21 de junio del 2022

PGR-C-134-2022

 

Señora

Floribel Méndez Fonseca

Gerente

Instituto Nacional de Estadística y Censos

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio INEC-GE-473-2021 del 9 de junio del 2021, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría, respecto a las siguientes consultas:

 

“1. ¿Qué derechos procede reconocer a una funcionaria embarazada a la terminación de la relación de empleo en un puesto por servicios especiales?

 

2. ¿Qué recomendaciones y acciones procede atender en casos de funcionarias embarazadas cuyos nombramientos se encuentran próximos a vencer y no existe posibilidad jurídica para ampliar su contratación?”

 

I. Criterio Jurídico:

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio jurídico n° INEC-GE-AJ-080-2021, del 15 de abril del 2021, suscrito por el Licenciado Gustavo Aguilar Herrera, en su condición de asesor jurídico del Instituto Nacional de Estadística y Censos, el cual señala en lo conducente lo siguiente:

 

“… la Asesoría Jurídica informó a la Coordinación de la Unidad de Recursos Humanos la situación que se nos notificó de una sentencia en la cual autoridades de trabajo del Poder Judicial condenaron al INEC al pago de una indemnización a favor de una exfuncionaria cuyo nombramiento por servicios especiales venció encontrándose en condición de embarazo. En el proceso judicial se realizó la misma defensa que se usó en otros casos y, sin embargo, para esta autoridad judicial no importó el tipo de nombramiento ni la naturaleza del puesto que desempeñaba la ex funcionaria, solamente se consideró que había sido despedida en condición de embarazo sin que hubiera facultad institucional para hacerlo con motivo de alguna falta grave. Por esa razón, se recomendó a la Unidad de Recursos Humanos someter la situación a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, a efectos de conocer la posición de esta entidad al respecto.

 

Importa destacar que hasta el momento se han obtenido una mayoría de sentencias judiciales favorables al INEC, donde se expuso como argumento de defensa que el Instituto no ha despedido exfuncionarias con motivo de su estado de gravidez o en período de lactancia, aclarándose en la generalidad de los casos que los nombramientos han concluido con motivo del vencimiento del plazo por el cual la plaza fue autorizada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, dado que se trata de puestos por servicios especiales autorizados por esa entidad para la realización de proyectos específicos que ha asumido la entidad y que cuentan con un plazo determinado de vigencia. Este argumento ha resultado suficiente para que las autoridades judiciales desestimen las demandas contra el INEC.

 

La Asesoría Jurídica conoce los alcances de lo dispuesto en los artículos 94 y 94 bis del Código de Trabajo, según los cuales se dispone una prohibición para despedir trabajadoras en estado de embarazo o en período de lactancia, pero no se considera que el INEC hubiera incurrido en contravención de lo establecido, puesto en ninguno de los casos se despidió personal femenino en las condiciones señaladas. Además, consideramos de gran importancia recordar que las plazas por servicios especiales autorizadas por la STAP lo son para el desarrollo de proyectos específicos con plazos de ejecución determinados, que no admiten prorrogar los indicados nombramientos con motivo del estado en que puedan encontrarse las funcionarias, puesto que las plazas derivan innecesarias una vez concluidos los proyectos para los que fueron solicitadas y autorizadas por la STAP.

 

Sobre el argumento adoptado por la Asesoría Jurídica, el cual como se ha mencionado, ha sido utilizado como defensa en otros casos, es importante acotar lo dispuesto por la Sala Segunda, en la Resolución 95 del 31 de marzo de 1998:

(…)

“V.- ... no es concebible que el Estado, llamado a tutelar aquel derecho fundamental, tome en cuenta el estado de embarazo de la servidora para negarse a mantenerla en el empleo mientras la situación particular del puesto lo permita porque, en el fondo, se está haciendo lo que el ordenamiento no quiere que se haga. De esta manera, cuando la servidora ha venido ocupando un puesto interinamente, armonizando dicha disposición legal con las restantes del ordenamiento que regulan las relaciones de servicio público, el respectivo jerarca administrativo, debidamente notificado del embarazo, tiene, por imperativo legal, limitadas sus potestades en el sentido de que únicamente por razones objetivas y ciertas como lo puede ser ... la designación de otra persona en propiedad en el destino, ponerle fin a la relación."

