27 de mayo del 2022

PGR-C-119-2022

 

Señora

Katharina Müller Marín

Ministra

Ministerio de Educación Pública

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos al oficio N° DM-0365-04-2022, suscrito por su antecesor, el señor Steven González Cortés, fechado el 20 de abril del 2022 y recibido en esta Institución el 02 de mayo del año en curso, mediante el cual se solicita “que se emita el dictamen afirmativo necesario, para el dictado en esta sede, de la nulidad vinculada a los actos administrativos mediante los cuales se inscriben en el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, a nombre de la Sra. xxx”[1].

 

Para tales efectos, se remitió el expediente administrativo N° 002-2021, el cual no se encuentra certificado y según la foliatura está conformado por 272 folios, sin embargo, el expediente remitido digitalmente contiene un total de 269 imágenes, aspecto que será analizado más adelante.

 

I.- ANTECEDENTES:

 

De previo a pronunciarnos sobre la gestión que se nos plantea, consideramos necesario mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto, que constan en el expediente administrativo número 002-2021, el cual fue aportado sin certificar, en desorden e incompleto, conforme se adelantó.

 

PRIMERO: Según consta del folio 004 al 007 del expediente administrativo, la resolución N° MEP-2770-2021 de las 13:53 horas del 25 de octubre del 2021, suscrita por la entonces Ministra de Educación Pública, señora Guiselle Cruz Maduro, conoció “la solicitud de sustitución del Sr. Ricardo González Díaz, integrante del Órgano Director unipersonal, designado a efecto de que instruya el Procedimiento Ordinario requerido, tendiente a declarar la eventual nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo que corresponde a la inscripción del título de Bachillerato en Enfermería, registrado a nombre de xxx con cédula de identidad N° xxx”. Bajo esta inteligencia, dispuso:

 

“POR TANTO

 

La Ministra de Educación Pública, en ejercicio de las potestades legales que el ordenamiento jurídico le confiere, y con base en las consideraciones que anteceden,

 

RESUELVE

 

I. Nombrar como miembro unipersonal del Órgano Director del Procedimiento Administrativo, tendiente a declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la inscripción del título de Bachillerato en Enfermería, registrado a nombre de la señora xxx, a la funcionaria Ana Sofia Freer Bolaños, cédula de identidad número 401950241, quien se desempeña en el Área Laboral del Departamento Procesal y Procedimental, perteneciente a la Dirección de Asuntos Jurídicos, en sustitución del servidor Ricardo González Díaz, cédula de identidad número 204900338.

 

II. Habiendo concluido la funcionaria Freer Bolaños, el trámite del Procedimiento Administrativo Ordinario, deberá entregar un informe final con recomendaciones, además, del expediente original documentado, ordenado cronológica y debidamente foliado, así como, una copia certificada del mismo en las mismas condiciones antes descritas.

 

III. La presente sustitución se toma en firme, por lo que se ordena su inmediata comunicación y ejecución, así como la entrega del respectivo expediente”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Al respecto, cabe mencionar que la solicitud de sustitución del señor Ricardo González Díaz que se menciona en la referida resolución, no se encuentra incorporada al expediente administrativo, ni tampoco el nombramiento del señor González Díaz como órgano director del procedimiento.

 

Nótese además, que el órgano director se conformó con la finalidad de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, únicamente de la inscripción del título de Bachillerato en Enfermería, registrado a nombre de la señora xxx.

 

SEGUNDO: De conformidad con el oficio N° OD-EXP-002-2021-ASFB-02-2021 del 10 de noviembre del 2021, el órgano director del procedimiento, solicitó al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (en adelante CONESUP), copia certificada del Informe INSP-075-2017, del Departamento de Inspección de Títulos de dicho Consejo y todos sus anexos, y copia certificada de todos los actos administrativos de inscripción de los títulos de la señora xxx ante el CONESUP. (Folio 008 del expediente)

 

En ese sentido, el CONESUP mediante certificación N° CERTIFICACION-M-1455-2021 del 11 de noviembre del 2021, suscrita por el señor Jorge Godínez Fallas, en su condición de jefe del Departamento de Gestión Administrativa, remitió copia certificada del Informe INSP-075-2017 y certificación 7587-2021 –la cual no se visualiza aportada en el expediente en ese momento-. (Folio del 009 al 147 del expediente)

 

Resulta de importancia señalar, que la descripción de la foliatura realizada por el señor Godínez Fallas (informe INSP-075-2017, folios del 00000001 al 00000044 y certificación 7587-2021, folio 00000001), no coincide con lo realmente remitido al órgano director.

 

De manera posterior, y sin resultar clara la razón, el CONESUP emitió la certificación N° CERTIFICACION-M-1460-2021 del 15 de noviembre del 2021, según la cual remite nuevamente el Informe INSP-075-2017  –y sus anexos, con excepción del anexo 7 que se visualiza únicamente una parte del expediente académico de la señora xxx y aporta la certificación N° 7587-2021 del 11 de noviembre del 2021, en relación con la inscripción del título de Bachillerato en Enfermería de la señora xxx, adicionando además la certificación N° 7601-2021 del 15 de noviembre del 2021, en relación con la inscripción del título de Licenciatura en Enfermería de la referida señora. (Folio del 157 al 203 del expediente)

 

Específicamente, en relación con el informe N° INSP-075-2017 “INVESTIGACIÓN RELACIONADA CON LA OBTENCIÓN DE LOS TÍTULOS DE BACHILLERATO Y LICENCIATURA EN ENFERMERÍA, DE LA ESTUDIANTE xxx, CÉDULA xxx EN LA UNIVERSIDAD SANTA LUCÍA”, suscrito por el señor Olman Hernández Salazar, en su condición de funcionario del Departamento de Inspección y de Inscripción de Títulos del CONESUP, se concluyó:

 

“1. De conformidad con el Art. 14, inciso e del Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, "para ingresar a cualquier carrera es requisito insoslayable que el estudiante posea el título de Bachiller de Enseñanza Media o su equivalente, debidamente reconocido por el Consejo Superior de Educación".

