11 de mayo de 2022

PGR-OJ-064-2022

Señora,

Yahaira Orozco Calderón

Área de Comisiones Legislativas I

Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior

Estimada señora:

  Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio

CPERI-41-2022 de fecha 27 de abril de 2022.

            Mediante oficio CPERI-41-2022 se comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales de consultarnos en relación con el proyecto N° 22.205. APROBACIÓN DEL ACUERDO DE SERVICIOS AÉREOS ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL CONSEJO FEDERAL SUIZO.

            Para atender la consulta, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

  En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

B.     UN ACUERDO BILATERAL DE SERVICIOS AÉREOS.

El Acuerdo cuya ratificación se debate en el expediente legislativo N.° 22.205 es un Acuerdo Bilateral de Servicios Aéreos.

El Convenio de Chicago de Aviación Civil Internacional, Ley N.° 877 de 4 de julio de 1947, ha regulado, en términos generales, la aviación civil internacional y ha consagrado, entonces, las denominadas 5 libertades esenciales del aire, a saber:

- La primera libertad consiste en el privilegio que se concede a las aeronaves (no militares) de cualquier Estado para sobrevolar territorios de otro Estado, sin aterrizar.

- La segunda libertad se refiere a la facultad de efectuar en territorio extranjero escalas técnicas para reparar averías y eventos similares

- La tercera libertad trata la facultad de embarcar pasajeros y mercancías en el territorio del Estado de nacionalidad de la aeronave y desembarcarlos en el país autorizante

- La cuarta libertad se refiere al privilegio de embarcar en el territorio del Estado autorizante pasajero y mercancías con destino al territorio del Estado de nacionalidad de la aeronave.

- La quinta libertad un Estado autoriza a las aeronaves de otro Estado para que puedan realizar transporte de pasajeros y mercancías desde el territorio del autorizante hasta el de terceros Estados.

Empero, a pesar de lo anterior, el denominado Convenio de Chicago no ofreció una solución multilateral al tema de la asignación de derechos comerciales para los servicios aéreos.

Con excepción de ciertas zonas del globo donde se han concertado acuerdos regionales, el bilateralismo, sea la concertación de acuerdos bilaterales, ha sido el método más usual para intercambiar derechos comerciales para los servicios aéreos entre Estados.

El artículo 83 del propio Convenio de Chicago ha previsto la posibilidad de que los Estados celebren acuerdos bilaterales de servicios aéreos, siempre que no sean incompatibles con aquel Convenio. Luego, es claro que, pese al Convenio de Chicago, los Estados, incluyendo a Costa Rica, conservan la potestad de celebrar acuerdos bilaterales pero dicha potestad ha sido, sin embargo, limitada, pues el Estado no puede pactar acuerdos contrarios, en su letra o en su espíritu, al Convenio de Chicago. Se transcribe, el artículo 83 en comentario:

ARTÍCULO 83

Registro de nuevos arreglos

Con sujeción a lo dispuesto en el artículo precedente, todo Estado contratante puede concertar arreglos que no sean incompatibles con las disposiciones del presente Convenio. Todo arreglo de esta naturaleza se registrará inmediatamente en el Consejo, el cual lo hará público a la mayor brevedad posible.

El artículo 83 establece además la obligación del Estado de registrar el Acuerdo Bilateral ante el Consejo de la Organización de Aviación Civil Internacional. Cabe enfatizar que los Acuerdos Bilaterales de Servicios Aéreos son tratados internacionales tal y como se ha enfatizado en el dictamen C-158-2009 de 1 de junio de 2009.

Tal y como ha señalado la Sala Constitucional en su voto No. 2012-3607 de las 14:50 hrs. de 14 de marzo de 2012 – reiterado en el voto N.° 18351-2012 de las 14:30 horas del 19 de diciembre de 2012, los Acuerdos Bilaterales de Servicios Aéreos tienen por finalidad facilitar los servicios de transporte aéreo entre Estados. Estos Acuerdos deben ser interpretados en concordancia con el Convenio de Chicago y la normativa interna de aviación civil.

En general, se puede indicar que este Acuerdo es un instrumento jurídico  que  pretende  asegurar  un máximo grado de seguridad para el transporte aéreo internacional,  en  particular  en  tanto  facilita  la regulación de frecuencias de vuelos entre los dos países.  Debe tenerse  claro,  además,  que  deberá interpretarse  el  Acuerdo  en  concordancia  con  la normativa  interna  sobre  la  materia,  y  que  todos aquellos supuestos  no contemplados  en el Convenio serán  suplidos  por  el  ordenamiento  jurídico  en general.

De seguido, importa remarcar que mediante la resolución de la Asamblea de la Organización de Aviación Civil Internacional N.° A37-20: “Declaración consolidada de las políticas permanentes de la OACI en la esfera del transporte aéreo”, se conminó a los Estados a apegarse con el Convenio Relativo al Tránsito de los servicios Aéreos Internacionales, el cual fue aprobado por Costa Rica como un apéndice en la Ley N.° 877.