 

(…)

 

Como complemento, es importante indicar lo dispuesto por la Sala Segunda, en la Resolución 186-2014 del 21 de febrero del 2014, al señalar:

(…)

“De esa manera, lo que la norma pretende es impedir la discriminación de la mujer, sólo por su condición de embarazada o por estar en período de lactancia. Entonces, debe quedar claro que, tal protección, se estableció para evitar la discriminación; por lo que ello no obsta para que la relación de trabajo pueda concluirse debido a la comisión de una falta grave, por parte de la trabajadora o bien por cualquier otro motivo objetivo y legítimo que imposibilite la continuación del contrato; pues, claro está, no se trataría, entonces, de un acto discriminatorio. De esa manera, queda prohibida la discriminación de la mujer por el hecho del embarazo o de la lactancia, pero la normativa no garantiza una inamovilidad absoluta”. En el ejercicio de interpretación y aplicación de la normativa protectora, tanto la jurisprudencia reiterada de esta sala como la de la Constitucional han dejado claro que no resultan aplicables los derechos especiales que se prevén para el caso de los despidos discriminatorios cuando la terminación de la relación laboral entre las partes viene impuesta por una causa objetiva debidamente acreditada. Entre los supuestos que en el Sector Público se han reconocido como tales, se incluye aquel en el cual se nombra a una persona en propiedad en un puesto vacante ocupado por otra de manera interina, cuando el cese viene dispuesto por el cumplimiento del plazo o cuando se sustituye a una persona nombrada interinamente por otra mejor calificada. La causa discriminatoria queda normalmente desplazada (salvo que la prueba aportada por la parte demandada no permita excluirla) y el cese viene impuesto por una circunstancia objetiva que no tiene como finalidad evadir el cumplimiento de obligaciones legales o lesionar derechos especiales que surgen como consecuencia del estado físico particular de la trabajadora” (El subrayado no es del original).

 

Es claro, que la Administración se encuentra limitada al dar por finalizada la relación laboral de alguna servidora en estado de embarazo, salvo en aquellos casos, que como hemos venido exponiendo líneas atrás, se justifique el cese de funciones o se dé por finalizada la relación laboral, ya sea por el nombramiento en propiedad de una persona en la plaza, el regreso del titular de la plaza, o que se esté ante un nombramiento por tiempo definido, como en los casos que se ha tramitado, cuyas titulares se encontraban nombradas por hasta una fecha que estas conocían y conforme lo autorizó la Autoridad Presupuestaria, siendo una limitante para la Administración de poder prórroga o extender el nombramiento en esos puestos.

 

La disyuntiva se genera en aquellos nombramientos que se realizan por tiempo definido, siendo que la Administración se encuentra limitada, por cuanto las plazas son autorizadas y ocupadas por un plazo determinando, para atender diferentes proyectos temporales, misma que son aprobadas de manera temporal por la Autoridad Presupuestaria, no siendo posible prorrogar el contrato, una vez vencido; y se presentan casos donde las funcionarias se encuentra en condición de embarazada al finalizar el contrato, por lo cual, como hemos mencionada párrafos atrás, el Instituto se ve imposibilitado de ampliar la prórroga del nombramiento, por cuanto se tiene como vencido el contrato que generó la relación de empleo, atendiendo las condiciones que generó la aprobación de las plazas de manera temporal, las cuales como se ha indicado son aprobadas por un plazo determinado en atención de un trabajo en específico. Por lo cual, no es posible que se pueda extender el nombramiento en aquellos casos donde al finalizar el plazo del contrato la funcionaria se encuentre en estado de gestación, por cuanto, nos encontramos ante una finalización de la relación laboral por vencimiento del contrato y no un cese de funciones.

