la cual es de rango constitucional y constituye un principio rector del empleo público, siendo estrictamente obligatorio el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Manual de Puestos de esa corporación municipal.


 


En segundo lugar, el pago del salario se encuentra también, estrictamente ligado al cumplimiento de esos requisitos, por lo cual no es factible que se reconozca un salario de una clase superior a un funcionario que no reúne los requisitos para ello, en el tanto estamos en presencia de fondos públicos.


 


De lo contrario, no solo se transgrediría el ordinal 192 de la Constitución Política, sino además el principio de legalidad, contenido en los artículos 11 de nuestra Carta Magna y 11 de la Ley General de la Administración Pública, que estipulan que los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella.


 


Nuestro criterio, resulta coincidente con la consolidada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que ha analizado el tema del reconocimiento de diferencias salariales a los funcionarios que han desempeñado funciones de una clase superior, sin cumplir con los requisitos para dicha clase. (En ese sentido se puede consultar la sentencia 282 de las 10:30 horas del 9 de febrero de 2018, así como las recientes resoluciones 2022-000411 de las 11:15 horas del 23 de febrero del 2022 y 2022-000387 de las 11:45 horas del 18 de febrero del 2022 de esa Sala).


 


Posición que fue avalada por la propia Sala Constitucional, mediante la resolución 11169 de las 16:02 horas del 17 de junio del 2020 donde se dispuso, en lo de interés:


 


"(…) 2) Si bien existe el derecho al salario, por el trabajo desempeñado, no existe un derecho a un determinado salario. La jurisprudencia no es que está dejando sin salario alguno a los implicados, sino que no consideró que tengan derecho al mismo salario del puesto superior, justificado en el hecho de no cumplir los requisitos de dicho puesto. 3) No puede considerarse que la jurisprudencia impugnada sea violatoria del principio de igualdad, pues justamente le está dando un tratamiento distinto a situaciones distintas, conforme el mandato constitucional de tal principio. No es el mismo tratamiento el que merece quien, reuniendo los requisitos del puesto, lo desempeña y recibe la remuneración correspondiente, que quien desempeña ese mismo puesto -por las razones que fueren- sin reunir los requisitos del puesto. Siendo en este caso, la cuestión de la idoneidad, el aspecto que hace la diferencia y el parámetro objetivo de la diferenciación. (…)”. (El resaltado no pertenece al original)


 


Del mismo modo, esta Procuraduría se ha referido al tema en análisis, en el dictamen C-297-2006 del 21 de julio del 2006, al indicar:


 


“Como puede verse, es necesario que el titular del puesto afectado por uno de los procesos a que se refieren las disposiciones antes transcritas (reasignación, reclasificación, estudios integrales de puestos o por la puesta en práctica de nuevos manuales institucionales), satisfaga los requisitos exigidos por las nuevas clases, salvo aquellos casos de situaciones especiales cuya ponderación queda a juicio de la Dirección General de Servicio Civil al tenor de las regulaciones citadas.


 


Lo anterior debe ser visto dentro del contexto de los procesos de reestructuración, que como potestades de organización tiene la Administración, a efecto de buscar una mejor y más eficiente prestación de servicios, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política y 47 del Estatuto de Servicio Civil.   


 


(…)


 


Según la normativa citada y lo expuesto en el punto anterior, no es posible tener como un derecho adquirido para el trabajador el nombramiento en el nuevo puesto, si no cumplen con los requisitos exigidos”. (Dictamen C-297-2006 del 21 de julio del 2006) (El resaltado no pertenece al original)


 


Criterio que resulta aplicable a su consulta, por lo que se reitera. En suma, conforme se señaló, es necesario que el titular del puesto afectado por uno de los procesos a los que se refiere el consultante (recalificación y reclasificación), satisfaga los requisitos exigidos por las nuevas clases. Caso contrario, no es posible cancelar el nuevo salario y, por ende, ese salario tampoco podría considerarse como un derecho adquirido.


 


 


IV.- CONCLUSIÓN:


 


De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.- La figura de la reclasificación refiere a la corrección que se efectúa cuando se le asigna a un puesto nuevo una clase errónea o se reasigna, con igual yerro, una ya existente.


