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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 094
 
  Dictamen : 094 del 10/05/2022   

10 de mayo de 2022


PGR-C-094-2022


 


Señor


Rolando Méndez Soto


Alcalde


Municipalidad de Vázquez de Coronado


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta al oficio AL-200-0051-2022 del 7 de enero último, por medio del cual la señora Nidia Jiménez Quirós, alcaldesa a.i. de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, nos comunicó el acuerdo n.° 2021-081-16 adoptado por el Concejo Municipal en su sesión ordinaria n.° 021-2020 del 15 de noviembre del 2020.  En dicho acuerdo se dispuso plantear una consulta a esta Procuraduría relacionada con el otorgamiento de becas por parte de esa Municipalidad. 


 


 


I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL 


 


Las interrogantes concretas sobre las cuales se requiere nuestro criterio son las siguientes:


 


“1. ¿Cuál es la predominancia normativa entre la Convención Colectiva y el Reglamento para el otorgamiento de becas municipales a estudiantes del cantón de Vázquez de Coronado?


2. ¿Es posible otorgar una beca a un funcionario que no radica en el Cantón, o que estudia en un centro educativo privado, o que no reúna las condiciones de pobreza, siendo que el sistema de beca municipal es de asistencia socioeconómica?


3. ¿Se debe aplicar un estudio socioeconómico a funcionarios asalariados que solicitan beca por Convención Colectiva?”


 


A la gestión se adjuntó el criterio legal LE-290-D34-001-2022 del 5 de enero de 2022, preparado por la Asesoría Legal de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. De ese estudio se deduce que el eventual conflicto normativo entre el Reglamento de Becas y la Convención Colectiva se podría originar en que el primero regula los requisitos generales para el otorgamiento de becas a los residentes del cantón; mientras que la Convención Colectiva se refiere, específicamente, al otorgamiento de becas a los trabajadores y a los hijos de los trabajadores municipales.  La duda genérica es si para otorgar becas a los trabajadores municipales y a sus hijos deben cumplirse los requisitos establecidos en el Reglamento de Becas.


 


En síntesis, el criterio legal mencionado sostiene que la convención colectiva es ley entre las partes y que es ella misma la que establece que para acceder al beneficio de beca, los trabajadores municipales y sus hijos deben cumplir los requisitos establecidos en el Reglamento de Becas.  Por ello, indicó que para ser beneficiario de una beca es necesario residir en el cantón de Vázquez de Coronado, ser estudiante de un centro educativo público y tener una condición socioeconómica de pobreza.  Finalmente, sostuvo que para otorgar una beca a los funcionarios municipales asalariados se debe realizar un estudio socioeconómico que permita acreditar la situación de pobreza del solicitante. 


 


Por razones de forma, no nos ceñiremos al orden en que fueron planteadas las preguntas; sin embargo, la intención es dar respuesta a todas las interrogantes que se nos formulan.


 


 


II.- SOBRE EL OTORGAMIENTO DE BECAS EN LA MUNICIPALIDAD DE VÁZQUEZ DE CORONADO


 


Para abordar el tema que se somete a nuestro conocimiento importa indicar que el artículo 71 del Código Municipal, ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998, habilita a las Municipalidades para otorgar becas de estudios a los munícipes de escasos recursos económicos que hayan demostrado tener capacidad para estudiar. Asimismo, dicha norma establece la obligación que tiene cada municipalidad de reglamentar las condiciones para el otorgamiento de ese beneficio:


Artículo 71- (…) las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.”


En el caso de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, la regulación del beneficio citado se materializó mediante el “Reglamento para el otorgamiento de becas municipales a estudiantes del cantón de Vázquez de Coronado”, publicado en La Gaceta n.° 59 del 5 de abril del 2018.


 


De conformidad con dicho Reglamento, para conceder una beca la Municipalidad debe realizar un análisis técnico que permita acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos.  Al respecto, los artículos 6 y 9 del Reglamento disponen:


 


“Artículo 6ºSobre el proceso de análisis técnico de las recomendaciones. La Administración Activa Municipal designará a la oficina encargada del sistema, velando por la continuidad del servicio público, y cuya asignación debe realizarse de acuerdo con la competencia técnica de los funcionarios para la realización de los estudios socioeconómicos para la concesión de los beneficios.


Cada una de las referencias realizadas, será trasladada a la Comisión de Asuntos Culturales, para su correspondiente estudio, órgano que podrá apoyarse, si lo considera necesario, en un profesional competente para la realización de los estudios técnicos necesarios, de previo a la presentación al Concejo Municipal de los informes recomendativos correspondientes.  Por motivos de orden en la gestión del sistema, la Comisión de Asuntos Culturales podrá emitir formularios únicos para cada uno de los beneficiarios, los cuales deberán ser adecuadamente inventariados y estar controlados por medio de consecutivo.


La oficina encargada del sistema debe rendir un informe técnico que incluya las principales consideraciones de cada uno de los casos que le fueran consultados, el cual deberá comunicar a la Comisión de Asuntos Culturales a más tardar diez días naturales posteriores al requerimiento del órgano colegiado”.


Artículo 9ºSobre los requisitos para los eventuales beneficiarios. Podrán ser aspirantes de una beca municipal los estudiantes que cumplan con los siguientes requisitos:


a.  Ser residente del cantón de Vázquez de Coronado.


b.  Ser estudiante activo dentro de un sistema educativo formal público.


c.  Pertenecer a una familia de escasos recursos económicos.


d.  No ser beneficiario de otro subsidio girado por otra institución o grupo organizado.


e.  No tener relaciones en línea de consanguineidad o de afinidad hasta tercer grado inclusive, de los concejales de distrito, síndicos, regidores, propietarios y suplentes, el alcalde, los vicealcaldes, el tesorero, el auditor y el contador, o sus cónyuges o parientes.


La asignación de los beneficios se realizará por cada uno de los períodos lectivos, sin que implique la continuidad del mismo para períodos sucesivos.” (El subrayado no es del original).


 


Las normas transcritas establecen los requisitos específicos que debe observar la Municipalidad de Vázquez de Coronado para autorizar el otorgamiento de una beca. Al estar debidamente reglamentadas las condiciones necesarias para ser acreedor de ese tipo de beneficio, solo es posible que el ente territorial asigne becas a personas que radiquen en el cantón de Vázquez de Coronado, que estén insertas dentro de un sistema educativo formal público, y que pertenezcan a una familia de escasos recursos económicos.  Además, no podrían ser beneficiarios de becas quienes gocen de un subsidio girado por otra institución o grupo organizado, ni quienes tengan relaciones de consanguinidad o afinidad con los funcionarios que ocupen los cargos citados en el artículo 9, inciso e), del Reglamento de Becas.


 


Por otra parte, el artículo 18 de la Convención Colectiva de la Municipalidad consultante regula lo relativo al otorgamiento de becas a los trabajadores y a los hijos de los trabajadores de esa Municipalidad.  Ese artículo dispone:


 


“ARTÍCULO 18: La Municipalidad destinará, para el disfrute de sus trabajadores, empleados, hijos de los trabajadores y que deseen realizar estudios de secundaria, universitaria y vocacional, capacitación o adiestramiento en centros de enseñanzas vespertinos o nocturnos hasta un 35% del total de las becas que anualmente se autorizan de conformidad con el Reglamento de Becas. 


El goce de la beca será por el plazo necesario y previa aprobación por certificación del Centro de Enseñanza.


Se dará acceso a un Directivo Sindical de la Filial con voz y voto dentro de la Comisión de Becas”. (El subrayado no es del original).


 


            Entendemos que la primera consulta que se nos formula (en el sentido de definir si en el otorgamiento de becas predomina el Reglamento al que se ha hecho alusión, o la Convención Colectiva) parte del supuesto de que existe alguna antinomia entre ambos cuerpos normativos; sin embargo, realizado el análisis respectivo, considera esta Procuraduría que dicha antinomia no existe. 


 


            En ese sentido, nótese que el artículo 18 transcrito de la Convención Colectiva lo que hace es reservar “hasta un 35% de las becas que anualmente se autorizan”, para que sean otorgadas a los trabajadores municipales y a sus hijos.  Aparte de establecer esa prerrogativa, dicha norma convencional no autoriza desaplicar los requisitos establecidos en el Reglamento, sino que, por el contrario, dispone que las becas para los trabajadores y sus hijos deben otorgarse de conformidad con el Reglamento de Becas.”


 


            Por ello, ante la inexistencia de antinomia alguna entre el Reglamento de Becas y el artículo 18 transcrito de la Convención Colectiva, carece de importancia analizar la prevalencia del Reglamento sobre la convención colectiva, o viceversa.


 


            En todo caso, lo que eventualmente podría generar discusión es la validez constitucional de reservar para los trabajadores municipales y para sus hijos “hasta un 35% de las becas que anualmente se autorizan”.  Sobre ese aspecto, cabe precisar que el posible problema de constitucionalidad no está vinculado con el beneficio que se otorga a los trabajadores municipales (pues propiciar su preparación mediante el otorgamiento de becas redunda en una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos, aparte de que resulta congruente con la obligación de “fomentar el desarrollo y la formación de su personal”, según lo dispuesto en el artículo 155, inciso h, del Código Municipal) sino con la prioridad que se otorga a los hijos de los trabajadores –en relación con el resto de los posibles beneficiarios− para obtener el beneficio de la beca.