 

2. La estudiante xxx fue estudiante del Programa de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería, impartido en la Universidad Santa Lucía; como parte de los requisitos de admisión, la señora aportó la fotocopia de un aparente título de Bachiller en Educación Media emitido por el Liceo Nocturno José Joaquín Jiménez Núñez y otorgado a los 21 días del mes de diciembre de 1999, las citas de inscripción en el Registro de Títulos: Tomo 1, Folio 22, Asiento 441.

 

3. La admisión de la señora xxx en el programa de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería fue realizada de forma irregular en virtud de que, según los archivos de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad, la verificación de la copia del título de Bachiller en Educación Media a nombre de esta estudiante determinó que existe suficiente evidencia para demostrar que este título es falso.

 

4. La señora xxx posee inscritos ante el CONESUP los siguientes títulos otorgados por la Universidad Santa Lucía:

 

a. Bachillerato en Enfermería, diploma otorgado por la Universidad Santa Lucia el 07 de diciembre del 2015 e inscrito en el CONESUP bajo las citas: Código 25, Asiento 103557.

b. Licenciatura en Enfermería, diploma entregado por la Universidad Santa Lucía el 07 de diciembre del 2015 e inscrito en el CONESUP bajo las citas: Código 25, Asiento 103702”. (Ver folio del 010 al 014, reiterado del 158 al 162 del expediente administrativo)

 

Dicho informe, consta de 7 anexos según se detalla a continuación:

 

 

En cuanto al oficio N° CECR-FISCALÍA-287-2017 del 11 de agosto del 2017, dirigido al señor Mario Sanabria Ramírez, Director Ejecutivo del CONESUP; la doctora María Gabriela Alpízar Portilla, Fiscal del Colegio de Enfermeras, expuso la situación vinculada a una serie de títulos de bachillerato en educación media “dictaminados como falsos por el Departamento de Evaluación Académica y Certificación, de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad del Ministerio de Educación Pública” y solicitó “de forma vehemente que proceda este Consejo a través de la Secretaría formada para estos fines, a realizar la respectiva investigación en el centro de estudios y consecuentemente, a anular los títulos de educación universitaria que en los casos indicados supra, fueron emitidos por la Universidad Santa Lucía a nombre de los señores xxx, xxx y xxx”.

 

Por su parte, mediante el oficio N° CONESUP-INSP-147-2017 del 12 de setiembre del 2017, dirigido a la señora Ligia Meneses Sanabria, Rectora de la Universidad Santa Lucía; el señor Olman Hernández Salazar, Coordinador a.i. del Departamento de Inspección y de Inscripción de Títulos del CONESUP, requirió el expediente académico de tres estudiantes, entre ellos la señora xxx.

 

Dicha solicitud, fue atendida según el oficio N° U.S.L*VR*-045-2017 del 21 de setiembre del 2017, suscrita por el señor Evelio Pacheco Barahona, Vicerrector académico de la Universidad Santa Lucía.

 

Finalmente, mediante el oficio N° DEAC-RVCT-3346-2016 del 23 de diciembre del 2016, dirigido a la señora Rebeca Molina Chaves, Coordinadora del Colegio de Enfermeras de Costa Rica; el señor Pablo Mena Castillo, funcionario del Departamento de Evaluación Académica y Certificación del MEP, indicó en relación con el título de bachillerato en educación media de la señora xxx lo siguiente: “(…) En virtud de lo anterior existe suficiente evidencia para demostrar que este título es falso, por tanto, les recuerdo la responsabilidad que tiene su dependencia de hacer la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público para todos aquellos casos en donde se establece que el título no es auténtico”.

 

El referido oficio N° DEAC-RVCT-3346-2016, hace referencia a los oficios N° CECR-UDP-A-71-2016 del 08 de noviembre del 2016 y N° DEAC-RVCT-3276-2016 del 6 de diciembre del 2016, los cuales no se encuentran incorporados al expediente administrativo.

 

TERCERO: De conformidad con el oficio N° CONESUP-SA-0931-2017 del 19 de diciembre del 2017, dirigido al señor Mario López Benavides, Director Jurídico del MEP; el señor Mario Sanabria Ramírez, Director Ejecutivo del CONESUP, remitió el acuerdo tomado mediante el artículo 6 de la Sesión Ordinaria N° 823-2017 celebrada el 25 de octubre del 2017, que indicó:

 

“Referencia de Archivo: Informe de Inspección Nº INSP-075-2017.

 

SE ACUERDA EN FIRME POR UNANIMIDAD

 

1. Analizado por el Pleno se acoge el Informe de Inspección Nº INSP-075-2017, referente a investigación solicitada por la Fiscalía del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, en relación con la obtención del título de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería por parte de la estudiante xxx, de la Universidad Santa Lucía, con un diploma de Bachiller en Educación Media que aparentemente resultó falso.

 

2. Trasladar copia certificada del expediente académico de la estudiante xxx, cédula xxx a la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación Pública, con el propósito de realizar un Proceso Administrativo Contencioso de Lesividad, tendiente a valorar la posible anulación del registro de los títulos de: Bachillerato en Enfermería, otorgado por la Universidad Santa Lucía el 07 de diciembre del 2015 e inscrito en el CONESUP bajo las citas: Código 25, Asiento 103557 y el de Licenciatura en Enfermería entregado por la Universidad Santa Lucía el 07 de diciembre del 2015 e inscrito en el CONESUP bajo las citas: Código 25, Asiento 103702, por presentar un presunto título de Bachiller en Educación Media emitido por el Liceo Nocturno José Joaquín Jiménez Núñez y otorgado a los 21 días del mes de diciembre de 1999, las citas de inscripción en el Registro de Títulos: Tomo 1, Folio 22, Asiento 441; documento que según el oficio DEAC-RCVT-3346-2016, firmado por el señor Pablo Mena Castillo, funcionario del Departamento de Evaluación Académica y Certificación de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad, existe suficiente evidencia para demostrar que este título es falso:

 

• "Se puede constatar que no se encuentra inscrito ese título en el año 1999.

