21 de Abril de 2022

PGR-C-083-2022

 

Lic. Pedro M. Juárez Gutiérrez

Auditor Interno

Auditoría Interna                                            

Municipalidad de Acosta

 

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio Nº UAI-MA-047-2022 del 30 de marzo de 2022.

            En el oficio Nº UAI-MA-047-2022 el órgano fiscalizador interno nos consulta lo siguiente:

 

·                ¿Les alcanza la aplicación de este impuesto a cualquier ciudadano o partido político, que instale rótulos o vallas publicitarias dentro del Cantón?

·       ¿La aplicación del impuesto descrito en el artículo 22 de la Ley mencionada, es aplicable solo a las personas, físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de actividades lucrativas de cualquier índole? 

·      ¿Para instalar rótulos o vallas publicitarias en el Cantón de Acosta, se requiere primero la obtención de una Licencia Municipal en apego a la Ley N° 8649?

 

 

            La Auditoría Interna expone su interés de comprender el alcance del artículo 22 de la Ley Nº 8649, vigente, que establece un impuesto sobre anuncios y rótulos.

 

            Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A); En general sobre la admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas; B) sobre la obligación de obtener la patente municipal en el cantón de Acosta para vallas y anuncios publicitarios: artículo 22 de Ley Nº 8649; y C) Conclusión.

 

 

A.  EN GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS.

 

La consulta que nos ocupa ha sido planteada por la Auditoría Interna al amparo de lo dispuesto por el artículo 4 (parte final) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, Ley Nº 6815, que autoriza a los auditores para consultar directamente a este órgano.

Al respecto, debemos señalar que, por regla general, la facultad de consultar a la Procuraduría General está reservada, en principio, a los jerarcas de la administración pública. Sin embargo, por la reforma incorporada a la Ley Nº 6815 por la Ley General de Control Interno, Ley Nº 8292 de 31 de julio de 2002, se legitimó a los auditores internos para consultar de forma directa.

La facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos, tiene una finalidad, más bien, específica, proveer a dichos órganos de control interno de la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del órgano superior consultivo técnico-jurídico de la administración pública, que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y fiscalización. La finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza, con el efecto exclusivo de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018:

 

         “Es conocido que el artículo 45.c de la Ley General de Control Interno, Nº 8292 de 31 de julio de 2002, reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General para otorgarle a los auditores internos, la facultad de consultar directamente a este Órgano Superior Consultivo.

         Ahora bien, es importante precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a  los auditores internos -  que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo de 2015:

         En efecto, conviene señalar que esa facultad de consultar de los auditores está circunscrita a la competencia de éstos y al ámbito de competencias del organismo que controla y del cual forma parte. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-362-2005 de 24 de octubre de 2005:

Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor, y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. […]” (El resaltado no corresponde al original)

 

De igual forma, es oportuno reiterar lo indicado también en el mismo dictamen C-48-2018 en el sentido de que la facultad de los auditores de consultar a la Procuraduría General es para efectos del ejercicio estricto de su labor de auditoría, asimismo, advertimos en esa oportunidad que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría, posición que ha sido consolidada en el dictamen C-004-2021 del 7 de enero del 2021.

Dicho de otro modo, la facultad reconocida a favor de los auditores no tiene por finalidad vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, por lo cual, como se ha denotado también en el dictamen C-48-2018, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. Lo cierto es que si bien el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, permite a los auditores internos consultar directamente, sin embargo, éstos carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de reconsideración y de dispensa del dictamen prevista en el artículo 6 de esa misma Ley.

Así las cosas, es pertinente enfatizar que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional. La facultad de consultar está, pues, referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. En este sentido, se transcribe el dictamen C-133-2019 de 14 de mayo de 2019 –el cual reitera los dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de febrero de 2019-:

 

         “En reiteradas ocasiones hemos indicado que la facultad de consultar que tienen los auditores internos está limitada a su ámbito de acción y a las competencias del órgano que controla, es decir, no pueden consultar asuntos ajenos a su esfera de trabajo ni asuntos externos al órgano en el cual ejerce su función.

Concretamente, hemos dispuesto:

         “Si bien es cierto, la reforma realizada al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, permite a las auditorías internas dirigir consultas directamente a este Órgano Asesor, también es cierto que dichas consultas no están exentas del cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. Sobre esta particular se ha dicho:

         «La circunstancia de que se legitime que el Auditor Interno consulte a la Procuraduría en forma directa no significa que las consultas que plantea el Auditor Interno no estén sujetas a requisitos de admisibilidad. Antes bien, como respecto de cualquier consulta, la admisibilidad de la consulta del Auditor Interno viene determinada por su propia competencia y debe tender a la satisfacción de los intereses públicos que el ordenamiento confía al sistema de control interno. Es por ello que las consultas de los Auditores deben reunir los requisitos de admisibilidad que definen nuestra Ley Orgánica o que conforme a ésta, han sido desarrollados por la jurisprudencia administrativa.

         …Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.» (Dictamen C-401-2005 de fecha 21 de noviembre del 2005).

         Al tenor del anterior razonamiento, esta Procuraduría ha estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.”  (Dictamen C-042-2008 del 11 de febrero de 2008. En similar sentido véanse los dictámenes Nos. C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, entre otros).

 

De este modo, se ha entendido que las consultas realizadas por la Auditoría Interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.

Importa remarcar que la facultad de los auditores para consultar debe responder al interés público e institucional siendo inadmisible que el auditor consulte sobre asuntos de su interés personal o donde tenga un interés directo, punto que hemos precisado en el dictamen C-200-2015 de 5 de agosto de 2015:

 

          “Está fuera de duda que el artículo 4, párrafo segundo, permite a los auditores internos consultar, de forma directa, a la Procuraduría General de la República. Esta facultad de las auditorías internas es muy relevante para el ejercicio de las competencias de las auditorías internas.

          No obstante, debe remarcarse que, en general, la facultad para consultar a la Procuraduría General responde a intereses públicos e institucionales. Esta premisa se aplica también a la facultad de consultar de los auditores.

En consecuencia con lo anterior, se ha entendido que la facultad de consultar a la Procuraduría General no debe ser ejercida para evacuar asuntos de interés propio y personal.”  (El resaltado no corresponde al original)

 

Ahora bien, debe apuntarse que la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General ha anotado que la imprecisión en el objeto consultado es general una causal de inadmisibilidad que se aplica tanto a los jerarcas de la administración activa como a los auditores internos. La imprecisión del objeto consultado impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el dictamen. Se cita el dictamen C-136-2006 de 3 de abril de 2006:

 

              “[…] el meollo de la imposibilidad para ejercer nuestra competencia consultiva en el presente caso lo es la imprecisión que subyace en la consulta.  Ello porque no es dable inferir a que aspecto puntual se refiere su inquietud en torno a la conformación de un órgano director ‘… con otras formas alternativas para la instrucción de los procedimientos ordinarios y conformación de órganos directores de procedimiento […]”

 

En relación con el punto anterior, es de subrayar que la duda jurídica de la consulta, a pesar de que debe ser abstracta y no referirse a casos concretos, debe ser específica y puntual, siendo inadmisible el planteamiento de preguntas cuya finalidad sea más bien informativa o de referencia, como lo explicamos en el dictamen C-179-2019 de 19 de junio de 2019:

 

              “De conformidad con lo expuesto, debe advertirse que en este caso no se indica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está desarrollando en la Municipalidad de Cartago, y, por tanto, no es posible precisar que los cuestionamientos planteados tienen relación directa con el ejercicio de las competencias de la auditoría interna. Asimismo, la consulta no se refiere a una duda jurídica específica y puntual, sino que se plantean múltiples interrogantes sobre temas de distinta naturaleza.”

 

Finalmente, se puntualiza que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. Se transcribe el dictamen C-72-2015 de 9 de abril de 2015:

 

          “Ahora bien, debe indicarse que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley de Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General. Se transcribe la norma de interés:

          “Artículo 24.— Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.

          Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente.”

          En razón de lo anterior, lo procedente, como lo ha señalado la jurisprudencia administrativa, es que la Procuraduría General de la República decline la atención de la presente consulta por ser inadmisible. […]

(…)”

          (Ver también dictamen C-117-2013 de 27 de junio de 2013 y C-244-2011 de 30 de setiembre de 2011).

 

Así las cosas, debe indicarse que la consulta realizada por oficio UAI-MA-047-2022, en el tanto ha sido planteada en términos generales, haciendo abstracción de algún caso concreto, al referirse a una materia que es parte de la competencia funcional de la Auditoría Interna y vinculada con el ejercicio de su función como auditoría del Gobierno Local, resulta admisible.

 

 

B.  SOBRE LA OBLIGACIÓN DE OBTENER LA PATENTE MUNICIPAL EN EL CANTÓN DE ACOSTA PARA VALLAS Y ANUNCIOS PUBLICITARIOS:   ARTÍCULO 22 DE LEY Nº 8649.

 

Mediante la Ley N.º 8649 del 26 de junio de 2008 denominada “Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón de Acosta” el legislador reguló, en general, lo relativo a las licencias, patentes e impuesto municipales que deben obtenerse y pagarse para realizar actividades lucrativas dentro del cantón de Acosta.

De conformidad con el artículo 1 de la Ley Nº 8649, en concordancia con los artículos 78 y 88 del Código Municipal, Ley Nº 7794 del 30 de abril de 1998, las personas físicas o jurídicas que pretendan poner en marcha una actividad lucrativa en el cantón de Acosta, innegablemente deben previamente obtener la licencia municipal. Por su relevancia, citamos el artículo 1:

 

          “ARTÍCULO 1.- Obligatoriedad del impuesto y hecho generador

          Las personas, físicas o jurídicas, que se dediquen al ejercicio de actividades lucrativas de cualquier índole en el cantón de Acosta, deberán obtener licencia municipal y estarán obligadas a pagar por ella un impuesto municipal, conforme a esta Ley.”

 

            En este sentido, el artículo 22 de la Ley N° 8649 regula la tarifa que se debe pagar por la instalación de rótulos y anuncios publicitarios en el cantón. Actividad que se presume como lucrativa. Dice el artículo 22 de la ley de cita:

 

          “ARTÍCULO 22.- Impuestos sobre anuncios y rótulos

Los rótulos pagarán una tarifa anual dividida en cuatro tractos trimestrales, según el tipo de anuncio instalado.

 

               

 

La obligación de pagar patente a las municipalidades por la instalación de anuncios y rótulos publicitarios no es extraña en nuestro ordenamiento jurídico.  A modo comparativo, por ejemplo, en los cantones centrales, tanto de Cartago como de Heredia, para el caso de la instalación de vallas y anuncios publicitarios, la obligación de contar con licencia y pagar el tributo recae en los propietarios del inmueble donde se coloque la valla publicitaria, quienes deben primero contar con la respectiva licencia municipal (Art. 29 de la Ley N.º 9110 y 18 de la Ley N.º 9023); y en otro escenario, como es el caso de los cantones de Belén y Limón, la licencia y el pago del impuesto es una imposición general de toda  actividad lucrativa (Ar. 3 de la Ley N.º 9102 y 2 de la Ley N.º 6717).

En el caso objeto de consulta, para el cantón de Acosta, los artículos 1 y 22 de la Ley “Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón de Acosta” prescriben que la instalación de anuncios y rótulos califican como actividades lucrativas que requieren previamente de una licencia municipal, siendo el licenciatario el sujeto pasivo de la obligación tributaria, independientemente de si éste es una persona física o jurídica.

Bajo los términos de la Ley Nº 8649, para la instalación de publicidad existe el deber de obtener la patente municipal respectiva, indistintamente del contenido del rótulo o valla publicitaria, aplicando el aforismo jurídico de que no procede distinguir donde la ley no distingue (“Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus”). Es decir, la instalación de todo rótulo o valla publicitaria, sea de carácter comercial, político o social, está sujeta a que el interesado haya cumplido con las obligaciones tributarias y administrativas ante la Municipalidad de Acosta.

 

Finalmente, con la obtención de la licencia de la Municipalidad de Acosta, también implica el pago de un impuesto de forma anual, que debe ser sufragado durante todo el tiempo que la persona explote la actividad de instalación de vallas o anuncios (Art. 5 de la Ley Nº 8649).

 

 

C.  CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo anterior, se concluye que de conformidad los artículos 1 y 22 de la Ley “Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón de Acosta”, la instalación de anuncios y rótulos son consideradas actividades lucrativas, que requieren de previo una licencia municipal, siendo el licenciatario el sujeto pasivo de la obligación tributaria, independientemente de si éste es una persona física o jurídica. Asimismo, se concluye que la instalación de todo anuncio o rótulo publicitario, indistintamente del carácter de su contenido, sea comercial, político o social, está sujeta a que el interesado haya cumplido con la obligación de obtener licencia municipal y haber pagado la respectiva patente.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                            Robert William Ramírez Solano

      Procurador Adjunto                                                             Abogado Asistente

 

 

JAOA/RWRS

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