8 de junio de 2022

PGR-C-127-2022

 

Señora

María Elena Amuy Jiménez

Directora

Sistema de Emergencias 9-1-1

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora procuradora general adjunta de la república, doy respuesta a su oficio no. 911-DI-2021-2066 de 17 de mayo de 2021, que me fue reasignado el 10 de febrero del año en curso, mediante el cual se requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

“…la posibilidad de una exención del pago de la tasa de financiamiento del 9-1-1 y, en especial, sobre la procedencia del cobro de la tasa de financiamiento del Sistema de Emergencias 9-1-1 al subsidio parcial y directo que otorga el programa Hogares Conectados, del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL), con base en lo señalado por el artículo 35 de la Ley N° 8642.”

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) se adjuntó el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, en el cual se concluyó que “con base en lo dispuesto por los pronunciamientos C-498-2006, C-017-2015 y C-151-2016 de la Procuraduría General de la República, así como en el Voto N° 037-F-2004 de las 10:35 horas del 21 de enero de 2004, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, amparado por lo regulado en el artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, al tratarse de una norma posterior, no le es aplicable lo regulado en el artículo 35 de la Ley 8642 a la tasa de financiamiento del Sistema de Emergencias 9-1-1 creada por la Ley N° 9547 y precisada por la Ley N° 9629.”

 

            En vista de que lo consultado tiene incidencia en la operación del Fondo Nacional de Telecomunicaciones, mediante oficio no. DAA-OFI-736-2022 de 10 de mayo de 2022, se le dio audiencia a la Superintendencia de Telecomunicaciones, para que emitiera su criterio al respecto. Sin embargo, a la fecha de emisión de este dictamen no se había recibido respuesta sobre la audiencia conferida.

 

            I. Sobre lo consultado.

 

            El objeto de la consulta es determinar si es posible aplicar el cobro de la tasa de financiamiento del Sistema de Emergencias 9-1-1, regulado en el artículo 7 de la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911 (no. 7566 de 18 de diciembre de 1995) al subsidio parcial y directo que otorga el programa Hogares Conectados, del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (en adelante, FONATEL).

 

            En ese sentido, debe tenerse en cuenta que, sobre esa tasa de financiamiento, el artículo 7° de la Ley 7566 dispone:

 

Artículo 7- Tasa de financiamiento. Para garantizar una oportuna y eficiente atención en las situaciones de emergencia para la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de los abonados y los usuarios de los servicios de telecomunicaciones disponibles al público, los costos que demande el Sistema de Emergencias 9-1-1 se financiarán con una tasa de un cero coma setenta y cinco por ciento (0,75%) sobre la facturación mensual de los ingresos totales por servicios de telecomunicaciones disponibles al público, entendidos estos como los ingresos de los servicios de telefonía móvil, telefonía tradicional, telefonía VolP, internet (fijo y móvil) y líneas dedicadas, así como el desarrollo y el mejoramiento de las comunicaciones con las instituciones adscritas al Sistema.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de la ley N° 9629 del 19 de noviembre del 2018)

 

Los contribuyentes de esta tasa son los abonados y los usuarios de los servicios de telecomunicaciones disponibles al público, quienes se beneficiarán del servicio y de la garantía de su permanencia y eficiente prestación.

 

Los proveedores de los servicios de telecomunicaciones disponibles al público, en su condición de agente de percepción de esta tasa tributaria, incluirán en la facturación mensual de todos sus abonados y usuarios el monto correspondiente.

 

Asimismo, deberán poner a disposición de la administración del Sistema de Emergencias 9-1-1 los fondos facturados a más tardar un mes posterior al periodo de recaudación, mediante la presentación de una declaración jurada del periodo fiscal mensual.

 

Dichos agentes de percepción asumirán responsabilidad solidaria por el pago de esta tasa, en caso de no haber practicado la percepción efectiva. En caso de mora, se aplicarán los intereses aplicables a deudas tributarias, de conformidad con el artículo 57 de la Ley N.° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y la multa por concepto de morosidad prevista en el artículo 80 bis del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

El monto de los mencionados intereses y multas no podrá considerarse, por ningún concepto, como costo de operación.

 

Además, el Sistema de Emergencias 9-1-1 se financiará con los aportes económicos de las instituciones integrantes de la Comisión Coordinadora, para lo cual quedan autorizadas por esta norma; asimismo, con las transferencias globales contenidas en los presupuestos de la República y las donaciones y legados de cualquier naturaleza, que se reciban para utilizarse en ese Sistema.

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 9547 del 25 de abril del 2018)” (Se añade la negrita).