• Además se observa que los folios utilizados en 1999 van del Nº 89 al Nº 87. Por lo tanto se concluye que el Folio Nº 22 no fue utilizado ese año.

• En el Folio Nº 22 se encuentra registra (SIC) el acta Nº 14 que fue debidamente firmada en el año 1991. No hay coincidencia alguna, entre el año de otorgamiento del título y lo registrado en el número 22.

• En el acta número 63 del 22 de julio de 1999, se verifica que en Folio 90, se encuentra inscrito el título 441 inscrito por el Liceo Nocturno José Joaquín Jiménez Núñez, a nombre de otra persona. Por lo tanto se concluye que no se coincide". (Ver folios 148 y 149, reiterado en folio 151 y 152 del expediente administrativo) (El resaltado pertenece al original)

 

            El referido oficio fue comunicado vía electrónica al señor López Benavides el 19 de diciembre del 2017. (Folio 150, reiterado en folio 153)

 

Posteriormente, mediante el oficio N° CONESUP-DE-0107-2018 del 17 de mayo del 2018, dirigido al señor Edgar Mora Altamirano, en ese entonces Ministro de Educación Pública; el señor Mario Sanabria Ramírez, Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), remite el acuerdo tomado mediante el artículo 6 de la Sesión Ordinaria N° 823-17 celebrada el 25 de octubre del 2017, haciendo referencia al oficio N° DAJ-0080-04-2018 del 10 de abril del 2018, suscrito por el señor López Benavides. (Ver folios 1-2 y 154-155 del expediente administrativo)

 

No obstante, cabe indicar que el oficio N° DAJ-0080-04-2018, no se encuentra incorporado en el expediente administrativo.

 

Así las cosas, el señor Sanabria Ramírez le solicita al MEP que se giren las instrucciones pertinentes a la Dirección de Asuntos Jurídicos, a efectos de iniciar “el Proceso Administrativo Contencioso de Lesividad” de la estudiante xxx y para ello, adjuntó la certificación N° CERTIFICACION-M-980-2018 del 17 de mayo del 2018, la cual se encuentra ubicada en el folio 156 del expediente administrativo.

 

En consecuencia, el señor Pablo Zúñiga Morales, Jefe de Despacho a.i. del MEP, le remitió la documentación descrita al señor López Benavides “entorno al proceso administrativo contencioso de lesividad de la estudiante xxx”, según el oficio N° DMS-1422-05-2018 del 22 de mayo del 2018. (Folio 003)

 

CUARTO: Conforme consta en los folios 204 y 205 del expediente administrativo, el órgano director del procedimiento, le solicitó al señor Carlos Andrés Oviedo Bogantes, Jefe del Departamento de Evaluación Académica y Certificaciones del Ministerio de Educación Pública, la copia certificada del informe identificado como DEAC-RVCT-3346-2016 del 23 de diciembre del 2016, suscrito por el señor Pablo Mena Castillo, funcionario del Departamento de Evaluación Académica y Certificaciones y, el registro de calificaciones de las pruebas de Bachillerato en Educación Media realizadas por la señora xxx.

 

En ese orden, mediante la certificación del 26 de noviembre del 2021, emitida por la señora Lilliam Mora Aguilar, en su condición de directora de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad del citado Ministerio, se remitió el informe DEAC- RVCT-3346-2016 del 23 de diciembre del 2016 y mediante oficio N° DM-DVM-AC-DGEC-DEAC-RVCT-2618-2021 del 30 de noviembre del 2021, el registro de calificaciones solicitado. (Ver folios del 206 al 209 y 214-215)

 

Cabe destacar que el oficio N° DEAC- RVCT-3346-2016 del 23 de diciembre del 2016, ya se encontraba incorporado al expediente con anterioridad (folios 34 y 35 del expediente administrativo), tal y como lo señalamos supra, sin embargo, ante la solicitud del órgano director, se remitió nuevamente.

 

Además, se aportó el oficio N° DRESJN-D-901-2016 del 21 de diciembre del 2016, suscrito por la señora Carmen Martínez Cubero, Directora Regional de la Dirección Regional de Educación San José-Norte, mediante el cual en relación con el título de Bachillerato en Educación Media de la señora xxx, señaló:

 

“Consta en los archivos de la Regional las Actas Nº 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68 del Liceo Nocturno José Joaquín Jiménez Núñez. De la misma manera en el Sistema Visualizador de Actas de Graduados de Bachillerato que custodia su Oficina aparecen únicamente estas Actas del año 1999. Además:

 

1. En las Acta Nº 62 de 25 de marzo de 1999, Acta Nº 63 de 22 de julio de 1999, Acta Nº 64 de 22 de julio de 1999, Acta N° 65 de 08 de setiembre de 1999, Acta Nº 66 de 03 de diciembre de 1999, Acta N° 67 de 22 de diciembre de 1999, Acta Nº 68 de 22 de diciembre de 1999 donde “se puede constatar que no se encuentra inscrito ese título en el año 1999”.

2. “Además se observa que los Folios utilizados en 1999 van del N° 89 al Nº 97, por lo tanto se concluye que el Folio N° 22 no fue utilizado en ese año”.

3. "En el Folio Nº 22 se encuentra registrada el Acta Nº 14 que fue debidamente firmada en el año 1991. No hay coincidencia alguna entre el año de otorgamiento del Título y lo registrado en el Folio N° 22”.

4. En el Acta Nº 63 del 22 de julio de 1999, se verifica que en el Folio 90, se encuentra el título 441 inscrito por el Liceo Nocturno José Joaquín Jiménez Núñez, a nombre de Silvia Alexandra Arrieta Rojas. Por lo tanto se concluye que no se coincide.