 


            Sobre esos temas, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente:


 


“… la Sala ha venido avalando la posibilidad de que con fondos públicos se otorguen becas a los servidores de las instituciones, ya que al mejorarse la preparación y actualización del funcionario y de sus conocimientos, se contribuye para que el servicio prestado sea de mejor calidad, lo que no se considera inconstitucional; sin embargo, también ha estimado este Tribunal que, en cambio, cuando ese mismo beneficio se extiende a familiares, resulta inconstitucional, porque se considera que es una extralimitación de los fines y del interés público, ya que no existe razonabilidad ni proporcionalidad en la medida (ver en ese sentido la Sentencia N° 7261-2006 de las 14:45 horas del 23 de mayo de 2006). (…) en el caso concreto de esta norma contenida en la Convención Colectiva de la Municipalidad de Moravia, al permitir el otorgamiento de becas para los hijos de las personas trabajadoras, se está incurriendo en una extralimitación de los fines de la capacitación, pues se está dando un beneficio a personas que no ostentan un vínculo laboral o de servicio con la Municipalidad, con el consiguiente uso indebido de fondos públicos, lo que hace que la norma sea irrazonable y desproporcionada, concluyéndose que es inconstitucional. Diferente sería si esas becas se otorgan para los trabajadores a fin de que obtengan un nivel académico superior que les permita brindar un servicio público más eficiente, de calidad y que finalmente redundará en la idoneidad comprobada que se requiere en el sector público; situación que no es la regulada en la norma bajo estudio.” (Sentencia n.° 21859-2019 de las 17:30 horas del 6 de noviembre del 2019.  En sentido similar puede consultarse la sentencia 055-2007 de las 14:30 horas del 10 de enero del 2007, la 1144-2007 de las 15:21 horas del 30 de enero del 2007, la 9226-2019 de las 17:20 horas del 22 de mayo del 2019 y la 19812-2020 de las 13:02 horas del 14 de octubre del 2020).


 


            Evidentemente, lo anterior no implica que los hijos de los trabajadores municipales estén excluidos de optar por una beca de estudio.  Lo que significa es que deben hacerlo bajo las mismas condiciones en que lo hacen el resto de los residentes del cantón.


 


            Por último, en lo que se refiere a la consulta sobre la necesidad de aplicar un estudio socioeconómico a los funcionarios que soliciten beca por Convención Colectiva, debemos reiterar que los empleados municipales deben cumplir todos los requisitos establecidos en el Reglamento de Becas para acceder a un beneficio de ese tipo, pues la única prerrogativa que les otorga la convención colectiva es que se reserve para ellos y para sus hijos, un porcentaje de las becas que se autoricen. Por ello, si la Municipalidad consultante debe realizar un estudio socioeconómico para acreditar que el solicitante de una beca pertenece a una familia de escasos recursos, tal trámite es aplicable también cuando el solicitante sea un funcionario municipal.


 


 


III.- CONCLUSIÓN 


 


            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.- Por disponerlo así el “Reglamento para el otorgamiento de becas municipales a estudiantes del cantón de Vázquez de Coronado”, la municipalidad consultante solo puede asignar becas a personas que radiquen en el cantón, que estén insertas dentro de un sistema educativo formal público, y que pertenezcan a una familia de escasos recursos económicos.  No podrían ser beneficiarios de becas quienes gocen de un subsidio girado por otra institución o grupo organizado, ni quienes tengan relaciones de consanguinidad o afinidad con los funcionarios que ocupen los cargos citados en el artículo 9, inciso e), del Reglamento de Becas.


 


            2.- El artículo 18 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Vázquez de Coronado reserva “hasta un 35% de las becas que anualmente se autorizan”, para que sean otorgadas a los trabajadores municipales y a sus hijos.  Aparte de establecer esa prerrogativa, dicha norma convencional no autoriza desaplicar los requisitos establecidos en el Reglamento, sino que, por el contrario, dispone que las becas para los trabajadores y sus hijos deben otorgarse de conformidad con el Reglamento de Becas.”


 


            3.- Ante la inexistencia de antinomia alguna entre el Reglamento de Becas y el artículo 18 de la Convención Colectiva, carece de importancia analizar la prevalencia del Reglamento sobre la convención colectiva, o viceversa.


 


            4.- Los empleados municipales deben cumplir todos los requisitos establecidos en el Reglamento de Becas para acceder a un beneficio de ese tipo, pues la única prerrogativa que les otorga la convención colectiva es que se reserve para ellos y para sus hijos, un porcentaje de las becas que se autoricen.  Por ello, si la Municipalidad consultante debe realizar un estudio socioeconómico para acreditar que el solicitante de una beca pertenece a una familia de escasos recursos, tal trámite es aplicable también cuando el solicitante sea un funcionario municipal.


 


 


Cordialmente,


 


 


 





Julio César Mesén Montoya                                           Mariela Villavicencio Suárez


        Procurador                                                               Abogada de Procuraduría


 


JCMM/MVS/hsc