 

El criterio de la STAP, la consulta planteada por la institución, donde se solicitó criterio formal a este órgano ejecutivo, en torno a situaciones que se han presentado con personal femenino contratado bajo la modalidad de servicios especiales, que al momento del vencimiento del nombramiento han informado estar en estado de gravidez, y aunque no han cesado en sus servicios por ese motivo, han acudido a instancias judiciales para demandar al INEC alegando que al encontrase en el indicado estado no procedía el cese y, en consecuencia, han solicitado el pago de indemnizaciones por la maternidad y la lactancia a que tienen derecho, al encontrarse referido a aspectos de la gestión de recursos humanos, debe ser atendida por el Departamento competente de la administración activa. En ese supuesto, de presentarse alguna inconsistencia en materia laboral, lo que corresponde es que la misma sea atendida por la Asesoría Jurídica del Instituto y de persistir la duda ante la Procuraduría General de la República, que es el órgano técnico superior consultivo de la Administración Pública.

 

En razón de lo expuesto, y siendo que el principal problema recae en la imposibilidad de prorrogar aquellos nombramientos en los casos de funcionarias que han sido contratadas por servicios especiales por un tiempo determinado, con el fin de ocupar plazas temporales para atender proyectos institucionales en un plazo establecido, transcurrido el cual la necesidad institucional ha concluido y que, al finalizar el plazo por el cual fueron contratadas, se encuentra en condición de embarazo, se recomienda someter la consulta a la Procuraduría General de la República para obtener un criterio superior de ese órgano técnico jurídico, que resulte apropiado para atender la indicada situación y evitar así que la actuación administrativa se vea cuestionada en sede judicial derivándose pagos de indemnizaciones en perjuicio del Instituto.”

 

II. Análisis de la consulta:

 

Del criterio transcrito, se colige que la presente consulta se genera como consecuencia de haber sido condenados en un proceso judicial, sin embargo, cabe advertir que nuestro criterio no se expone en relación con casos concretos, ni tampoco, respecto a situaciones que han sido judicializadas, máxime cuando ya han tenido una solución jurídica por parte de una autoridad judicial.

 

En dicho contexto, corresponde a la Administración examinar a fondo las características de los procesos judiciales en los que no han conseguido un resultado favorable, y evaluar según sus particularidades, si, requieren tomar acciones correctivas que lleguen a evitar en futuros casos análogos sentencias condenatorias; análisis que no compete a esta Procuraduría.

 

No obstante, a modo de insumo para la tarea sugerida, se procede a exponer de manera general las condiciones que rigen para los contratos por servicios especiales, y la línea seguida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en casos donde surgen situaciones jurídicas similares a la consultada.

 

En el tema de los contratos por servicios especiales, esta Procuraduría ha emitido abundante jurisprudencia administrativa. Puntualmente, valga transcribir en lo medular el dictamen C-207-2018 del 27 de agosto del 2018, mediante el cual se sostuvo lo siguiente:

 

“(…)

·               Conforme a regulaciones técnicas aplicables en materia presupuestaria, emitidas tanto por las autoridades del Ministerio de Hacienda -Presupuesto Nacional-, como por la Contraloría General de la República, la acepción de “servicios especiales” alude situaciones de excepcionalidad, y en concreto, a contrataciones laborales[1] por obra o a plazo determinado[2] de personal profesional, técnico o administrativo, para realizar trabajos ocasionales, de carácter especial o eventual, que se extinguen una vez cumplidos el objeto o plazo pactados. Personal no regular que debe sujetarse a subordinación jerárquica y al cumplimiento de determinado horario de trabajo, y por tanto, su retribución económica debe establecerse en concordancia con el que se paga al personal fijo o permanente, fundamentada en un estudio técnico y de acuerdo con la clasificación y valoración salarial del régimen que corresponda (Dictamen C-099-2008 de 3 de abril de 2008. En sentido similar los dictámenes C-119-2009 de 4 de mayo de 2009, C-331-2009 de 1 de diciembre de 2009, C-047-2011 de 28 de febrero de 2011, C-048-2011 de 2 de marzo de 2011, C-102-2013 de 17 de junio de 2013).

 

·               Siendo que por la naturaleza de sus servicios, los trabajadores y empleados contratados por “servicios especiales” están expresamente excluidos de la carrera administrativa, lo cual implica en primer lugar, que no se encuentran amparados al régimen de estabilidad contemplado en el ordinal 192 constitucional, por regla de principio, sus relaciones –ya sean laborales o profesionales- se rigen por el derecho privado (de trabajo o civil). De modo que las regulaciones propias de aquella relación jurídica debieran de establecerse propiamente en el contrato suscrito con el empleador, la cual podría remitir excepcionalmente a la normativa administrativa interna en aquellas materias que resulten compatibles con su condición de empleados ocasionales. (Dictamen C-048-2011 op. cit.)

 

(…)

·               Por regla de principio, por la naturaleza temporal u ocasional de las labores u obras contratadas por “servicios especiales”, el advenimiento del plazo establecido en dichas contrataciones no genera el derecho al pago del preaviso y cesantía, toda vez que dichos extremos sólo están normativamente previstos para los contratos a plazo indeterminado o indefinido. Y sólo en caso de haberse superado el año de servicios por mantenerse las causas que dieron origen al vínculo y la materia del contrato (carácter de permanencia), al finalizar la relación por una causa no imputable al trabajador, deberá valorarse, por parte de la Administración activa, si ha operado o no una transformación a un contrato a plazo indeterminado, ya que en este último supuesto, conforme a la legislación vigente le correspondería al trabajador el reconocimiento de tales extremos laborales (Dictámenes C-048-2011, C-102-2013 op. cit., C-148-2015 de 12 de junio de 2015 y C-097-2018 de 11 de mayo de 2018). (…)”

 

En el citado dictamen, en lo de interés, se concluyó:

 

“-      En nuestro medio, la acepción de “servicios especiales” alude situaciones de excepcionalidad, y en concreto, a contrataciones laborales por obra o a plazo determinado de personal profesional, técnico o administrativo, para realizar trabajos ocasionales, de carácter especial o eventual, que se extinguen una vez cumplidos el objeto o plazo pactado; contrataciones que están expresamente excluidas del régimen estatutario (art. 5 inciso d) del Estatuto de Servicio Civil), y que por tanto, se encuentran regidas por el derecho laboral común.

 

-      En consecuencia, las regulaciones propias de aquellas relaciones jurídicas debieran de establecerse propiamente en el contrato suscrito con el empleador; la cual podría remitir excepcionalmente a la normativa administrativa interna en aquellas materias que resulten compatibles con su condición de empleados ocasionales.

 

-      Si bien las personas contratadas bajo la modalidad de “servicios especiales” están excluidas del régimen de empleo público, ello no implica que deba dárseles un tratamiento salarial diferenciado con respecto a los servidores regulares, pues su retribución económica debe establecerse en concordancia con el que se paga al personal fijo o permanente, fundamentada en un estudio técnico y de acuerdo con la clasificación y valoración salarial del régimen que corresponda.

 

-      Las personas contratadas bajo la modalidad de “servicios especiales” tienen eventualmente derecho al pago de anualidades –cuando su contratación supere el año y por el carácter permanente de los servicios u obras se trasmute a plazo indeterminado-, dedicación exclusiva –cuando así lo requiera el servicio público y se pacte al efecto-, horas extra –cuando sus labores efectivas superen la jornada preestablecida-, y eventualmente a la prohibición al ejercicio profesional –en caso de existir norma legal aplicable que la imponga y autorice el pago de su compensación económica- , siempre que cumplan los requisitos específicos previstos para cada una de esas figuras, según el régimen de empleo aplicable.

 

-      El acaecimiento del plazo establecido en las contrataciones por “servicios especiales”, no genera, por regla de principio, el derecho al pago del preaviso y el auxilio de cesantía; salvo que, de haberse superado el año de servicios por mantenerse las causas que dieron origen al vínculo y la materia del contrato (carácter de permanencia), haya operado una transformación del contrato a uno a plazo indeterminado. Determinación que casuísticamente le corresponde hacer a la Administración activa. (…)”

 

Ahora bien, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha conocido diversos procesos cuyo objeto está relacionado con el cese de trabajadoras en estado de embarazo, que fueron contratadas por la Administración por servicios especiales bajo la modalidad de contratos a plazo fijo. Al respecto, ha señalado:

 

“ANTECEDENTES: La actora dijo que inició labores para la demandada del 3 de julio de 2017 al 31 de julio de 2018. Fue contratada por servicios especiales como [...]). Manifestó que se enteró de su embarazo en enero de 2018, lo que le comunicó a su jefa inmediata el 8 de enero, y esta lo informó al Jefe de Recursos Humanos de la Municipalidad a través de correo electrónico que le envió el 12 de febrero y el 7 de marzo aportó el comprobante médico. Explicó que el 11 de julio de 2018, al regresar de disfrutar de vacaciones, se le entregó un oficio en el que se le indicó el despido el 31 de julio de 2018, debido a que por una licitación los servicios que brinda el […] los suministraría una empresa. El cese fue efectuado sin autorización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 

 

(…)

 

La actora recurrió a estrados judiciales a través del proceso que se conoce, alegando que fue víctima de discriminación por su estado de embarazo, para lo cual, según dijo, la demandada no gestionó su cese ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

(…)

 

Se comprobó que la contratación a plazo fijo de la actora no tenía como objetivo deshacerse de una trabajadora en estado de embarazo, pues ya para los meses de enero, febrero y marzo de 2018, distintos representantes patronales conocían de la condición de gravidez de la actora -según lo indicado en la demanda-, y esa condición no fue impedimento para prorrogarle las contrataciones, ya que hubo una quinta por un plazo que se extendió del 1 de abril al 31 de mayo, y una sexta del 1 de junio al 31 de julio de aquel año. Es decir, el embarazo surgió con anterioridad a la suscripción de dos contrataciones a plazo fijo, estando la Administración municipal consciente del estado de la actora, lo que demuestra que no hubo mala fe de parte de la accionada, al no suscribir otro contrató a partir del 1 de agosto de 2018. Por otro lado, el agravio de la violación al debido proceso por no haberse solicitado la aprobación al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por su estado de embarazo, no es atendible, pues tal mecanismo, dispuesto en los artículos 540 y 541 del Código de Trabajo, está destinado a proteger a las personas trabajadoras que son despedidas, sancionadas o discriminadas. En el caso de la actora, no fue despedida ni afectada por otra medida disciplinaria, el fin de la relación laboral fue el advenimiento del plazo para el cual fue contratada (en este sentido puede consultarse, entre otros, el voto de esta Sala n.° 1764 de las 10:45 horas del 25 de septiembre de 2019). De conformidad con el artículo 86 del Código de Trabajo, el contrato de trabajo se extingue, sin responsabilidad para ninguna de las partes, con la llegada de la fecha de conclusión de la relación en los contratos a plazo fijo, como sucedió en este asunto. De esta situación se extrae que no era necesario que la accionada solicitara al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la autorización para despedir a la demandante –artículo 541-, pues no fue despedida, y en relación a esa norma, la prohibición contenida en el numeral 94 del Código de la materia, tiene como presupuesto que el cese sea por despido, siendo por ello imposible incurrir en la prohibición cuando no existe tal decisión patronal. Esta Sala concuerda con la recurrente en el sentido de que la norma 94 citada, no hace distinción en si la protección a la trabajadora embarazada le corresponde por estar ligada mediante un contrato a plazo fijo o a plazo indeterminado, pues ciertamente si una trabajadora embarazada ligada a una relación a plazo fijo, es cesada antes del advenimiento del plazo, requiere de la autorización del Ministerio de Trabajo, pero ello no sucedió en el caso de la actora, pues se repite, no fue cesada, solo venció el plazo por el que fue contratada, término del cual la accionante tenía conocimiento. La contratación no se prorrogó, pues quedó demostrado –y es aceptado por la demandante-, que la accionada en el ejercicio de sus potestades administrativas, desde antes de suscribir varios contratos con la trabajadora, tenía en trámite un proceso licitatorio para que una empresa externa administrara el […], de ahí que aunque los servicios de ese centro se siguieran suministrando a la comunidad de San Pedro de Montes de Oca, la administración del mismo ya no se seguiría realizando con personal ligado al ayuntamiento.” (Sala Segunda, resolución nº 00240-2020, de las 10:15 horas del 05 de febrero del 2020)

 

En otra de sus sentencias, el referido Tribunal también explicó la prevalencia de los contratos por servicios especiales sobre derechos que están reservados a las contrataciones a tiempo indefinido, incluso, cuando una trabajadora se encuentra en periodo de lactancia, estableciendo:

 

“El representante de la accionada recurre la sentencia de primera instancia y argumenta, esencialmente, que la accionante fue contratada por servicios especiales, mencionando como respaldo el oficio […]. Con base en ello, niega el despido de la accionante, y explica que lo sucedido fue que no se le amplió el contrato que finalizó el 31 de diciembre de 2018. Hace referencia a una serie de criterios de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la República y artículos de la Ley General de la Administración Pública, tales como el 55, 64 al 67 y 163, para establecer las particularidades de los empleados y las empleadas municipales contratados o contratadas por servicios especiales. Siempre, mediante citas de dictámenes, refiere que distintas autoridades del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República, consideran que dentro del proceso presupuestario, la partida denominada “servicios especiales” incluye las remuneraciones del personal contratado en carácter transitorio o temporal, sujetos a un determinado horario de trabajo. Expresa que de conformidad con el artículo 118 del Código Municipal, los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarían amparados por los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal; por lo que al finalizar el plazo para el que fue nombrado un servidor de confianza  municipal, no se configura ningún derecho al pago de los extremos laborales. Refiere que mediante el oficio […] la Contraloría General de la República improbó la solicitud de contratación de personal por ninguna razón, incluyendo los servicios especiales. Esto hace imposible la contratación de la accionante, ya que ni siquiera se podría pagar su salario.

…Se observa además, que las partes se encontraban vinculadas por contratos de servicios especiales de secretaria, mediante una plaza aprobada por la Contraloría General de la República en el presupuesto ordinario 2018 para el Programa de Administración General (imagen 72 ibídem), y cuyo vínculo terminó como consecuencia del vencimiento del plazo de su último contrato. Asimismo, del informe circunstanciado que rindió la demandada, y que forman parte de los agravios traídos ante esta instancia, se determina que ante la falta de presupuesto, para el año 2019, lo que se hizo fue no ampliar el nombramiento de la accionante con posterioridad al 31 de diciembre de 2018. Además, que la Contraloría General de la República improbó la solicitud de contratación del personal mediante el oficio […]. Incluso, analizando la situación de la accionante, el Concejo Municipal de la Unión, mediante sesión ordinaria 255 del 23 de mayo de 2019, encontró imposible autorizar la creación de nuevas plazas, ante la limitante presupuestaria mencionada.  De ello se interpreta, que las circunstancias que mediaron en la finalización del vínculo laboral no obedecieron a la voluntad de la parte empleadora, de donde podrían desplegarse las posibilidades de tutela que contempla la ley para los despidos en casos de mujeres en período de lactancia, sino más bien en la concurrencia de circunstancias objetivas. Es por ello que la Sala considera que le asiste razón a la parte demandada en sus reclamos, nótese incluso que en la sentencia recurrida se acepta que el contrato feneció el 31 de diciembre de 2018 y no porque la trabajadora haya incurrido en alguna falta; sin embargo, luego yerra la juzgadora cuando afirma se violentó la protección de la trabajadora, pues la parte patronal no acudió ante el Ministerio de Trabajo. Por cuanto, tal y como se explicó antes, el supuesto fáctico del caso bajo estudio, no es el tipificado en la norma que exige una autorización de dicho órgano. Por todo lo anterior, esta autoridad jurisdiccional concluye que debe acogerse la tesis del recurrente, pues no ha concurrido el supuesto de protección contenido en el artículo 540 inciso 3) en relación con el 94 del Código de Trabajo. Ello, debido a que el caso de la actora no se refiere a un despido con o sin justa causa que habilite el otorgamiento de la tutela que invoca su representante.” (Sala Segunda, resolución nº 01613-2021, de las 14:45 horas del 16 de julio del 2021)

 

Asimismo, pese a la naturaleza propia de los contratos por servicios especiales ampliamente analizada en las sentencias citadas, la Sala Segunda, también ha advertido que cuando se desvirtúa dicha figura porque se incumplen con los requisitos jurídicos que la configuran, pueden nacer a la vida jurídica los mismos derechos atribuibles a contratos por tiempo indeterminado, expresando en la misma línea que venimos abordando que:

 

“Esta Sala no desconoce la naturaleza de los contratos a plazo determinado para cumplir funciones especiales, sin embargo, estima que el encadenamiento de contratos temporales puede llegar a permitir mantener a los trabajadores en una situación precaria de empleo, que les priva de derechos laborales esenciales. Durante el período en que la actora fue contratada, se le sometió a una forma de contratación que evidentemente le generó un perjuicio. La contratación por tiempo determinado o a plazo, tal y como señala el recurrente, es permitida por el ordenamiento jurídico, pero de manera restrictiva, pues es construida sobre la base de la causalidad. En ese sentido, el artículo 26 del Código de Trabajo, señala que vencido el término del contrato, si persisten las causas que le dieron origen y la materia del trabajo, se tendrá como contrato por tiempo indefinido. En el caso de la actora, fue contratada para una labor de naturaleza permanente y esencial. Por otra parte, nunca se indicó expresamente en los contratos, condición alguna que permitiera al menos inferir a las partes, que el contrato terminaría una vez que se contratara a una empresa. Si bien, cada vez que se firmó un nuevo contrato se indicó una fecha de vigencia, la naturaleza de las funciones para las que fueron contratadas no pueden ser consideradas, bajo ninguna circunstancia como temporales o extraordinarias. Véase que en la cláusula tercera de los convenios se especifican las funciones para las que fueron contratadas, todas relacionadas con cuidado y atención de niños. Las funciones asignadas no son de naturaleza excepcional, pues implican la atención de una población cuya necesidad de atención es permanente. Las labores encomendadas constituyen la esencia misma de un establecimiento de esa naturaleza. La demandada no aportó las probanzas suficientes para acreditar el carácter temporal y excepcional de las funciones asignadas a la accionante y tal omisión se le debe imputar a la parte empleadora, pues era a quien le correspondía la carga de la prueba a efecto de demostrar, mediante hechos objetivos, la justificación de la limitación temporal del contrato; más allá de una mera expectativa de contratar a un tercero. No basta con afirmar que la temporalidad se produce por la intención de contratar a una empresa, cuando en la realidad laboraron de manera constante e indefinida.  El artículo 25 del Código de Trabajo dispone que la plena prueba del contrato se hará con el documento escrito y que su falta se imputará al empleador. Si bien en este asunto se aportó esa concreta prueba, en esta no consta nada de lo dicho por la parte accionada al contestar la demanda referente a los motivos que justificaron una contratación temporal. En ese sentido, no se hizo referencia a alguna necesidad específica temporal. Por su parte, el numeral 26 ídem establece: “El contrato de trabajo sólo podrá estipularse por tiempo determinado en aquellos casos en que su celebración resulte de la naturaleza del servicio que se va a prestar. Si vencido su término subsisten las causas que le dieron origen y la materia del trabajo, se tendrá como contrato por tiempo indefinido, en cuanto beneficie al trabajador, aquél en que es permanente la naturaleza de los trabajos”. (El énfasis no pertenece al original). Es importante destacar también que un caso como el analizado gira en torno al cese de una trabajadora en estado de gestación, de ahí la necesidad de aplicar el principio protector en su manifestación de la condición más beneficiosa para la persona trabajadora, según se deduce del citado artículo 26 del Código de Trabajo. Las funciones específicas encomendadas a la trabajadora especificadas en el contrato, concluye esta Sala, no son de naturaleza excepcional en una actividad con la asumida por la entidad empleadora y tampoco se demostró que la actora haya tenido conocimiento de que el contrato no se iba a prolongar por más tiempo, por el contrario, de la prueba se colige que la contratación iba a prolongarse indefinidamente. Así, del análisis de la prueba se desprende que la demandada contrató a la actora para realizar labores que eran las esenciales y permanentes de un centro de cuido de niños y niñas, por lo que se omitió el deber de cuidado de definir de manera previa si estas se seguirían necesitando indefinidamente. Aún así, se intentó eludir la responsabilidad, escudándose en una supuesta contratación por tiempo determinado y en la presunta temporalidad de las actividades encomendadas, sin contar con una propuesta inicial clara de la contingencia inminente que justificara esa limitación en el tiempo de la contratación. La testigo […] declaró que ella trabajó desde el 2015 en esa modalidad de contrato, al punto que firmó nueve contratos, pero a sabiendas de que siempre iba a continuar trabajando. La apoderada de la accionada, por su parte, alega que la protección o fuero especial no opera si se sabía desde un principio que el contrato era por tiempo determinado, tal y como -según esa representación- quedó demostrado con la prueba aportada. Sin embargo, no lleva razón en sus apreciaciones dada la naturaleza real de la contratación. Luego, valorada que ha sido la prueba en conjunto y de acuerdo con los parámetros que rigen en esta materia (artículo 493 del Código de Trabajo) se concluye que sí se trató de un despido discriminatorio, pues se dispuso ponerle fin injustificadamente a la relación laboral a pesar del conocimiento del estado de embarazo de la trabajadora, por lo que la parte demandada debe asumir la cancelación de los derechos a que se le condenó en la instancia previa. (Sala Segunda, resolución nº 00334-2019, de las 11:15 horas del 15 de marzo del 2019)