5. En la base de datos "Registro de Bachilleres en Educación Media. Educación Abierta (1951-enero 2014), Educación Formal (1988-Diciembre 2013) que custodia su Oficina, no aparece registrada ninguna persona con ese nombre y número de cédula”.” (El subrayado pertenece al original)

 

Según se extrae del citado oficio N° DRESJN-D-901-2016, se indicó que se adjuntaban los siguientes documentos:

 

1. Copia del acta Nº 14 del 17 de diciembre de 1991.

2. Copia del acta Nº 62 del 25 de marzo de 1999.

3. Copia del acta Nº 63 del 22 de julio de 1999.

4. Copia del acta Nº 64 del 22 de julio de 1999.

5. Copia del acta Nº 65 del 08 de setiembre de 1999.

6. Copia del acta Nº 66 del 03 de diciembre de 1999.

7. Copia del acta Nº 67 del 22 de diciembre de 1999.

8. Copia del acta Nº 68 del 22 de diciembre de 1999.

 

Sin embargo, ninguno de ellos se encuentra incorporado al expediente administrativo, así como tampoco el oficio N° DEAC-RVCT-3276-2016, al que se hace referencia. (Ver folios del 210 al 213)

 

QUINTO: A folio 216 del expediente administrativo, se encuentra el oficio N° OD-EXP-002-2021-ASFB-03-2021 del 10 de noviembre del 2021, emitido por el órgano director del procedimiento, según el cual le solicitó a los señores de la Fiscalía del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, indicar la dirección exacta de la señora xxx, a efecto de realizar la debida notificación de forma personal.

 

Para ello, mediante el oficio N° CECR-FISCALÍA-768-2021 del 12 de noviembre del 2021, suscrito por el señor Fernando Chamorro Tasies, Fiscal de dicho Colegio, se aportó la dirección solicitada. (Folios 217 y 218)

 

SEXTO: Por medio del acto formal de apertura del procedimiento del día 20 de diciembre del 2021, el órgano director del procedimiento administrativo, emitió el respectivo traslado de cargos, mediante el cual indicó:

 

“DE LO QUE SE LE IMPUTA A LA ACCIONADA XXX MEDIANTE ESTE PROCEDIMIENTO Y DE LA CONSECUENCIA LEGAL:

 

De conformidad con la investigación de los hechos que consta en el expediente administrativo y el análisis de la normativa costarricense aplicada para este proceso administrativo ordinario, se le imputa a la señora xxx, la falsedad del título de Bachillerato en Educación Media emitido por el Liceo Nocturno José Joaquín Jiménez Núñez, el día 21 de diciembre de 1999 e inscrito bajo las citas: tomo número 01, folio número 22, titulo (SIC) número 441 , documento que según el oficio DEAC-RCVT-3346-2016, visible a folios 204 a 213 del expediente administrativo, suscrito por el señor Pablo Mena Castillo, del Departamento de Evaluación Académica de la Dirección de Gestión de Evaluación de calidad del Ministerio de Educación Pública, constituye suficiente evidencia para demostrar que este título es falso.

 

Así mismo, cabe destacar que a falta de un requisito indispensable e insoslayable, según establece el artículo 14, inciso e, del Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, y artículos 158 y 158 (SIC) de la Ley de la Administración Pública, no es posible que la señora xxx, haya cursado la carrera universitaria en enfermería sin primero haber cumplido los requisitos que la acrediten como Bachiller en Enseñanza media o su equivalente y por ende, haber obtenido el título que lo confirme.

 

Así las cosas y al existir bastantes hechos probatorios, como consecuencia jurídica de dicha actuación, cabe decretar la nulidad absoluta de la inscripción de los Títulos de Bachillerato en Enfermería, diploma que fue emitido por la Universidad Santa Lucía el 07 de diciembre del 2015, e inscrito en el CONESUP, bajo las citas Código 25, Asiento: 103557 y Licenciatura en Enfermería, diploma emitido por la Universidad Santa Lucia (SIC), el 07 de diciembre del 2015, e inscrito en el CONESUP, bajo las citas: Código. 25, Asiento: 103702, (ver certificaciones a folios 202 y 203 del expediente administrativo), de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”. (Ver de los folios 219 al 225 del expediente administrativo) (El resaltado pertenece al original)

 

El traslado de cargos le fue notificado personalmente a la señora xxx el día 03 de enero del 2022. (Ver del folio 231 al 242 del expediente administrativo)

 

Por su parte, mediante documento del 10 de enero del 2022, visible a folio 243, se realizó “RECTIFICACIÓN DE ERROR MATERIAL EN ACTO DE APERTURA PROCEDIMIENTO ÓRGANO ADMINISTRATIVO CONTRA XXX CÉDULA DE IDENTIDAD Nº XXX“, en virtud de que “se consignó erróneamente el año de la citación indicándose "2021". Así mismo, de conformidad con el Articulo 157 de la Ley General de la Administración Pública, se rectifica la resolución, para que se (SIC) en su defecto se lea correctamente de la siguiente forma: "Se cita a la señora XXX a la comparecencia oral y privada de ley (artículos 309 y 312 de la Ley General de la Administración Pública), para el día 07 de febrero del año 2022".”. (El resaltado pertenece al original)

 

Dicha rectificación, se le notificó a la señora xxx de manera personal el 12 de enero del 2022, según consta del folio 248 al 251 del expediente.

 

SÉTIMO: El 07 de febrero del 2022, al ser las 09:00 horas, se realizó la audiencia oral y privada, según consta en el acta levantada al efecto. Nótese, que se indica que la “presente audiencia tiene como objeto, la declaratoria de la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo, que corresponde a la inscripción de los títulos de Bachillerato y Licenciatura en enfermería, ambos otorgados por la Universidad Santa Lucía el día 07 de diciembre de 2015, e inscritos ante el CONESUP, bajo las citas, Código 25, Asiento: 103557, y Código 25, Asiento 103702 (…)”.

 

En dicha comparecencia, la señora xxx manifestó:

 

“No tengo, que decir nada. Ya pasé la peor parte, hice mi declaración. Obtuve el título a los 19 o 20 años, y trabajé como dependiente en un supermercado. Llegó una señora a ofrecerme el título de bachillerato, que ella me dijo que me iba a ayudar, a la primera no le dije que sí, pero después de insistencia de la señora, acepté. Ella me comentó que una pareja que trabaja en el MEP le ayudaba a sacar los títulos de Bachillerato. Solo tenía que pagarle una suma de dinero para que me lo diera. Una vez que me lo dio, me dijo no lo usara dentro de 3 meses, que ya luego lo podía usar. Lo que yo quería era trabajar en una oficina, pero al empezar a creerle a la señora, decidí usar el título y entrar estudiar a la Universidad enfermería”.

