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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 131
 
  Dictamen : 131 del 15/06/2022   

15 de junio 2022


 PGR-C-131-2022


 


Señor


Gerald Campos Valverde


Ministro de Justicia y Paz


 


Estimado señor:


 


 


Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio MJP-DM-299-2022 del 19 de abril de 2022, presentado por la entonces Ministra de Justicia Fiorella Salazar Rojas, mediante el cual se consulta sobre lo siguiente:


 


1.                 ¿Debe el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados constituir una estructura jurídica a través de un reglamento, mediante el cual establezca una regulación de la Asociaciones Administradores de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales ASADAS?


2.                 ¿En virtud de los artículos citados, dicha exoneración cubre a las asociaciones administradores de los acueductos rurales que obtuvieron la declaratoria de utilidad pública antes de la promulgación de la reforma a la Ley 8776, y si estas dejan de ser responsabilidad del Ministerio de Justicia y Paz?


3.                 ¿Es necesario que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, proceda de forma inmediata a coordinar con el Registro Nacional y el Ministerio de Hacienda, todo lo necesario respecto a las declaratorias de utilidad pública que le compete?


4.                 ¿Debe el Ministerio de Justicia y Paz encausar al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, todas aquellas solicitudes de declaratoria de utilidad pública que presenten las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados ASADAS, por ser el ente que debe regularlas?


 


En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Justicia y Paz.


 


Asimismo, debemos señalar que mediante oficio DPB-OFI-3131-2022 del 26 de mayo de 2022, solicitamos el criterio del Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (AyA), dado que lo consultado tiene relación con el ámbito de competencia de esa institución. Dicho criterio fue emitido mediante el oficio PRE-2022-00513 del 3 de junio del 2022.


 


 


I.               EL CONTROL Y FISCALIZACIÓN DE LAS ASOCIACIONES ES UNA COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO


 


 


La libertad de asociación deriva de lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución, con una vertiente positiva que reconoce a las personas el derecho de fundar, participar y pertenecer a organizaciones de naturaleza y fines lícitos y, por otra parte, con una vertiente negativa, a partir de la cual no puede exigirse la pertenencia o permanencia en determinados grupos (sentencias 6228-95, 00714-2001, 01101-2002, 015057-2003, entre otras de la Sala Constitucional).


En cuanto a la naturaleza jurídica de las asociaciones, se ha reconocido que son sujetos de derecho privado que no tienen como único y exclusivo objeto el lucro o ganancia y, aunque persigan objetivos de interés general, no se encuentran sujetas al Derecho Administrativo (sentencias de la Sala Constitucional 03393-1992, 6228-1996, 02222-1998, 09993-2000, 00714-2001, 12187-2001 y 01057-2003, entre otras.)


La Ley de Asociaciones 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas, reconoce que el control administrativo de las asociaciones es una potestad del Poder Ejecutivo, al indicar lo siguiente:


“Artículo 4º.- El control administrativo de las asociaciones corresponde al Poder Ejecutivo, quien es el encargado de autorizar la creación de asociaciones nacionales y la incorporación de las extranjeras; de fiscalizar las actividades de las mismas y de disolver las que persigan fines ilícitos o lesionen la moral o el orden público, todo de acuerdo con lo dispuesto por esta ley.”


 Como se observa, el legislador encomendó al Poder Ejecutivo la labor de controlar y fiscalizar el funcionamiento de tales entidades, velando porque sus fines y actividades sean lícitas y no lesionen la moral o el orden público.


Dichas funciones fueron asumidas por el Ministerio de Justicia y Paz desde que se emitió su Ley Orgánica, Ley 6739 del 28 de abril de 1982, la cual en su artículo 7 dispone:


"Artículo 7º.- Serán funciones del Ministerio de Justicia:


(…)


e) Autorizar el funcionamiento de las asociaciones que se constituyan de conformidad con la ley 218 del 8 de agosto de 1939, o inscribir sus respectivos estatutos, así como la personería de los correspondientes órganos directivos".


  (…)”


           Ahora bien, mediante Decreto Ejecutivo 27281-J del 19 de agosto de 1998, se trasladó a la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público (órgano del Ministerio de Justicia y Paz), el trámite, control y fiscalización administrativa de las asociaciones.


Sobre el control administrativo y la fiscalización de las asociaciones, a cargo actualmente de la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público, el Reglamento a la Ley de Asociaciones (Decreto 29496 del 17 de abril de 2001), reconoce que puede darse a gestión de parte interesada -asociado o tercero con interés legítimo que presente la respectiva denuncia- y de oficio en el caso de las asociaciones declaradas de utilidad pública, que ejecuten programas conjuntamente con el Estado o que hayan recibido bienes o fondos públicos (artículos 43 y siguientes).  En el ejercicio de dicha potestad, la citada Dirección cuenta con amplias potestades, pudiendo incluso decretar su disolución en vía administrativa (artículo 44 del Decreto y 28 de la Ley de Asociaciones).


Por tanto, hemos entendido que la labor de control y fiscalización administrativa de las asociaciones, encomendada a la Dirección de Personas Jurídicas, tiene por objeto que los fines de tales entidades, así como las actividades efectuadas para llevarlos a cabo, sean lícitos, legítimos y que no dañen la moral y el orden público. Se trata de una labor preventiva y correctiva, de constatación del funcionamiento de las asociaciones, justificada en la protección que la Constitución Política garantiza al ejercicio de un derecho fundamental como lo es la libertad de asociación (ver dictamen C-134-79 de 10 de julio de 1979 y sentencia 1124-95 de las 11:21 horas del 24 de febrero de 1995 de la Sala Constitucional).


Adicionalmente, debe considerarse que a partir de lo dispuesto en el numeral 32 de la Ley de Asociaciones y 27 y siguientes de su reglamento, éstas pueden ser declaradas de utilidad pública, cuando llenen una necesidad social y así lo soliciten ante el Ministerio de Justicia y Paz. De igual forma, corresponde al Poder Ejecutivo la revocatoria de este beneficio si desaparecen los motivos por los cuales fue concedido.


La declaratoria de utilidad pública, en consecuencia, consiste en una distinción y un beneficio que el legislador previó para aquellas asociaciones que realizan una función de índole social, útil para los intereses del Estado. Por ende, es necesario una declaratoria expresa que, en términos generales corresponde al Poder Ejecutivo, sin perjuicio de lo que señalaremos con relación a las ASADAS, en el siguiente apartado.


             


II.            SOBRE LOS ALCANCES DE LA REFORMA OPERADA MEDIANTE LEY 8776 Y LA DECLARATORIA GENERAL DE INTERÉS PÚBLICO DE LAS ASADAS


 


            La Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Ley 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, reconoce a dicha entidad como institución autónoma del Estado y crea a las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (ASADA), con la intención de que aquel pueda delegarles la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados.


            Al respecto, establece el artículo 2 inciso g) de la ley:


"Artículo 2. Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:


 


(…)


g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.


Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana.


Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto.


Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.


Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades; (La negrita no es del original)


            Como se observa, dicha norma autoriza la delegación de la responsabilidad de administrar el sistema de acueductos y/o alcantarillados sanitarios en las ASADAS, sobre lo cual se ha pronunciado la Sala Constitucional indicando que se trata de una “clara figura de concesión de gestión de servicio público, en donde -a pesar del silencio de la ley sobre este particular- es incontestable que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados debe retener, ineludiblemente, los poderes de supervisión e intervención necesarios para garantizar la vigencia de los principios fundamentales del servicio público, a saber: continuidad, eficiencia, adaptación e igualdad en el trato de los usuarios (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública)." (sentencia N°2006-01651 de las dieciséis horas con treinta y nueve minutos del catorce de febrero del dos mil seis).


            La Sala entonces reconoce que el AyA cuenta con poderes de supervisión e intervención, pero en cuanto se refiere al servicio público que prestan las ASADAS.


            Esa naturaleza pública del servicio que prestan, no deslegitima la naturaleza de las ASADAS, que constituyen personas jurídicas de naturaleza privada, dado que su creación debe regirse por la Ley de Asociaciones y someterse a los requisitos y requerimientos exigidos por dicha normativa. De igual forma, en atención a los fines de dichas asociaciones, la actividad que desarrollan es evidentemente de interés público, pues brindan un servicio público a la colectividad.


            En este punto, es importante advertir que, en el pasado, aun cuando las ASADAS realizaran labores de interés público, no significaba que pudieran gozar automáticamente de los privilegios y exenciones que el ordenamiento jurídico otorga a las asociaciones declaradas de utilidad pública. Para ello, debían realizar la declaratoria conforme a lo establecido en la Ley de Asociaciones y su Reglamento, según lo mencionado en el apartado anterior.


            Por tanto, era necesario que el Ministerio de Justicia y Paz realizara tal declaratoria de forma expresa y que, además, lo comunicara al Registro de Asociaciones y al Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda, conforme lo dispone el artículo 31 del Reglamento de la Ley de Asociaciones. 


            Precisamente por ello, el legislador emitió la Ley 8776 del 14 de octubre de 2009, con la intención de realizar una declaratoria genérica de interés público para todas las ASADAS y que no tuvieran que someterse al procedimiento solicitud previa establecido para el resto de las asociaciones de interés público. Esto con el fin de que pudieran beneficiarse de la exoneración aprobada en la misma ley.


 


            Si se observa la exposición de motivos del proyecto de ley 17375, que sirvió de antesala a la Ley 8776, se desprende que la intención del legislador con esa declaratoria general, era que las ASADAS tuvieran la capacidad de contar con recursos financieros para hacerle frente a la responsabilidad de suministrar y administrar el servicio de agua potable (folio 3 de la exposición de motivos). Los proponentes consideraron que las ASADAS “carecen de recursos económicos para desarrollar la efectiva labor delegada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado (sic), tarea que asumen de manera gratuita, con infraestructuras desgastadas y obsoletas, las cuales actualmente necesitan ser renovadas y cuyo costo de mantenimiento es bastante alto y en la mayoría de los casos, los ingresos locales se hacen insuficientes para cubrir tales demandas” (folio 4).


 


            A partir de dicha necesidad detectada, se emitió la declaratoria general de interés público de las ASADAS y su exoneración tributaria, que luego fue reforzada al aprobarse la Ley 10075 del 15 de diciembre del 2021, que pretendía esta exoneración de manera amplia, incluyendo el pago de timbres y derechos, impuesto del valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles. Igualmente, se les exoneró de cualquier pago por concepto de canon ambiental y canon de vertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), así como del canon de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) y de cualquier impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo (artículos 2 y 3 de la Ley 8776 y su reforma).


 


            Como se observa, con la emisión de la Ley 8776 se buscaba un fin muy puntual, que era la declaratoria general de interés público de todas las ASADAS que tuvieran suscrito un contrato de delegación con el AyA, esto para efectos de aplicarles una exoneración tributaria. No pretendía dicha reforma, sin embargo, modificar el marco jurídico que rige a las asociaciones y que aquí hemos comentado.


 


Consecuentemente, es criterio de esta Procuraduría que con la emisión de la Ley 8776, únicamente se eliminó a las ASADAS la necesidad de una declaratoria individualizada de interés público, que antes debía ser solicitada de manera previa ante el Ministerio de Justicia y se les reconoció una exoneración tributaria que antes dependía del Ministerio de Hacienda. Ahora, por disposición de ley, todas ellas cuentan con la naturaleza de asociación de interés público y la exoneración tributaria, en el tanto cuenten con un contrato de delegación suscrito con el AyA.


 


Lo anterior, sin embargo, no significa que se haya anulado el poder de fiscalización del Poder Ejecutivo establecido en el artículo 4 de la Ley de Asociaciones, pues ello nunca fue la intención de la reforma ni existieron derogatorias de la legislación vigente en materia de asociaciones. 


 


Debe reiterarse, además, que las atribuciones que ejerce el AyA sobre las ASADAS están relacionadas con la prestación del servicio público de agua potable, pero no inhibe las competencias del Poder Ejecutivo para fiscalizar a las asociaciones de interés público en general y, específicamente, a las ASADAS.