 

            Conforme con esa norma, una de las fuentes de financiamiento del Sistema de Emergencias 911 consiste en una tasa de un cero coma setenta y cinco por ciento sobre la facturación mensual de los ingresos totales por servicios de telecomunicaciones disponibles al público, cuyos contribuyentes son los abonados o usuarios finales de los servicios de telecomunicaciones. Por ello, los proveedores de esos servicios, como agentes de percepción de la tasa, deben incluir en la facturación mensual de todos sus abonados y usuarios el monto correspondiente.

 

            Si bien, antes de la ley no. 9547 de 25 de abril de 2018 que reformó el artículo, esa tasa de financiamiento recaía sobre los usuarios de servicios de telefonía y su tarifa debía ser fijada por la SUTEL en menos de un 1% de la facturación, lo cierto es que la tasa mantiene una estructura muy similar. Sobre esa tasa, según su configuración anterior, nos referimos en el dictamen no. C-041-2017 de 6 de marzo de 2017, indicando que:

 

“De la lectura de los artículos transcritos, se tiene entonces que mediante el artículo 7, se crea lo que el legislador llama una tasa de financiamiento para financiar los costos que demande el Sistema de Emergencias 9-1-1, así como desarrollo y mejoramiento de las comunicaciones con las instituciones adscritas al sistema. Ahora bien, de conformidad con el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, dicha tasa califica como un tributo, y como tal se le aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en los aspectos no regulados por la Ley N° 7566. Dicho tributo, presenta sus elementos esenciales bien definidos, a saber: el hecho generador constituido por la prestación efectiva de un servicio público individualizado en el contribuyente, es decir en los usuarios del servicio telefónico. La tarifa que será un 1% del monto de la factura telefónica, el sujeto activo que es el Servicio de Emergencias quien será el acreedor del tributo, el sujeto pasivo que serán los usuarios del servicio de telefonía, todos definidos por la ley.” (Se añade la negrita).

 

            Por los cambios introducidos mediante la Ley 9574 al artículo 7 citado, actualmente, el hecho generador del tributo está constituido por la prestación efectiva

de un servicio público en el contribuyente, específicamente por la prestación de los servicios de telecomunicaciones disponibles al público (entendidos estos como los ingresos de los servicios de telefonía móvil, telefonía tradicional, telefonía VolP, internet (fijo y móvil) y líneas dedicadas); la tarifa es de un 0,75% sobre la facturación mensual de los ingresos totales por esos servicios; el sujeto activo continúa siendo el Sistema de Emergencias 911; y, el sujeto pasivo, siguen siendo los abonados o usuarios finales de esos servicios de telecomunicaciones.

 

            Interesa resaltar que el sujeto pasivo del tributo está constituido por los abonados o usuarios finales de los servicios de telecomunicaciones, los cuales son catalogados directamente por la norma como los contribuyentes de la tasa allí fijada.

 

            Ahora bien, la Ley General de Telecomunicaciones (no. 8642 de 4 de junio de 2008), definió como parte de sus objetivos principales garantizar el acceso universal, servicio universal y solidaridad en las telecomunicaciones, y, por ello, en el artículo 33 planteó que el Poder Ejecutivo, por medio del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, debe definir las metas y las prioridades necesarias para el cumplimiento de esos fines y que la Sutel establecerá las obligaciones y también definirá y ejecutará los proyectos de acuerdo con las metas y prioridades definidas en ese plan.

 

            Por su parte, FONATEL fue creado por el artículo 34 de esa ley, como un instrumento de administración de los recursos destinados a financiar el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, así como de las metas y prioridades definidas en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones.

 

            Conforme con el artículo 35, corresponde a la SUTEL administrar los recursos de dicho fondo, mediante la constitución de los fideicomisos que resulten necesarios para el cumplimiento de sus fines.

 

            En cuanto al objeto de financiamiento de FONATEL, el artículo 36 dispone:

 

“Artículo 36.-   Formas de asignación.

Los recursos de Fonatel serán asignados por la Sutel de acuerdo con el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, para financiar:

a)  Las obligaciones de acceso y servicio universal que se impongan a los operadores y proveedores en sus respectivos títulos habilitantes.