 


2.- Es decir, mediante un análisis de las plazas se denota que los requerimientos exigidos y su calificación corresponden a una distinta de la que se les endilgó. Ante tal falencia, el ordenamiento jurídico dispuso como remedio legal para su corrección que se reclasifiquen a la categoría correspondiente. (Ver dictamen C-029-2013 del 6 de marzo del 2013).


 


3.- La recalificación es el cambio de grupo clasificatorio de un puesto dentro de una misma clase, cuando hayan variado los atestados de la persona funcionaria que lo ocupa, debiendo cumplirse con los requisitos de la clasificación del puesto y existir el contenido presupuestario para el cambio; ello siempre bajo solicitud expresa del servidor regular que ocupa el puesto, ante Recursos Humanos; o en caso de plazas vacantes, de la jefatura inmediata del puesto o de la Administración Activa, justificando la necesidad institucional.


 


4.- En atención a los elementos conceptuales que se han definido en este pronunciamiento y a la estructura organizativa de esa Municipalidad, se deberá realizar el análisis puntual en cada caso concreto, a efectos de aplicar correctamente lo desarrollado en el acápite I, lo cual corresponde a ese municipio y no a esta Procuraduría.


 


5.- Tal y como se encuentra formulada la primera interrogante, debemos concluir que concretamente en los casos de recalificación y reclasificación, debe la Municipalidad de Turrubares exigir de manera inexcusable a los funcionarios afectados, el cumplimiento de los requisitos académicos y de experiencia establecidos en el Manual de Puestos vigente, para la clase de puesto a la cual se pretenda recalificar o reclasificar.


 


6.- En cuanto a la segunda interrogante, en virtud de su ambigüedad e imprecisión, al pretender el consultante que se le indique ¿cuál es el proceso correcto por seguir por parte de la Administración Activa para exigir el cumplimiento de los nuevos requisitos?, sin definir si se refiere a los supuestos de una recalificación o reclasificación de un puesto, se remite al señor Auditor Interno a lo dispuesto en el apartado I.


 


7.- Un estudio de equidad salarial como tal, no podría sustituir bajo ninguna circunstancia a la escala salarial y al manual de puestos; siendo que, lo que sí resultaría procedente dentro de la autonomía de la Municipalidad, es que, con base en ese estudio, se gestionen a lo interno las modificaciones correspondientes a la escala y al manual, a efectos de ejecutar su actualización, siempre y cuando se cuente con las aprobaciones respectivas y el contenido presupuestario para ello.


 


8.- Las clases existentes en la corporación municipal deben estar predeterminadas en el Manual de Puestos correspondiente y será este el que indicará los requerimientos específicos que deben cumplirse para su desempeño, y no como lo plantea el consultante, por medio de un estudio de equidad salarial.


 


9.- En todo caso, conforme lo manifestamos en el apartado I para que se disponga una recalificación o reclasificación de un puesto, se deben presentar condiciones específicas y cumplirse con una serie de requisitos. Consecuentemente, el “caso hipotético” esbozado en la presente consulta resulta improcedente, ya que se violentan la normativa y los requerimientos técnicos, aquí desarrollados.


 


10.- La respuesta a las interrogantes tercera y cuarta es negativa, en primer lugar, porque el nombramiento de los funcionarios públicos tiene que efectuarse con base en la idoneidad comprobada, la cual es de rango constitucional y constituye un principio rector del empleo público, siendo estrictamente obligatorio el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Manual de Puestos de esa corporación municipal.


 


11.- En segundo lugar, el pago del salario se encuentra también, estrictamente ligado al cumplimiento de esos requisitos, por lo cual no es factible que se reconozca un salario de una clase superior a un funcionario que no reúne los requisitos para ello, en el tanto estamos en presencia de fondos públicos.


 


12.- De lo contrario, no solo se transgrediría el ordinal 192 de la Constitución Política, sino además el principio de legalidad, contenido en los artículos 11 de nuestra Carta Magna y 11 de la Ley General de la Administración Pública, que estipulan que los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella.


 


En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a las consultas sometidas a nuestro estudio.


 


Cordialmente.


 


 


 


 


          Yansi Arias Valverde                                           Engie Vargas Calderón


          Procuradora adjunta                                           Abogada de Procuraduría


          Dirección de la Función Pública                         Dirección de la Función Pública


 


YAV/EVC/hcm


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Derogado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 58 aparte b) a la Ley de Salarios de la Administración Publica, N° 2166 del 9 de octubre de 1957.