 


Así las cosas, si bien el Ministerio de Justicia no cuenta con la competencia actualmente para realizar la aprobación de interés público de las ASADAS, todas sus demás atribuciones de inscripción, control y fiscalización de estas organizaciones se mantienen incólumes. Esto resulta de aplicación tanto a las ASADAS que ya se encontraban constituidas al momento de aprobación de la Ley 8776, como las que en el futuro se creen, las cuales gozarán de la declaratoria de interés público, una vez que suscriban el contrato de delegación con el AyA, tal como lo dispone el artículo 2 de dicha ley, que señala:


 


“Artículo 2- Declaratoria de utilidad e interés público


Se declara de utilidad e interés público la gestión de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (Asadas) que cuentan con convenio de delegación debidamente suscrito con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), al ser asociaciones que incrementan el desarrollo sostenible y el bienestar de las comunidades.


(Así reformado por el artículo único de la ley 10075 del 15 de diciembre del 2021)”


Dicha norma, en consecuencia, ha generado la necesidad de una nueva reglamentación en el caso de las ASADAS, competencia que a la luz de lo dispuesto en el numeral 140 inciso 3) de la Constitución, corresponde al Poder Ejecutivo. Lo anterior, sin perjuicio de la normativa vigente que reconoce en el Ministerio de Justicia y Paz la potestad de fiscalización de todas las asociaciones y, específicamente, las de interés público.


 


III.          CONCLUSIONES


De lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:


a)     A partir de lo dispuesto en la Ley de Asociaciones y su reglamento, es competencia del Poder Ejecutivo la labor de controlar y fiscalizar el funcionamiento de las asociaciones, velando porque sus fines y actividades sean lícitas y no lesionen la moral o el orden público. Esta función fue asumida por el Ministerio de Justicia y Paz desde que se emitió su Ley Orgánica, Ley 6739 del 28 de abril de 1982 y, posteriormente, a partir del Decreto Ejecutivo 27281-J del 19 de agosto de 1998, se trasladó a la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público (órgano de dicho Ministerio);


b)    La declaratoria de utilidad pública de las asociaciones que realiza el Poder Ejecutivo consiste en una distinción y un beneficio que el legislador previó para aquellas asociaciones que realizan una función de índole social, útil para los intereses del Estado, para lo cual es necesario una declaratoria expresa e individual, salvo en el caso de las ASADAS;


c)     Mediante la Ley 8776 del 14 de octubre de 2009, el legislador realizó una declaratoria genérica de interés público para todas las ASADAS (vigentes y futuras) que cuenten con un contrato de delegación suscrito con el AyA, excluyéndolas de la solicitud previa establecida para el resto de las asociaciones de interés público. Esto con el fin de que pudieran beneficiarse de la exoneración aprobada en la misma ley;


d)     Lo anterior, sin embargo, no significa que se haya anulado el poder de fiscalización del Poder Ejecutivo establecido en el artículo 4 de la Ley de Asociaciones, pues ello nunca fue la intención de la reforma ni existieron derogatorias de la legislación vigente en materia de asociaciones. Ergo, si bien el Ministerio de Justicia y Paz no cuenta con la competencia actualmente para realizar la aprobación de interés público de las ASADAS, todas sus demás atribuciones de inscripción, control y fiscalización de estas organizaciones se mantienen incólumes;


e)     La reforma legal introducida mediante la Ley 8776, ha generado la necesidad de actualizar la reglamentación en el caso de las ASADAS, competencia que a la luz de lo dispuesto en el numeral 140 inciso 3) de la Constitución, corresponde al Poder Ejecutivo. Lo anterior, sin perjuicio de la normativa vigente que reconoce en el Ministerio de Justicia y Paz la potestad de fiscalización de todas las asociaciones y, específicamente, las de interés público;


f)     Las atribuciones que ejerce el AyA sobre las ASADAS están relacionadas con la prestación del servicio público de agua potable, pero no inhibe las competencias del Poder Ejecutivo para fiscalizar a las asociaciones de interés público en general y, específicamente, a las ASADAS.


Atentamente,


Silvia Patiño Cruz


Procuradora


SPC/cpb