Serán financiadas por Fonatel, las obligaciones que impliquen un déficit o la existencia de una desventaja competitiva para el operador o proveedor, según lo dispone el artículo 38 de esta Ley.  La metodología para determinar dicho déficit, así como para establecer los cálculos correspondientes y las demás condiciones se desarrollará reglamentariamente.  En cada caso, se indicará al operador o proveedor las obligaciones que serán financiadas por Fonatel.

b)  Los proyectos de acceso y servicio universal según la siguiente metodología: de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de esta Ley, la Sutel publicará, anualmente, un listado de los proyectos de acceso universal, servicio universal y solidaridad por desarrollar con cargo a Fonatel.  El anuncio especificará, para cada proyecto, las localidades beneficiadas, la calidad mínima del servicio requerido, el régimen aplicable de tarifas, el período asignado, la subvención máxima, la fecha estimada de iniciación del servicio, el plazo de ejecución del proyecto y cualquier otra condición necesaria que se requiera en el cartel.  Estos proyectos serán adjudicados por medio de un concurso público que llevará a cabo la Sutel.  El operador o proveedor seleccionado será el que cumpla todas las condiciones establecidas y requiera la subvención más baja para el desarrollo del proyecto.  El procedimiento establecido se realizará de conformidad con la Ley N.º 7494, Contratación administrativa, de 2 de mayo de 1995, y sus reformas, y lo que reglamentariamente se establezca.”

 

            Con base en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (2015-2021) el Programa Hogares Conectados es uno de los proyectos propuestos para el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, por medio del cual se pretende reducir la brecha de conectividad en los hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Dicho programa consiste en el otorgamiento de un subsidio para que los beneficiarios puedan cubrir el costo del servicio de internet y tener un dispositivo para su uso.

 

            El otorgamiento de ese subsidio para el pago de servicios de telecomunicaciones, no convierte a FONATEL en un abonado o usuario final, pues no es FONATEL quien está contratando y recibiendo el servicio de internet.

 

            Recuérdese que, conforme con el artículo 7° de la Ley 7566, el monto correspondiente a la tasa se incluye en la facturación mensual de todos sus abonados y usuarios, y, por tanto, ése es el momento en el que se cobra ese rubro.

 

            De tal forma, bajo el marco de ese programa, FONATEL no forma parte del sujeto pasivo de la tasa de financiamiento del Sistema de Emergencias 911, pues no está contratando ni recibiendo un servicio de telecomunicaciones. Por tanto, no es posible cobrar la tasa fijada en el artículo 7 de la Ley 7566 al subsidio que otorga FONATEL.

 

            Entonces, al no estar contemplado FONATEL dentro de la estructura del tributo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 8566, no resulta necesario analizar si la exoneración genérica que dispone el artículo 35 de la Ley General de Telecomunicaciones cubriría o no dicho tributo. Es decir, no es necesario analizar si con base en ese artículo 35 FONATEL estaría exento o no, porque ni siquiera está contemplado como sujeto pasivo en la estructura del tributo.

 

            Concretamente, el artículo 35 señala que “Se declaran de interés público, las operaciones realizadas mediante los fideicomisos establecidos en la presente Ley; por lo tanto, tendrán exención tributaria, arancelaria y de sobretasas para todas las adquisiciones o venta de bienes y servicios, así como las inversiones que haga y las rentas que obtenga para el cumplimiento de sus fines.”

 

            Sobre lo planteado en ese artículo y lo dispuesto en el artículo 38 de esa misma Ley, señalamos que ambas disposiciones establecen “una exención tributaria genérica sobre las operaciones de FONATEL, cuya administración está encomendada a la SUTEL, y de los fideicomisos que dicho órgano constituya con los recursos del fondo para financiar la ejecución de los proyectos de acceso y servicio universal.” (Dictamen no. PGR-C-295-2021 de 18 de octubre de 2021).

 

            En ese dictamen, también indicamos que:

 

“Siendo la exención tributaria, de acuerdo con el artículo 61 del CNPT, «la dispensa legal de la obligación tributaria.»  En desarrollo del precepto anterior, hemos señalado de forma reciente que la exención «es el anverso del hecho imponible, toda vez, que el legislador sin quitar la esencia al hecho imponible, releva al obligado tributario de las consecuencias económicas del impuesto, mediante la propuesta del hecho exento. Es decir, la ley permite el nacimiento de la obligación tributaria a cargo del sujeto obligado, y dispensa el pago del tributo –total o parcial- también mediante ley» (ver el dictamen C-371-2019 del 12 de diciembre, reiterado en el dictamen C-013-2020, del 15 de enero 2020).

Así también, la Sala Primera de la Corte, en la sentencia n.°511-F-S1-2014 de las 8:44 horas del 10 de abril de 2014, explica que la exención tributaria «tiene lugar cuando una norma contempla que en determinados supuestos expresamente previstos, no obstante producirse el hecho generador, no surge la obligación del sujeto pasivo de cancelar la obligación tributaria. Forma parte de los denominados “beneficios fiscales”, los que suelen responder a una finalidad extrafiscal, o bien de estímulo a ciertas actividades.»”

