23 de junio de 2022

PGR-OJ-085-2022

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la procuradora general adjunta de la república, me refiero a su oficio no.  AL-DCLEAGRO-057-2022 de 10 de febrero de 2022, por medio de los cuales se nos comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Agropecuarios, requirió nuestro criterio sobre el texto actualizado con mociones de fondo aprobadas del proyecto de ley no. 22503, denominado “REFORMA PARCIAL DE LA LEY 4179 LEY DE ASOCIACIONES COOPERATIVAS Y CREACION DEL INFOCOOP DEL 22 DE AGOSTO DE 1968 Y SUS REFORMAS.”

1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

            La Procuraduría se refirió al texto base de este proyecto de ley mediante la opinión jurídica no. PGR-OJ-209-20221 de 13 de diciembre de 2021.

            En virtud de que en el nuevo texto que se consulta se excluyó la habilitación que se le otorgaba al INFOCOOP de realizar contratos de comodato sobre sus bienes, omitimos las observaciones que, sobre ese punto particular, expusimos en la opinión jurídica citada.

            Sin embargo, dado que el resto del articulado es prácticamente el mismo del texto base, reiteramos nuestras observaciones en cuanto al proceso de remate que se pretende regular y sobre la habilitación de otras figuras jurídicas para la disposición de los bienes del Instituto.

            Como bien se apuntó en la opinión jurídica referida, tanto el marco normativo actual, como el que se implementará a partir de noviembre del año en curso, con la entrada en vigor de la Ley de Contratación Pública (no. 9986 del 27 de mayo de 2021), contienen reglas específicas sobre el uso de la figura del remate por la administración pública. Por tanto, además de que, como se dijo, la inclusión de ese tipo de disposiciones en la Ley no. 4179 carece de utilidad práctica, podría generar conflictos de interpretación y aplicación para el caso particular del INFOCOOP.

            Otro aspecto de suma relevancia es el posible roce de constitucionalidad que tendría el proyecto de ley, en el tanto permitiría la disposición de bienes de manera directa, sin sujeción a las reglas dispuestas por la normativa en materia de contratación administrativa.

            En ese sentido, debe tenerse en cuenta que el artículo 182 de la Constitución Política dispone:

“Artículo 182.- Los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los Poderes del Estado, las Municipalidades y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo.”

            Con base en esa disposición, y según lo expuesto en la opinión jurídica no. PGR-OJ-209-2021, se sugiere analizar las disposiciones del proyecto que pretenden establecer un régimen de contratación administrativa distinto y particular para el INFOCOOP y que tienen como norte habilitar al Instituto a disponer de sus bienes de manera directa, abstrayéndose de los mecanismos que se han dispuesto legalmente para ello, conforme con el artículo 182 constitucional.

            Además de lo ya dicho en la opinión jurídica de referencia, conviene señalar que la Contraloría General de la República ha señalado que la venta directa de bienes es un mecanismo excepcional:

“En tal sentido, el artículo 41 de la LCA señala los supuestos en que debe realizarse procedimiento de licitación pública de manera obligatoria, dentro de los cuales se encuentra el inciso b) que contempla: “toda venta o enajenación de bienes, muebles o inmuebles, o en el arrendamiento de bienes públicos, salvo si se utiliza el procedimiento de remate”; y en iguales términos se posiciona el artículo 92 del Reglamento a la citada ley (RLCA). Por su parte, el artículo 49 de la LCA, posibilita el empleo del procedimiento de remate para vender inmuebles cuando ello resulte ser el medio más apropiado para satisfacer los intereses de la Administración.

Así las cosas, para que se proceda válidamente a la venta de un inmueble por parte de la Administración debe seguirse como regla de principio el procedimiento de licitación pública o remate, además, de estarse limitado a los términos del artículo 69 LCA sobre la imposibilidad de enajenar bienes inmuebles afectos a un fin público.

No obstante, pese a que los procedimientos ordinarios son los que deben ser aplicados, existen circunstancias de carácter excepcional que ameritan se empleen otros procedimientos distintos a los ordinarios en la medida en que estos últimos no resultan la vía idónea para la satisfacción del interés público.

Bajo esta lógica, el ordenamiento jurídico que rige la materia de contratación pública habilita apartarse del procedimiento ordinario, según lo dispuesto en los artículos 2 bis de la LCA y 146 del RLCA. Esta última norma dispone, en lo que interesa, que la Contraloría General podrá autorizar la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios: “cuando existan razones suficientes para considerar que es la mejor forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general, o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos”. Asimismo, el numeral 147 del citado cuerpo reglamentario refiere a que la solicitud debe contener: “una justificación detallada de las circunstancias por las cuales la utilización del procedimiento licitatorio no resulta apropiado o conveniente para la satisfacción del interés general.

Así, para que proceda la autorización de venta directa deben existir circunstancias tales que así lo ameriten, las que deben ser acreditadas ante esta Contraloría General como presupuesto para otorgar la autorización…” (División de Contratación Administrativa. Oficio no. DCA-0780 de 7 de abril de 2017).

            También es necesario reiterar lo señalado en cuanto a que Luego la utilización del leasing y el arrendamiento como medios para generar ingresos, como actividad comercial, estarían desnaturalizando la actividad del INFOCOOP, por ser incompatibles con los fines de la ley.

            Por último, con el fin de evitar eventuales conflictos de interpretación y aplicación de la normativa, es recomendable que la facultad de segregar los inmuebles que contiene el artículo 193 del proyecto se sujete a las normas urbanísticas al respecto, tal y como lo dispone el artículo 272 del Código Civil y como lo ha dispuesto la Sala Constitucional al reconocer que la facultad de fraccionar los inmuebles “puede estar limitada por razones urbanísticas.” (Voto no. 12905-2022 de las 10 horas 5 minutos de 7 de junio de 2022).

            3. Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 22503, denominado “REFORMA PARCIAL DE LA LEY 4179 LEY DE ASOCIACIONES COOPERATIVAS Y CREACION DEL INFOCOOP DEL 22 DE AGOSTO DE 1968 Y SUS REFORMAS”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

            De usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

ELR/ysb