4 de julio de 2022

PGR-C-143-2022

Señora

Aura Yamileth López Obregón

Alcaldesa municipal

Municipalidad de Upala

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. MU-ALM-OFIC-0492-06-2022, de 30 de junio de 2022, por medio del cual, por recomendación de la Asesoría Legal interna de esa corporación territorial, formula dos interrogantes relativas a la suspensión con o sin goce salarial de funcionarios municipales en acatamiento de medidas cautelares judiciales que ordenan la suspensión del ejercicio del cargo público.

En concreto se consulta:

¿Se debe Suspender acorde a lo que remite el artículo 78 del Código de Trabajo, y que dicha Suspensión Laboral sea Sin Goce Salarial durante el plazo de la Medida Cautelar o bajo cual norma se debe realizar?

¿Se puede realizar aún tiempo después el debido proceso en caso de no haberse realizado, cuáles son los supuestos a tomar en consideración en cuanto a la Prescripción, Suspensión y/o Interrupción del Cómputo de la Prescripción?

Pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se transcribe parcialmente en la consulta, y se aporta documentalmente, el criterio emitido por asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. CL-24-2022, de 27 de junio de 2022, que fuera emitido con fines distintos a consultarnos, pues por su contenido está referido a definir la situación jurídica particular del funcionario Reinaldo Castaño Moreno, quien fuera suspendido sin goce de salario durante el período comprendido entre el 20 de enero y 20 de julio de 2020, en cumplimiento de orden cautelar judicial impartida en proceso tramitado bajo el expediente No. 18-000247-559-PE, que lo suspendió del ejercicio del cargo con el que cuenta en esa corporación territorial. Y sin llegar a una determinada posición sobre el tema en consulta, se limita a recomendar al jerarca que requiera el criterio de la Procuraduría General.

I.- Inadmisibilidad de la gestión: criterios de la asesoría legal que se mencionan no cumplen con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815- y hacen alusión directa a asuntos pendientes de resolución en sede gubernativa.

Luego de un exhaustivo análisis advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021). Ello implica que no resulte admisible un criterio en el cual se exponga una duda jurídica y la normativa aplicable, pero cuya conclusión sea recomendar al jerarca solicitar el criterio de la Procuraduría General al respecto (dictamen PGR-C-335-2021 de 8 de diciembre de 2021). El criterio legal debe responder de manera clara y concluyente las dudas jurídicas que finalmente se nos plantean (dictamen PGR-C-312-2021 de 12 de noviembre de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictamen C-065-2021, op. cit.). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021 y PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022).

Y en el presente caso, según aludimos y pudimos verificar objetivamente, el oficio No. CL-24-2022, por su contenido, no cumple con las características señaladas, pues además de no llegar a una posición jurídica concluyente sobre el tema en consulta, limitándose a recomendar al jerarca solicitar el criterio de la Procuraduría General al respecto, en realidad fue emitido con fines distintos a consultarnos, sino que está referido a definir la situación jurídica particular del funcionario Reinaldo Castaño Moreno, quien fuera suspendido sin goce de salario durante el período comprendido entre el 20 de enero y 20 de julio de 2020, en cumplimiento de orden cautelar judicial impartida en proceso tramitado bajo el expediente No. 18-000247-559-PE, que lo suspendió del ejercicio del cargo con el que cuenta en esa corporación territorial, lo que innegablemente involucra un caso concreto relacionado con reclamos administrativos pendientes de resolver en esa sede gubernativa. Circunstancia esta última que nos lleva a un segundo y último aspecto de inadmisibilidad de esta gestión.

Según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019, C-003-2020, C-086-2021, PGR-C-084-2022 y PGR-C-087-2022), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo y una violación flagrante y grosera de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Y en este caso, pese a que la consulta se formula en términos abstractos, y con ello elude la existencia de un caso concreto directamente relacionado con las interrogantes que formula, resulta innegable que el criterio jurídico que se acompaña (oficio No. CL-24-2022) menciona y reconoce que hay reclamaciones específicas hechas por el funcionario Reinaldo Castaño Moreno, aún pendientes de resolverse. Por tanto, de dar respuesta a su consulta estaríamos resolviendo, de forma vinculante, dichos reclamos, lo cual, como ya se advirtió, escapa a nuestra función consultiva (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019, C-003-2020, op. cit. y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

En todo caso, reconociendo que el tema de interés ha sido abordado en nuestra jurisprudencia administrativa, con el único fin de colaborar con la Señora Alcaldesa, se le remite a nuestros dictámenes C-264-2008 de 30 de julio de 2008 y C-030-2018 de 5 de febrero de 2018, así como el pronunciamiento PGR-OJ-049-2022 de 18 de marzo de 2022, relativos a la causal innominada de suspensión de la relación de trabajo o de empleo que, a falta de regulación concreta, ha sido reconocida y desarrollada en nuestro medio por la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional y retomada por la de la Sala Segunda –arts. 7.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), 9 del Código Civil (CC) y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC)-, según la cual, adicional al arresto o a la prisión preventiva previstas en el actual artículo 78 del Código de Trabajo[1], toda medida cautelar dictada por una autoridad judicial- sea arresto domiciliario, suspensión del cargo público, prohibición de acercarse al lugar de trabajo o específicamente al sitio en que labora, e incluso a ciertas personas que se ubican en el lugar de trabajo, etc.- que, como causa ajena a las partes y de acatamiento obligatorio, por igual implique la imposibilidad material del trabajador de presentarse a su trabajo y prestar sus servicios, suspende la relación laboral sin responsabilidad para ninguna de las partes, lo cual trae consigo también que se suspenda el pago de la remuneración por parte del patrono. Posición jurisprudencial que se mantiene a la fecha (Véanse, entre otras, las resoluciones Nos. 2022-000139 de las 09:20 hrs. del 4 de enero y 2022-010010 de las 10:20 hrs. del 3 de mayo, ambas de 2022).

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales y constitucionales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd