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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 079
 
  Opinión Jurídica : 079 - J   del 10/06/2022   

10 de junio de 2022


PGR-OJ-079-2022                                       


 


Señora


Cinthya Díaz Briceño


Jefe de Área


Comisiones Legislativas IV


Asamblea Legislativa


 


Estimada Señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio no. AL-DCLEAMB.026-2022 de fecha 23 de marzo de 2022, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 22.906, denominado Reforma a los artículos 24 de la Ley De Uso, Manejo y Conservación  de Suelo, Ley N.° 7779 del 30 de  abril de 1998 y sus reformas; y el artículo 5 de la Ley de  Cercas  Divisorias  y  Quemas,  Ley  N.° 121 del 26 de octubre de 1909 y sus Reformas, cuyo texto base fue publicado en el Alcance No. 42 a La Gaceta No. 39 de 28 de febrero de 2022.


 


1. Carácter de este pronunciamiento.


 


De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.


 


Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.


 


            Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, o, en este caso, de proyectos de reforma constitucional, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.


 


En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa. 


 


Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.


 


2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.


           


            En virtud de que en la página web de la Asamblea Legislativa consta un texto sustitutivo del proyecto de ley respecto del cual se solicita la presente opinión jurídica, nos referiremos a esa última versión, y no al texto base que originalmente fue consultado.


 


            Para rendir nuestro criterio, consideramos oportuno realizar un comentario general en cuanto al tratamiento de las quemas controladas como práctica agrícola utilizada en nuestro país y los principios que rigen la materia ambiental, para, por último, exponer varias observaciones y recomendaciones puntuales sobre el texto de la iniciativa.


 


            A. Sobre las quemas controladas y la importancia de la evaluación de impacto ambiental.


 


            En el texto base del proyecto se expone como principal razón que motiva la iniciativa, la necesidad de que se incluya en la normativa -propiamente en la Ley De Uso, Manejo y Conservación de Suelos (no. 7779 de 30 de abril de 1994 y la Ley de Cercas Divisorias y Quemas (no. 121 de 26 de octubre de 1909)- una evaluación de impacto ambiental como requisito previo para autorizar las quemas agrícolas y así dicha actividad se ajuste al marco constitucional y los compromisos ambientales adquiridos por el país a nivel internacional.


 


            Ante ello, debe decirse que, actualmente, las quemas controladas en terrenos de aptitud agrícola, se encuentran reguladas por la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Decreto Ejecutivo no. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT y el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo no. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT).


 


            Específicamente, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos señala:


 


“Artículo 24.- Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería conforme al permiso extendido para los efectos, según el Reglamento de quemas agrícolas controladas vigente, así como lo que disponen para el efecto la Ley Orgánica del Ambiente y el Código Penal.”


 


El Reglamento a dicha ley, en el artículo 85, dispone:


 


“Artículo 85.- El MAG, en coordinación con el MINAE y el MS, emitirá los principios fundamentales mediante los cuales podría autorizarse la práctica de quemas en actividades agrarias.”


 


            Por su parte, la Ley de Cercas Divisorias y Quemas indica:


 


“Artículo 5°.-Queda prohibido hacer quemazones en los campos. Sin embargo, podrán hacerse previo permiso de la autoridad política local, que lo concederá sólo cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas y siempre que se observen las disposiciones de los artículos 1°, 3° y 4° de la ley de 20 de junio de 1854, y además las siguientes:


a)-Exigir las garantías y precauciones convenientes para evitar mayor destrucción que la que se pretende y todo perjuicio de terceros;


b)-Notificación personal o por medio de cédula de la autoridad todos los colindantes interesados, del día y hora a que deba darse el fuego, hecha con anticipación de dos días por lo menos. No se permitirá dar fuego en los campos a menos de cuatrocientos metros sobre los manantiales que nazcan en los cerros.


Tampoco se autorizará el fuego de los campos situados a menos de doscientos metros de radio de los manantiales que nazcan en terrenos planos.


En todo caso, el que hiciere quemazones debe pagar los daños y perjuicios que a causa del fuego se ocasionen. Se presume autor de la quemazón el propietario, poseedor o arrendatario del terreno que en la época del fuego estaba preparado para ese objeto. Toda persona tiene derecho de denunciar la infracción de las disposiciones de este artículo, y la autoridad, oyendo al dueño del fundo, puede suspender provisoriamente la autorización concedida.


El que infringiere lo dispuesto en este artículo sufrirá la pena de cincuenta a cien colones de multa, aunque no mediare dolo, que si lo hubiere, se estará a lo que dispone el Código Penal.”


 


            El Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, en lo que interesa, establece en sus artículos 6 y 12:


 


“Artículo 6º-Requisitos. Para el trámite del permiso el interesado deberá completar el formulario oficial (Anexo 1), que estará disponible en las oficinas del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Si por alguna circunstancia no estuvieran disponibles dichos formularios, la solicitud podrá ser presentada en papel tamaño carta. Los datos consignados en la solicitud de permiso serán rendidos por el interesado bajo Fe de Juramento.


De conformidad con lo dispuesto en la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos Ley Nº 8220 del 4 de marzo de 2002, los interesados podrán hacer remisión a la información que ya conste en el respectivo expediente.


(…)


Artículo 12.-Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico en el plazo de diez días naturales, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAE(*). En caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG estará obligado a acatarlo.
(*)(Así modificada su denominación por el artículo 11 de la Ley "Traslado del sector Telecomunicaciones del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones al Ministerio de Ciencia y Tecnología, N° 9046 del 25 de junio de 2012)


Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse. En caso de que el SINAC no se pronuncie en el plazo establecido, el MAG deberá proceder a otorgar o denegar el permiso sin ese criterio técnico.


De conformidad con el artículo 4 de la Ley Nº 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas, Ley Forestal, los funcionarios públicos que incumplan los plazos antes señalados, se expondrán a las sanciones dispuestas en las leyes.”


 


            Del análisis de la normativa recién citada, y, particularmente del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas –el cual no se transcribe en su totalidad dada su extensión-, se desprende que, en efecto, no se contempla una evaluación de impacto ambiental como requisito previo para el otorgamiento de la autorización por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería (en adelante MAG) para las quemas con fines agrícolas, que permita evaluar y determinar los efectos negativos que podría ocasionar la quema en cada caso particular, a la salud y al medio ambiente. 


 


            Todas las actividades de control, se reservaron para ser desplegadas por las autoridades correspondientes, una vez otorgado el permiso. Sin embargo, no se contempla en ninguna de las normas, una evaluación del posible impacto ambiental, de previo al otorgamiento de la autorización o de previo a la realización de la quema agrícola.


 


            Y es que, aunque en la definición de quema controlada que da el artículo 3° del Reglamento de Quemas se indica que éstas se llevan a cabo conforme con un plan preestablecido, en el cual se asumen todas las medidas preventivas para mitigar daños a los recursos naturales y propiedades colindantes, lo cierto es que el anexo II, referido al formato de plan preestablecido que debe formularse, únicamente contempla medidas de seguridad como: avisar a los vecinos, delimitar área, disponer de un plan de emergencia, hacer rondas cortafuego, eliminar material combustible no vegetal, asegurar espacios laterales, quemar contraviento, acompañar ruta de fuego, verificar el fin de la quema, entre otros. Y, aunque se contempla como medida “valorar posibles impactos”, se trata de una tarea a realizar después de efectuada la quema.


 


            Efectivamente, el hecho de que las normas que regulan la autorización de quemas controladas no establezcan la necesidad de llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental previa, motivó la presentación de una acción de inconstitucionalidad que se encuentra en trámite bajo el expediente no. 21-17328-0007-CO.


 


            Tal y como indicamos en el informe rendido sobre esa acción de inconstitucionalidad, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, cuya aprobación previa será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos; y que las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán someterse a esa valoración.


 


            La evaluación de impacto ambiental, es un concepto general que hace referencia al procedimiento administrativo técnico-científico que lleva a cabo la SETENA para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (artículo 3° inciso 39) del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo no. 31849 de 24 de mayo de 2004).


 


            La realización de una evaluación de impacto ambiental para las actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, no constituye solo una obligación legal, sino también, una obligación constitucional.


 


            En efecto, la Sala Constitucional ha reconocido que la obligación de realizar evaluaciones de impacto ambiental, es uno de los principios que sirven de parámetro de constitucionalidad y que han sido desarrollados con el fin de que el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, no sea un simple postulado formal.


 


            Al respecto, se ha señalado que:


 


5.-de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica -comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico.


(…)


Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica dl Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional –artículo 50-, y en la Ley –artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos).


Es al tenor de esta disposición que la jurisprudencia constitucional recientemente ha exigido este estudio técnico previo a la realización de cualquier proyecto en que se pueda afectar el medio ambiente, como una garantía para hacer efectivo el derecho del medio ambiente…” (Voto no. 6322-2003 de las 14 horas 14 minutos de 3 de julio de 2003).


 


            De tal forma, no existe duda de que la realización de evaluaciones de impacto ambiental previas integra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, por tanto, el incumplimiento de esa obligación lesiona ese derecho fundamental.


 


            Además de lo anterior, la evaluación de impacto ambiental es una medida acorde con el principio preventivo, también desarrollado por la jurisprudencia constitucional, en el tanto permite evaluar y determinar cuáles serán los efectos negativos que una actividad, obra o proyecto causará en el ambiente de previo a su ejecución y, además, permite establecer las acciones tendentes a mitigar o compensar esos efectos adversos, haciendo que la actividad, obra o proyecto se ejecuten de manera controlada, evitando la generación de daños al ambiente.


 


            También, esa obligación se encuentra íntimamente ligada al cumplimiento del principio de objetivación de la tutela ambiental que, en palabras de la Sala Constitucional:


 


“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007. Se añade la negrita).


            Adicionalmente, esa obligación de evaluar ambientalmente las actividades, obras o proyectos, encuentra fundamento en el artículo 14 del Convenio sobre Diversidad Biológica (aprobado mediante Ley no. 7416 de 30 de junio de 1994), en cuanto dispone que cada Estado parte “establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos”; y en el principio 17 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que establece que “deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.”


 


            En palabras de la Sala Constitucional:


La determinación de en qué casos procede o no una evaluación ambiental es una cuestión determinada por las leyes y los reglamentos, bajo el criterio general de que las actividades humanas que deben ser evaluadas ambientalmente son aquellas que alteran el ambiente en un grado significativo como para que dicha evaluación sea necesaria.” (Voto no. 5994-2017 de las 11 horas de 26 de abril de 2017. Reiterado en el voto no. 16792-2019 de las 11 horas 51 minutos de 4 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).


 


            Con base en ello, el requerimiento de una evaluación de impacto ambiental, resulta fundamental en una actividad como las quemas agrícolas controladas, pues, como se verá, además de que sus posibles beneficios sobre la agricultura han sido cuestionados, los gases que produce generan una afectación gravosa en el medio ambiente y la salud. 


 


            Por tal razón, en el informe rendido en el expediente 21-17328-0007-CO señalamos que existe fundamento técnico que acredita que las quemas agrícolas generan graves afectaciones al ambiente y a la salud y, por tanto, se puede afirmar que “alteran el ambiente en un grado significativo como para que la evaluación de impacto ambiental sea necesaria.”


 


            En esa ocasión, con base en lo indicado en un informe anterior (rendido en el expediente 13-9349-0007-CO) se expuso que, en informes de la  Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), se describen impactos ambientales negativos de las quemas agrícolas, aún y cuando se ejerza control sobre éstas como:  destrucción de plantas y animales susceptibles al fuego, pérdida de materia orgánica y de la fertilidad del suelo, exposición del suelo a factores erosivos, emisión de dióxido de carbono y reducción del depósito de carbono; y como factores desfavorables que podríamos identificar en nuestro país, citan la insuficiente conciencia colectiva y de los técnicos acerca del impacto de los incendios, carencia de personal para controlar las quemas y legislación inadecuada acerca de las quemas. 


 


            Además, citando el oficio de la SETENA no. SG-AJ-478-08, se expuso que las quemas en los cultivos de caña de azúcar generan impactos sobre el ambiente y la salud, por medio de afectaciones a los suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera.


 


            Igualmente, se citó el oficio del Ministerio de Salud no. DPAH-UASSAH-310-2013, en el que se enuncia como causa de problemas respiratorios de los habitantes el material particulado, el monóxido de carbono y los óxidos de nitrógeno liberados en las quemas agrícolas.


 


            Con sustento en el oficio no. DIGECA-343-2013, se expuso que las quemas agrícolas producen numerosas afectaciones al ambiente y la salud, así como destrucción de flora y fauna silvestre; favorecimiento de proliferación de plagas y crecimiento de malezas que aumentan la demanda en el uso de plaguicidas y herbicidas; erosión y reducción de la fertilidad del suelo; generación de lluvia ácida, gases con efecto invernadero y compuestos orgánicos persistentes –dioxinas y furanos– asociados a desórdenes inmunes y enzimáticos, cloroacné y cáncer; deterioro de la calidad del aire; trastornos respiratorios y afecciones oculares; contaminación visual y riesgo para la integridad y seguridad de las personas.


 


            Con respaldo en dichos documentos, la Procuraduría ha sostenido que las quemas agrícolas producen monóxido de carbono (CO), dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), especies de hidrocarburos que no contienen metano y óxidos de nitrógeno (NOX), que están contenidos en el Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono (Ley N° 7228 de 6 de mayo de 1991) como sustancias químicas con potencial de modificar las propiedades químicas y físicas de esa capa. Además, el dióxido de carbono (CO2) y el metano (CH4), que produce esa actividad, son identificados como gases de efecto invernadero en el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley N° 8219 de 8 de marzo del 2002); y que, las dibenzoparadioxinas y dibenzofuranos policlorados  (PCDD, dioxinas/PCDF, furanos) están sujetos a las obligaciones de reducción o eliminación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes (Ley N° 8538 de 23 de agosto del 2006).


 


            Aunado a toda la afectación que producen los gases nocivos que se emiten con las quemas agrícola, se expuso que el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, ha sostenido que, irónicamente, las quemas agrícolas -como práctica utilizada para, en apariencia, preparar, limpiar y fertilizar el terreno para la siembra-, lejos de estimular el crecimiento, más bien reduce la retención de agua y la fertilidad del suelo entre 25% y 30% y que ello implica que los agricultores deban invertir en soluciones costosas para compensar el daño.


 


            Sobre los efectos nocivos de las quemas agrícolas, la Sala Constitucional también ha señalado que:


 


“Es del dominio público que las quemas que se realizan con ocasión del cultivo de la caña de azúcar producen brozas, cenizas y brumas susceptibles de afectar la salud humana, ya que pueden provocar irritaciones en el tracto respiratorio y afecciones de los ojos como la conjuntivitis. Además, los incendios en la actividad agrícola son una de las fuentes del dióxido de carbono que hoy día se acumula en la atmósfera terrestre y según, se afirma, podría ser responsable del tristemente célebre "efecto de invernadero" que afecta a todo el mundo”. (Votos nos. 4947-2002 de las 9 horas20 minutos de 24 de mayo de 2002 y 11144-2004 de las 9 horas 35 minutos de 8 de octubre de 2004).


 


            B.  Observaciones puntuales al articulado del proyecto.


 


            Por lo expuesto anteriormente, la Procuraduría comparte las razones de la exposición de motivos y la finalidad del proyecto de ley.


 


            Y es que, la evaluación de impacto ambiental de previo a autorizar y realizar las quemas agrícolas, constituye un mecanismo preventivo que puede coadyuvar a limitar, reducir o controlar las emisiones de gases de efecto invernadero, gases que afectan la capa de ozono y contaminantes orgánicos persistentes. De ahí que, puede contribuir al cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos en esos ámbitos.


 


            De igual modo, esa herramienta puede contribuir a mejorar las labores de control y fiscalización sobre las quemas agrícolas, y coadyuvar con la reducción de las áreas de quema y con la reutilización y aprovechamiento de los residuos agrícolas mediante procesos de aplicación de alternativas tecnológicas y energéticas, que el propio Decreto no. 35368 plantea como objetivos del Comité Interinstitucional Permanente creado en el artículo 24.


           


            Además de lo anterior, se recomienda valorar la posibilidad de incorporar al proyecto regulaciones tendientes a implementar alternativas agrícolas distintas, que contribuyan a la limpieza y preparación del terreno sin ocasionar daños a la salud y al ambiente, y que permitan la sustitución de la quema agrícola como herramienta de cultivo. (Véase FAO. Transición de la quema a la práctica de la no quema, Un primer paso para la agricultura sostenible en el corredor seco de Baja Verapaz. 2012)


 


            Puntualmente, sobre la reforma propuesta al artículo 24° de la Ley Uso, Manejo y Conservación de Suelos, se plantea que la norma indique “Las actividades agrícolas que, de acuerdo con lo que establezca la SETENA requieran de estudio de impacto ambiental, deberán incluir dentro de la evaluación respectiva los estudios sobre el impacto de las quemas, así como el respectivo plan de mitigación.


 


            Teniendo en cuenta que la finalidad del proyecto es incluir una evaluación de impacto ambiental como requisito previo para autorizar las quemas agrícolas, se recomienda modificar el texto en el sentido de que la evaluación de impacto ambiental previa sea exigida para todas las quemas agrícolas, y no solo para aquellas que se realicen para aquellos cultivos agrícolas que para su desarrollo requieren un estudio de impacto ambiental, de acuerdo con el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental.


 


            Tal y como está redactado el artículo en el texto sustitutivo, el requisito de evaluación de impacto ambiental no sería exigible para todas las quemas agrícolas, sino solo a aquellas practicadas en cultivos que requieren un estudio de impacto ambiental, y, por ello, la evaluación sobre el impacto de la quema sería uno de los aspectos a contemplar dentro de ese estudio.


 


            Lo anterior limitaría el alcance de la exigencia de la evaluación de impacto ambiental, la cual, según lo expuesto, debería abarcar a todas las quemas de previo a su autorización.


 


            En consecuencia, se sugiere modificar el texto de modo que se plantee una norma transitoria que permita a la SETENA determinar técnicamente el procedimiento y categorías que quedarían sujetas a la evaluación.


 


            También en relación con el artículo 24, se sugiere tomar en cuenta la diferencia existente entre la figura de estudio de impacto ambiental y la de evaluación de impacto ambiental.


 


            Al respecto, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente establece:


 


Artículo 17.- Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”


 


            Esa evaluación exigida por el artículo 17, es un concepto general que hace referencia al procedimiento administrativo técnico- científico que lleva a cabo la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (artículo 3° inciso 39) del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y según ese Reglamento, abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el Control y Seguimiento Ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.


 


            Entonces, la evaluación ambiental que exige la ley, puede llevarse a cabo a través de un estudio de impacto ambiental o de algún otro instrumento técnico, según el impacto ambiental potencial de la actividad u obra a desarrollar.


 


            El estudio de impacto ambiental, es tan solo uno de los instrumentos de la evaluación de impacto ambiental, según lo establece el artículo 3, inciso 36) del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, que dispone:


 


“36. Estudio de Impacto Ambiental (EsIA): Es un instrumento técnico de la evaluación de impacto ambiental, cuya finalidad es la de analizar la actividad, obra o proyecto propuesto, respecto a la condición ambiental del espacio geográfico en que se propone y, sobre esta base, predecir, identificar y valorar los impactos ambientales significativos que determinadas acciones puedan causar sobre ese ambiente y a definir el conjunto de medidas ambientales que permitan su prevención, corrección, mitigación, o en su defecto compensación, a .n de lograr la inserción más armoniosa y equilibrada posible entre la actividad, obra o proyecto propuesto y el ambiente en que se localizará.”


 


            También, en relación con el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, es recomendable determinar específicamente a cuáles disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente y del Código Penal (Ley no. 4573 de 4 de mayo de 1970) se está haciendo referencia.


 


            Al respecto, debe tenerse en cuenta que lo que contempla el Código Penal, en el artículo 406 inciso 1), es una pena de diez a doscientos días multa para quien violare los reglamentos relativos a la corta o quema de bosques, árboles, malezas, rastrojos u otros productos de la tierra, cuando no exista otra pena expresa. Por tanto, debe valorarse la pertinencia de esa norma, de cara a la sanción que se pretende incluir en el artículo 5° de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas.


 


            Por otra parte, en cuanto a la reforma del artículo 5° de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, esta norma actualmente contempla la habilitación de quemas-previo cumplimiento de requisitos- únicamente para desmonte y habilitar terrenos con fines agrícolas. En la redacción de la propuesta de modificación de ese artículo, se observa que se elimina la frase “sólo cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas.”


 


            De tal forma, de la lectura de la redacción propuesta, podría entenderse que, a diferencia de la redacción del artículo 5 vigente, se permitiría realizar quemas tanto en con fines agrícolas, como para cualquier otro fin, aún y cuando la norma remite a la Ley de Uso y Conservación de Suelos y el Reglamento de Quemas Agrícolas vigente.


 


            En consecuencia, se recomienda incorporar nuevamente dicha frase en la redacción propuesta, a efectos de que se delimite la habilitación de dicha actividad, únicamente para fines agrícolas.


 


            También en relación con la reforma del artículo 5° de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, para una mayor claridad en la redacción de las normas y evitar confusiones en su aplicación, se sugiere que todos los requisitos estén determinados en una sola ley. Si bien es cierto ese artículo remite a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, seguidamente establece una serie de requisitos que deben cumplirse, los cuales, para una mayor coherencia, deberían estar unificados en el artículo 24 de la Ley a la que se remite.


 


            En cuanto a la sanción que se pretende incluir en la norma, se sugiere especificar cuál organismo es el encargado de imponerla y el procedimiento que debe seguirse al efecto. Y, como se dijo más arriba, es conveniente analizar la pertinencia de lo dispuesto en el artículo 406 inciso 1) del Código Penal.


             


            Ahora, partiendo del hecho de que la reforma propuesta tiene como norte ajustar la práctica de las quemas agrícolas a la normativa ambiental con base en criterios técnicos a priori y posteriori, como lo es la evaluación de impacto ambiental; y, en atención a los principios precautorio y preventivo; se considera importante valorar la posibilidad de enmendar, mediante la reforma propuesta algunas omisiones de la normativa actual que regula las quemas controladas.


 


            En ese sentido, el artículo 12 del Reglamento de Quemas Agrícolas Controladas requiere un informe del Sistema Nacional de Áreas de Conservación únicamente para aquellas quemas que se vayan a realizar en terrenos contiguos a áreas silvestres protegidas, y, además, en caso de que el SINAC no emita ese criterio en el plazo de diez días hábiles, se puede continuar con el otorgamiento del permiso


 


            Por tanto, resultaría conveniente que el criterio técnico del SINAC fuere exigible en todos los casos y no solo en las quemas aledañas a áreas silvestres protegidas. Y, además, tomando en cuenta que en materia ambiental no resulta aplicable el silencio positivo (artículo 4 de la Ley Forestal, votos de las Sala Constitucional nos. 6322-2003, 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000, 6322-2003, 2063-2007 y 1963-2012, entre otros), es recomendable que el permiso para autorizar una quema no pueda ser otorgado sin contar con el criterio técnico del SINAC.


 


            3. Conclusión.


 


Se deja así rendida la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado Reforma a los artículos 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo, Ley N.° 7779 del 30 de abril de 1998 y sus reformas; y el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, Ley N.° 121 del 26 de octubre de 1909 y sus Reformas” tramitado bajo el expediente legislativo número 22.906.


 


 


De Usted, atentamente,


 


 


 


            Elizabeth León Rodríguez                       Viviana Castro Cerdas


            Procuradora                                               Abogada


 


 


 


ELR/VCC/ysb