 

De lo expuesto, es diáfano que el contrato por servicios especiales es plenamente reconocido tanto por la jurisprudencia administrativa como por la judicial, como un contrato por tiempo determinado, que debe sujetarse a los límites legales que lo configuran como una excepción a la regla, cuando la regla son justamente los contratos por tiempo indefinido, a fin de no causar perjuicios injustificados a la parte trabajadora o servidora al momento de finalizar la relación laboral.

 

Por lo anterior, es deber de la Administración, que al realizar contrataciones bajo la modalidad de servicios especiales, estas se ajusten a las condiciones de excepcionalidad analizadas en las sentencias citadas, con especial atención al objeto o causa y plazo, pues de lo contrario, se estaría dando un uso incorrecto de la figura; lo que genera desde luego, -ante su finalización- consecuencias jurídicas no disimiles a las propias de una contratación por tiempo indefinido, incluyendo las restricciones establecidas en los fueros de protección que amparan a las trabajadoras en estado de embarazo.

  

III- Conclusiones:

 

Con fundamento en lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Corresponde a la Administración examinar a fondo las características de los procesos judiciales en los que no han conseguido un resultado favorable, y evaluar según sus particularidades, si, requieren tomar acciones correctivas que lleguen a evitar en futuros casos análogos sentencias condenatorias; análisis que no compete a esta Procuraduría.

 

2.- La acepción de “servicios especiales” alude situaciones de excepcionalidad, y en concreto, a contrataciones laborales por obra o a plazo determinado de personal profesional, técnico o administrativo, para realizar trabajos ocasionales, de carácter especial o eventual, que se extinguen una vez cumplidos el objeto o plazo pactados.

 

3.- Por regla de principio, por la naturaleza temporal u ocasional de las labores u obras contratadas por “servicios especiales”, el advenimiento del plazo establecido en dichas contrataciones, no genera responsabilidad para el patrono, (incluso cuando se trata de trabajadoras en estado de embarazo o en periodo de lactancia), toda vez que las indemnizaciones previstas en el ordenamiento jurídico laboral ante la terminación del contrato de trabajo por causas ajenas al trabajador, están establecidas para los contratos a plazo indeterminado o indefinido.

 

4.- Solamente en caso de haberse superado el año de servicios y de mantenerse las causas que dieron origen al vínculo y la materia del contrato (carácter de permanencia), al finalizar la relación por una causa no imputable al trabajador, deberá valorarse, por parte de la Administración activa, si ha operado o no una transformación a un contrato a plazo indeterminado.

5.- Con fundamento en lo expuesto en este dictamen, la consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, aplicar lo aquí interpretado y sugerir a lo interno de la Administración activa la adopción de las medidas correctivas necesarias, en caso de estimarse procedentes, para una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

 

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente.

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/DVR/hcm