 

            Asimismo, ante la pregunta: “¿Contaba usted con el requisito indispensable de la conclusión de sus estudios de Bachillerato en Ciencias y Letras debidamente acreditado ante la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad del Ministerio de Educación Pública, de previo a que el Consejo de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP) inscribiera los grados académicos de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería, ambos extendido (SIC) por la Universidad Santa Lucia, conforme consta a folios 202 y 203 del expediente administrativo, según certificación de CONESUP y el informe de Control de Calidad?”, respondió: “No, tenía un documento falso”. (Ver del folio 252 al 254 del expediente administrativo).

 

OCTAVO: El órgano director emitió la resolución N° 01-2022 de las 14:00 horas del día 07 de febrero del 2022, donde se concluyó y recomendó lo siguiente:

 

“POR TANTO

 

EL ÓRGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO, con fundamento en las consideraciones y citas legales que anteceden,

 

RESUELVE

 

I. Recomendar al Órgano Decisor que solicite el dictamen requerido a la Procuraduría General de la República, con el objeto de declarar la Nulidad Absoluta Evidente y Manifiesta en esta sede, de los actos administrativos de inscripción que corresponden a los grados académicos de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería, inscritos con el código de Universidad Código 25, Asiento: 103557, y Código 25, asiento 103702, respectivamente, a nombre de la Señora xxx, cédula xxx”. (Ver folios del 259 al 271 del expediente administrativo)

 

NOVENO: A través del oficio N° DM-0304-02-2022 del 01 de marzo del 2022, el señor Ministro de Educación de ese entonces, Steven González Cortés, le indica a don Mario Alberto López Benavides, Director de Asuntos Jurídicos, que en atención al informe del órgano director unipersonal del procedimiento administrativo, visible dentro de la Resolución N° 01-2022, acoge la recomendación.

 

En virtud de lo anterior, le solicitó que dentro del ámbito de sus competencias elaborara el “acto administrativo que corresponda, tomando en consideración el análisis planteado en el informe supra citado”. (Ver folio 272 del expediente administrativo)

 

II.- SObre la potestad de la administración pública de anular un acto declarativo de derechos en vía administrativa:

 

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 

 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

 

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio, según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.

 

En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983, C-062-88 del 4 de abril de 1988, C-165-93 del 10 de diciembre de 1993, C-183-2004 del 8 de junio del 2004, C-346-2009 del 17 de diciembre del 2009, C-025-2011 del 7 de febrero del 2011, C-013-2013 del 30 de enero del 2013, C-010-2015 del 3 de febrero del 2015, C-033-2017 del 16 de febrero del 2017 y el C-158-2017 del 5 de julio del 2017).

 

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto versase sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o sobre contratación administrativa) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese dictamen debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

 

Otro de los mecanismos utilizados por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, es el de encomendar la iniciativa para su ejercicio solo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.

           

Así las cosas, la intervención en estos casos de la Procuraduría (o de la Contraloría según corresponda) cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración Activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

 

Ahora bien, sobre esta excepción al principio de intangibilidad de los actos propios contenida en el artículo 173 mencionado, que permite a la Administración anular ese tipo de actos sin recurrir al proceso judicial de lesividad, la Sala Constitucional ha expuesto:

 

“…a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más en favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte, como se evidencia en el presente caso, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 897-1998 de las 17:15 horas del 11 de febrero de 1998).

 

Además, de los artículos 296 de la LGAP y 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley N° 8508 del 28 de abril del 2006) se extrae que otro de los requisitos formales para el ejercicio de esta potestad anulatoria es conformar un expediente documental, identificado, completo, foliado y ordenado cronológicamente, en el que consten todas las actuaciones de la Administración durante el procedimiento, que permita el estudio y análisis de lo acontecido por parte de los particulares interesados y de este órgano asesor.

 

En suma, después de que el órgano director culmina la tramitación del procedimiento, debe remitir el informe que corresponda al órgano decisor, para que este, de previo a dictar el acto final, solicite a la Procuraduría o a la Contraloría el criterio favorable sobre la nulidad evidente y manifiesta. Una vez que el órgano decisor cuenta con ese dictamen obligatorio y vinculante, procede a emitir el acto final del procedimiento.

 

Por último, otro punto que no debe dejarse de lado es que para el ejercicio de la potestad anulatoria existe un plazo de caducidad de un año contado a partir de la adopción del acto que se pretende anular -salvo que sus efectos perduren-, pues así lo dispone el inciso 4) del artículo 173 comentado.

 

De lo expuesto es claro que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, así como la vía contencioso-administrativa en sede jurisdiccional en el caso del proceso de lesividad, son exclusivas para la revisión de la legalidad o ilegalidad de los actos propios de la Administración Pública.

 

III.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO. SOBRE los vicios del procedimiento:

 

Es de suma importancia iniciar este análisis, haciendo énfasis en el hecho de que, en los casos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de previo a dictaminar respecto del acto sometido a consideración de este despacho, resulta indispensable verificar que el procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración cumpla -con toda rigurosidad- las exigencias del debido proceso y las propias del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

Así, las exigencias propias de una declaratoria de nulidad en sede administrativa responden a la necesidad de brindar garantías procedimentales al administrado y evitar que se incurra en arbitrariedades de la Administración, que demeriten una situación jurídica consolidada en la que se le habían reconocido derechos. Es por ello, que se torna trascendente la observación rigurosa de los cánones que impone el debido proceso, asegurando y respetando dichas garantías.

Además, debe advertirse que el dictamen de esta institución, exigido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, es un acto preparatorio que -junto con otros más- servirán para conformar la decisión del acto final.

 

Bajo esa inteligencia, del estudio del expediente administrativo se evidencia que incumple gravemente con aspectos elementales, tales como:

 

1.      Expediente incompleto y desordenado.

 

Debe recordar esa Administración Activa que una regla formal del procedimiento administrativo es que los expedientes documentales deben ser compaginados en estricto orden de foliatura, incorporándose en este, en orden cronológico, todos aquellos actos, documentos y trámites que se vayan realizando. Un expediente en desorden, sin foliarse en orden correlativo cronológico, además de dificultar su manejo y comprensión de su información, puede producir inseguridad sobre su contenido, tanto al interesado como a la propia Administración; lo que puede colocar, en el peor de los casos, en indefensión al administrado (véanse, entre otros muchos, el pronunciamiento OJ-060-98 del 15 de julio de 1998, así como los dictámenes C-164-99 del 19 de agosto de 1999, C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000, C-060-2001 del 6 de marzo del 2001, C-263-2001 del 01 de octubre del 2001, C-198-2005 del 23 de mayo del 2005, C-455-2006 del 10 de noviembre del 2006, C-054-2007 del 22 de febrero del 2007, C-103 del 10 de abril del 2007, C-110-2007 del 11 de abril del 2007, C-131-2007 del 30 de abril del 2007 y C-175-2007 del 4 de junio del 2007).

 

En el presente caso, el expediente administrativo N° 002-2021 se encuentra incompleto y desordenado, ya que no se evidencian los folios 112, 116 y 118, lo cual genera inseguridad jurídica pues se desconoce si corresponde a un error de foliatura o que dichos folios, del todo no se encuentran aportados al expediente. Inclusive, según la foliatura se encuentra conformado por 272 folios, sin embargo, el expediente remitido digitalmente contiene un total de 269 imágenes.

 

De ahí, que al no encontrarse debidamente certificado se genera mayor incertidumbre sobre el verdadero contenido del expediente, por cuanto tampoco se indica expresamente que se trata del expediente original.

 

Asimismo, se echan de menos, una serie de documentos que se mencionan de manera explícita en oficios del expediente administrativo, tales como:

 

a)      La solicitud de sustitución del señor Ricardo González Díaz y el nombramiento del señor González Díaz como órgano director del procedimiento, a los cuales hace referencia la resolución N° MEP-2770-2021 de las 13:53 horas del 25 de octubre del 2021.

b)      Los oficios N° CECR-UDP-A-71-2016 del 06 de noviembre del 2016 y N° DEAC-RVCT-3276-2016 del 6 de diciembre del 2016, a los cuales hace referencia el oficio N° DEAC-RVCT-3346-2016.

c)      El oficio N° DAJ-0080-04-2018 al que hace referencia el oficio N° CONESUP-DE-0107-2018 del 17 de mayo del 2018.

d)      Copia de las siguientes actas: Nº 14 del 17 de diciembre de 1991, Nº 62 del 25 de marzo de 1999, Nº 63 del 22 de julio de 1999, Nº 64 del 22 de julio de 1999, Nº 65 del 08 de setiembre de 1999, Nº 66 del 03 de diciembre de 1999, Nº 67 del 22 de diciembre de 1999, Nº 68 del 22 de diciembre de 1999 y el oficio N° DEAC-RVCT-3276-2016, a los cuales hace referencia el oficio N° DRESJN-D-901-2016.

 

Además, se denota que el citado expediente no guarda un orden cronológico, ya que si bien la foliatura contiene el respectivo consecutivo; el orden de los documentos no es el adecuado, lo cual dificulta su análisis y violenta a todas luces el derecho de defensa de la administrada.

 

Tómense en cuenta estas puntuales observaciones para que, en futuras gestiones similares, la institución bajo su cargo corrija debidamente la conformación de los expedientes administrativos.

 

2.      Vicios en el traslado de cargos.

 

En los casos en que haya de seguirse un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, según los términos del numeral 173 de la LGAP, es de rigor que desde el inicio del procedimiento administrativo se indique correctamente el objeto, carácter y fines del procedimiento, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el respectivo expediente administrativo, que se pretende declarar su nulidad.

Tal y como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades (entre otros muchos, los dictámenes C-003-2010 del 11 de enero del 2010 y C-027-2011 del 7 de febrero del 2011), necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director, ya que son esas precisiones del órgano decisor, las que “delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del primero” (entre otros, los dictámenes C-118-2005 del 31 de marzo del 2005 y  C-072-2006 del 27 de febrero del 2006).

Ahora bien, teniendo como parámetro lo expuesto y luego de un análisis exhaustivo de los antecedentes del expediente administrativo, en concreto el contenido específico de la resolución N° MEP-2770-2021 de las 13:53 horas del 25 de octubre del 2021, suscrita por la entonces Ministra de Educación Pública, señora Guiselle Cruz Maduro, se resolvió: “I. Nombrar como miembro unipersonal del Órgano Director del Procedimiento Administrativo, tendiente a declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la inscripción del título de Bachillerato en Enfermería, registrado a nombre de la señora xxx, a la funcionaria Ana Sofia Freer Bolaños, cédula de identidad número 401950241, quien se desempeña en el Área Laboral del Departamento Procesal y Procedimental, perteneciente a la Dirección de Asuntos Jurídicos, en sustitución del servidor Ricardo González Díaz, cédula de identidad número 204900338”. (El subrayado no pertenece al original)

Con ello, se delimitó claramente la competencia o ámbito de acción del órgano director al momento de designarlo, sea la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la inscripción del título de Bachillerato en Enfermería, únicamente.

No obstante, el órgano director en el traslado de cargos dispuso:

“DE LO QUE SE LE IMPUTA A LA ACCIONADA XXX MEDIANTE ESTE PROCEDIMIENTO Y DE LA CONSECUENCIA LEGAL:

 

De conformidad con la investigación de los hechos que consta en el expediente administrativo y el análisis de la normativa costarricense aplicada para este proceso administrativo ordinario, se le imputa a la señora XXX, la falsedad del título de Bachillerato en Educación Media emitido por el Liceo Nocturno José Joaquín Jiménez Núñez, el día 21 de diciembre de 1999 e inscrito bajo las citas: tomo número 01, folio número 22, titulo (SIC) número 441 , documento que según el oficio DEAC-RCVT-3346-2016, visible a folios 204 a 213 del expediente administrativo, suscrito por el señor Pablo Mena Castillo, del Departamento de Evaluación Académica de la Dirección de Gestión de Evaluación de calidad del Ministerio de Educación Pública, constituye suficiente evidencia para demostrar que este título es falso.

 

Así mismo, cabe destacar que a falta de un requisito indispensable e insoslayable, según establece el artículo 14, ínciso e, del Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, y artículos 158 y 158 (SIC) de la Ley de la Administración Pública, no es posible que la señora XXX, haya cursado la carrera universitaria en enfermería sin primero haber cumplido los requisitos que la acrediten como Bachiller en Enseñanza media o su equivalente y por ende, haber obtenido el título que lo confirme.

Así las cosas y al existir bastantes hechos probatorios, como consecuencia jurídica de dicha actuación, cabe decretar la nulidad absoluta de la inscripción de los Títulos de Bachillerato en Enfermería, diploma que fue emitido por la Universidad Santa Lucía el 07 de diciembre del 2015, e inscrito en el CONESUP, bajo las citas Código 25, Asiento: 103557 y Licenciatura en Enfermería, diploma emitido por la Universidad Santa Lucia (SIC), el 07 de diciembre del 2015, e inscrito en el CONESUP, bajo las citas: Código. 25, Asiento: 103702, (ver certificaciones a folios 202 y 203 del expediente administrativo), de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”. (El resaltado pertenece al original)

De un estudio del contenido del traslado de cargos, se evidencia que se le imputó a la señora xxx, la falsedad del título de Bachillerato en Educación Media, emitido por el Liceo Nocturno José Joaquín Jiménez Núñez y en consecuencia la nulidad de la inscripción de los títulos de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería.  

Por consiguiente, el órgano director al momento de realizar el traslado de cargos se extralimitó en sus competencias al indicar que adicional a lo acordado por la señora Ministra de Educación Pública -declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la inscripción del título de Bachillerato en Enfermería-, el procedimiento implicaba la consecuencia de la nulidad de la inscripción del título de Licenciatura en Enfermería y la falsedad del título de Bachillerato en Educación Media.

En igual sentido, según consta en el acta de la comparecencia oral y privada, el órgano director del procedimiento le señaló a la señora xxx, que la audiencia tenía como finalidad la declaratoria de la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo, que corresponde a la inscripción de los títulos de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería.

Inclusive, en la resolución final con recomendaciones el órgano director también recomendó que se solicitara el dictamen requerido a la Procuraduría General de la República, con el objeto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos de inscripción que corresponden a los grados académicos de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería.

Lo cual, conlleva vicios sustanciales en la competencia del órgano instructor –artículo 129 de la LGAP-, que debía ceñir el ejercicio de su competencia al objeto expreso del procedimiento administrativo indicado por el órgano decisor, no pudiendo instruir cargos o emitir recomendaciones más allá de aquél objeto específico.

Nótese, que inclusive el órgano director, en un posible afán de subsanar o ampliar lo dispuesto por el órgano decisor, indica en el traslado de cargos que de conformidad con la resolución MEP-2770-2021 “ (…) se designa a la funcionaria Ana Sofía Freer Bolaños, cédula de identidad número 401950241, Asesora Legal en el Área Laboral del Departamento Procesal y Procedimental, perteneciente a la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación Pública, a efecto de que instruya el Procedimiento Administrativo Ordinario requerido, respecto a la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo que corresponde a la inscripción de los títulos de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería, registrado a nombre de xxx cédula de identidad Nº xxx”, siendo que analizada la referida resolución no se incluye en ningún momento, la nulidad de la inscripción del título de Licenciatura en Enfermería.

En abono a lo expuesto, resulta sumamente delicado e improcedente que el órgano director desde el traslado de cargos haya adelantado su criterio estimando que “no es posible que la señora xxx, haya cursado la carrera universitaria en enfermería sin primero haber cumplido los requisitos que la acrediten como Bachiller en Enseñanza media o su equivalente y por ende, haber obtenido el título que lo confirme”.

 

Además, afirma que “al existir bastantes hechos probatorios, como consecuencia jurídica de dicha actuación, cabe decretar la nulidad absoluta de la inscripción de los Títulos de Bachillerato en Enfermería, diploma que fue emitido por la Universidad Santa Lucía el 07 de diciembre del 2015, e inscrito en el CONESUP, bajo las citas Código 25, Asiento: 103557 y Licenciatura en Enfermería, diploma emitido por la Universidad Santa Lucia (SIC), el 07 de diciembre del 2015, e inscrito en el CONESUP, bajo las citas: Código. 25, Asiento: 103702”.

 

Lo manifestado por el órgano director, en el traslado de cargos, no solo resulta prematuro, sino que sería propio de efectuar una vez finalizada la instrucción del procedimiento administrativo, donde se garantice a la investigada su derecho de defensa y debido proceso. Además, se cuente con el material probatorio completo que le permita formular una resolución con las recomendaciones pertinentes para que el órgano decisor, previo dictamen favorable de esta Procuraduría, emita el acto final del procedimiento. Recordemos, que el fin último de todo procedimiento administrativo es la búsqueda de la verdad real de los hechos.

 

De igual manera, se denota que el órgano director solicitaba documentos sin tener claridad sobre el contenido del expediente administrativo, ya que como se indicó supra, se evidencian documentos que ya se encontraban debidamente incorporados al expediente y se solicitaban nuevamente, sin constar justificación alguna para ello. 

 

Lo acontecido en este procedimiento administrativo es absolutamente inaceptable, en orden al respeto al debido proceso y derecho de defensa que debe otorgársele a cualquier investigado. 

3.      Intervención previa y obligatoria de la Procuraduría General, debe ser requerida por el órgano decisor, antes de emitir su criterio concreto.

En este punto, es importante advertir que la intervención que le otorga el citado numeral 173 de la LGAP a la Procuraduría General, constituye una garantía más para el administrado, como contralor de legalidad, cuando la Administración, de forma excepcional, pretenda ir contra sus propios actos en sede administrativa.

Tal y como ha sido conceptualizado por la Sala Constitucional, la participación de la Procuraduría en un trámite de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, cumple un fin garantista del debido proceso, por tratarse de un criterio externo y experto ajeno al órgano que dictaría el acto anulatorio (ver resolución N° 1563-1991 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991). A tal punto, que, únicamente contando de previo con un criterio favorable de este órgano, podría la Administración emitir el acto final que declare el vicio del acto. Cabe agregar, que también se presenta la particularidad de que es el único supuesto (unido a lo que prescribe el artículo 183 de la LGAP) en el que la Procuraduría General analiza un caso particular, lo cual deviene en la excepción de la regla contenida en el numeral 5° de nuestra Ley Orgánica.

En fin, la propia Sala Constitucional califica este dictamen como un “acto preparatorio” de obligatorio acatamiento para la administración que lo gestiona (véase al respecto la resolución 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004 y en sentido similar, las Nºs 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004, así como el dictamen PGR-C-101-2022 del 12 de mayo del 2022).

Así las cosas, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, puede rendir el informe respectivo y comunicarlo así al órgano decisor con competencia para dictar el acto final (órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, según dispone expresamente el artículo 173.2 LGAP); esto con la finalidad exclusiva de que sea este el que previo a dictar el acto final correspondiente, remita el asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda, sin que aún se haya externado y conformado formal y específicamente la voluntad administrativa en relación con la declaratoria de nulidad consultada, pues no será sino con la emisión del dictamen favorable que, posteriormente, el órgano decisor proceda, efectivamente, a tomar la decisión final; misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo la condición de parte durante la tramitación del procedimiento.

Ese procedimiento, por lo que indica el inciso 5) del ordinal 173 de la LGAP, deviene de absoluta e imperativa observancia, pues lo contrario, acarrea la nulidad absoluta de lo que se decida (dictámenes C-432-2007 del 3 de diciembre del 2007, C-165-2008 del 14 de mayo del 2008, C-176-2008 del 23 de mayo del 2008, C-224-2008 del 26 de junio del 2008, C-361-2008 del 6 octubre del 2008, C-233-2009 del 26 de agosto del 2009, C-307-2009 del 2 de noviembre del 2009, C-158-2010 del 5 de agosto del 2010, C-041-2013 del 12 de marzo del 2013, C-376-2020 del 23 de setiembre del 2020 y PGR-C-101-2022 del 12 de mayo del 2022).

Ahora bien, en este asunto, lamentablemente, el señor Steven González Cortés, sin contar previamente con el dictamen vinculante y preceptivo de esta Procuraduría General, en su condición de jerarca de esa cartera y órgano decisor en este asunto –artículos 28.1 y 173.2 de la LGAP-, externó expresamente su criterio, a modo de manifestación de voluntad administrativa libre y consciente –artículo 130.1 Ibídem.-, específicamente con relación al tipo o grado de invalidez que vicia los actos administrativos señalados por el órgano director en su informe final y cuya anulación administrativa se pretende.

 

Incluso, del estudio del oficio de remisión de esta gestión n° DM-0365-04-2022, fechado el 20 de abril del 2022, se evidencia que el señor Ministro incluye una serie de apartados con los aspectos más relevantes, a saber, antecedentes del caso, hechos abordados, alegaciones formuladas en la audiencia oral y privada, así como la prueba ofrecida por la señora xxx.

 

Concretamente, en dicho oficio se concluyó: 

 

“En consecuencia, se tiene por demostrado, que al momento en que se concreta la emisión de los actos administrativos de inscripción vinculados a los grados académicos de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería por parte de la señora xxx, la misma no contaba con el requisito indispensable e insoslayable para dichos efectos, de contar con la condición de Bachiller en Ciencias y Letras, debidamente acreditada ante la instancia administrativa competente, a saber, la Dirección de Gestión y Evaluación de Calidad, tal como se establece en el artículo 14, inciso e), del Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada[2].

 

Respecto al caso que nos ocupa, ambos actos de inscripción carecen del contenido jurídico y de hecho que integran el motivo, toda vez que al momento de su adopción, su destinatario no contaba con la condición esencial para su dictado válido, razón por la que no es posible identificar con su vigencia, correspondencia alguna vinculada al fin público, en virtud del vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que los afecta”.

 

Con lo anterior, desde luego, adelanta indebidamente criterio al efecto, avalando las recomendaciones del órgano director y realizando su propio análisis, sin contar de previo con el dictamen favorable de este órgano procurador. Todo lo cual acarrea la nulidad absoluta de la actuación administrativa así efectuada -artículo 173 incisos 1 y 5 de la LGAP-.

 

Tome en cuenta el Ministerio de Educación Pública para futuras gestiones de esta naturaleza que, cuando la ley establece trámites y formalidades que deben cumplirse antes de emitir la voluntad administrativa, su incumplimiento vicia dicha voluntad, pues aquéllos son parte fundamental de la válida preparación de la voluntad administrativa, como garantía del ciudadano y del debido proceso sustantivo (dictamen C-376-2020 del 23 de setiembre del 2020).

 

 

IV.-CONCLUSIÓN:

 

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría General devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la inscripción de los títulos de Bachillerato y Licenciatura en Enfermería, registrados en el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, a nombre de la señora xxx, ya que se han omitido formalidades sustanciales legalmente previstas que vician lo actuado.

 

Aunado a ello, tal y como se evidenció, el expediente administrativo remitido, se encuentra incompleto, no fue debidamente certificado y no guarda un orden cronológico, ya que si bien la foliatura contiene el respectivo consecutivo; el orden de los documentos no es el adecuado, lo cual dificulta su análisis y violenta a todas luces el derecho de defensa de la administrada.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

 

          Yansi Arias Valverde                                         Engie Vargas Calderón

          Procuradora adjunta                                          Abogada de Procuraduría

          Dirección de la Función Pública                        Dirección de la Función Pública

 

YAV/EVC/hcm