 

            Con base en lo anterior, reiteramos que, en lo que es objeto de consulta, no resulta necesario analizar si la exoneración que dispone el artículo 35 de la Ley General de Telecomunicaciones resulta aplicable al pago de la tasa de financiamiento del Sistema de Emergencias 911 dispuesta por el artículo 7 de la Ley 8566, pues, en este caso, al no ser FONATEL un abonado o usuario final del servicio de internet, no surge una obligación tributaria a su cargo.

 

            Es decir, cuando FONATEL, en ejecución del Programa Hogares Conectados, otorga un subsidio para el pago del servicio de internet, no se convierte en usuario final del servicio, y, por tanto, no se produce el hecho generador del tributo que contempla el artículo 7 de la Ley 8566, y que es el presupuesto inicial para determinar si, pese a ello, existiría una dispensa de pago.

 

            Además, no es posible trasladar la exoneración genérica dispuesta en la Ley General de Telecomunicaciones a favor de FONATEL a los usuarios finales del servicio de internet que hayan recibido el subsidio del programa Hogares Conectados, pues esa exoneración está destinada expresa y exclusivamente a la operación de FONATEL y las adquisiciones o venta de bienes y servicios, así como las inversiones que haga y las rentas que obtenga para el cumplimiento de sus fines, y, en consecuencia, no podría amparar a sujetos distintos, no contemplados en la norma.

           

            II. Conclusiones.

 

            De conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

 

            1. El hecho generador de la tasa dispuesta en el artículo 7 de la Ley 7566 está constituido por la prestación efectiva de un servicio público en el contribuyente, específicamente por la prestación de los servicios de telecomunicaciones disponibles al público (entendidos estos como los ingresos de los servicios de telefonía móvil, telefonía tradicional, telefonía VolP, internet (fijo y móvil) y líneas dedicadas); la tarifa es de un 0,75% sobre la facturación mensual de los ingresos totales por esos servicios; el sujeto activo continúa siendo el Sistema de Emergencias 911; y, el sujeto pasivo, son los abonados o usuarios finales de esos servicios de telecomunicaciones.

 

            2. Con base en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (2015-2021) el Programa Hogares Conectados es uno de los proyectos propuestos para el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, por medio del cual se pretende reducir la brecha de conectividad en los hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Dicho programa consiste en el otorgamiento de un subsidio para que los beneficiarios puedan cubrir el costo del servicio de internet y tener un dispositivo para su uso.

 

            3. El otorgamiento de ese subsidio para el pago de servicios de telecomunicaciones, no convierte a FONATEL en un abonado o usuario final, pues no es FONATEL quien está contratando y recibiendo el servicio de internet. Conforme con el artículo 7° de la Ley 7566, el monto correspondiente a la tasa se incluye en la facturación mensual final de todos sus abonados y usuarios, y, por tanto, ése es el momento en el que se cobra ese rubro.

 

            4. Bajo el marco de ese programa, FONATEL no forma parte del sujeto pasivo de la tasa de financiamiento del Sistema de Emergencias 911, pues no está contratando ni recibiendo un servicio de telecomunicaciones. Por tanto, no es posible cobrar la tasa fijada en el artículo 7 de la Ley 7566 al subsidio que otorga FONATEL.

 

            5. No resulta necesario analizar si la exoneración que dispone el artículo 35 de la Ley General de Telecomunicaciones resulta aplicable al pago de la tasa de financiamiento del Sistema de Emergencias 911 dispuesta por el artículo 7 de la Ley 8566, pues, en este caso, al no ser FONATEL un abonado o usuario final del servicio de internet, no surge una obligación tributaria a su cargo.

 

            6. No es posible trasladar la exoneración genérica dispuesta en la Ley General de Telecomunicaciones a favor de FONATEL a los usuarios finales del servicio de internet que sean beneficiarios del programa Hogares Conectados, pues esa exoneración está destinada expresa y exclusivamente a la operación de FONATEL y las adquisiciones o venta de bienes y servicios, así como las inversiones que haga y las rentas que obtenga para el cumplimiento de sus fines, y, en consecuencia, no podría amparar a sujetos distintos, no contemplados en la norma.

 

            De usted, atentamente,

 

 

 

 

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

 

 

ELR/ysb

 

 

C: Sr. Gilbert Camacho, Presidente del Consejo Directivo de la Superintendencia de Telecomunicaciones.