Particularmente, importa destacar que el Convenio Relativo al Tránsito de los Servicios Aéreos establece que los Estados, en la celebración de los acuerdos bilaterales o regionales de servicios aéreos podrá designar las rutas que seguirán en su territorio cualquier servicio aéreo internacional y los aeropuertos que podrá usar ese servicio aéreo; asimismo, el Convenio establece que los Estados pueden imponer, por el uso de esos puertos aéreos y otras instalaciones, derechos justos y razonables prescribiendo, sin embargo, que  estos derechos no pueden ser mayores que los que paguen por el uso de dichos aeropuertos e instalaciones las aeronaves nacionales que se dediquen a servicios internacionales similares.

 Ahora bien, específicamente, en el Convenio de Servicios Aéreos que se ha celebrado con el Consejo Federal Suizo, cada Parte Contratante concede a la otra Parte Contratante los derechos para la explotación de servicios aéreos internacionales. De acuerdo con el artículo 3 del Convenio celebrado con el Consejo Federal Suizo, las empresas aéreas que sean designadas como beneficiarias de los derechos de explotación, gozarán de oportunidades justas y equitativas para competir en la prestación de los servicios aéreos. El mismo Acuerdo establece que ninguna de las Partes Contratantes limitará el derecho de cada una de las líneas aéreas designadas a transportar tráfico internacional entre los respectivos territorios de las Partes Contratantes o entre el territorio de una Parte Contratante y los territorios de terceros países.

Es decir que el Convenio con el Consejo Federal Suizo persigue un fin legítimo, de ninguna forma incompatible con el Convenio de Chicago, sea la asignación de derechos comerciales para los servicios aéreos entre Costa Rica y Suiza. Cabe indicar que, por disposición expresa del artículo 2 del Acuerdo, ninguna disposición de ese instrumento internacional puede ser interpretada en perjuicio de las denominadas libertades del aire. El inciso 3 del artículo 2 reserva a los Estados la prerrogativa de establecer los aeropuertos que se podrán usar para la prestación de los servicios aéreos.

De conformidad con el artículo 5 del Acuerdo con el Consejo Federal Suizo, cada Parte Contratante tendrá derecho a designar tantas líneas aéreas como desee para la explotación de los servicios aéreos. Dicha designación se efectuará en virtud de una notificación por escrito entre las autoridades aeronáuticas de ambas Partes Contratantes. Así, es evidente que las empresas aéreas son beneficiarias del Acuerdo firmado entre Costa Rica y el Consejo Federal Suizo. Así cabe reiterar lo que se dijo en su momento en relación con otro Acuerdo Bilateral de Servicios Aéreos: “Si bien el primer inciso establece que entre las Partes se otorgan derechos, lo cierto es que quien va a ser titular de esos derechos y sobre todo, podrá disfrutar de ellos no es el Estado Parte sino las líneas áreas de la otra Parte.” (Dictamen C-158-2009).

Conforme el Acuerdo, corresponde a las líneas aéreas designadas determinar la frecuencia y la capacidad de los servicios aéreos internacionales que ofrezca, basadas en las consideraciones comerciales del mercado.

Conforme el mismo artículo 5, con el acto de designación, el Estado debe conceder, sin demora, a las líneas aéreas designadas de la otra Parte Contratante, la autorización de operación necesaria. Empero, la misma norma dispone que las autoridades de Aviación Civil tienen la potestad de requerir, sin embargo, que las líneas aéreas designadas por la otra Parte Contratante demuestren que están calificadas para cumplir con los requisitos prescritos por las leyes y reglamentos, normalmente aplicados a la explotación de servicios aéreos internacionales, de conformidad con las disposiciones de la Convención. En este mismo sentido, el artículo 6 del Acuerdo reserva la potestad de los Estados de revocar, suspender o limitar la autorización de operación de las empresas designadas en los siguientes supuestos generales:

a.   no se tiene ninguna prueba de que dichas compañías aéreas tengan su centro de actividad principal en el territorio de la Parte Contratante que los designa o que posean un Certificado de Operador Aéreo (AOC) actualizado y expedido por dicha Parte Contratante,

b.   dichas aerolíneas no cumplen o han infringido gravemente las leyes o regulaciones de la Parte Contratante que otorga estos derechos,

c.   dichas aerolíneas fallan en la operación de los servicios convenidos.

Así, es evidente que pese que el Acuerdo establece que el Estado debe conceder, a las líneas aéreas designadas la autorización de operación correspondiente, el Estado conservaría las potestades esenciales relativas a la determinación de las rutas aéreas, la fiscalización del cumplimiento de requisitos técnicos y la prestación del servicio de transporte aéreo. En materia de seguridad aérea, cada Parte Contratante reconocerá como válido, con el propósito de operar los servicios acordados previstos en el Acuerdo, los certificados de aeronavegabilidad, los certificados de competencia y licencias expedidos o validados por la otra Parte Contratante y todavía vigentes, siempre que los requisitos para tales certificados o licencias sean por lo menos, iguales a las normas mínimas que puedan establecerse de conformidad con la Convención de Chicago. El Estado retiene la potestad de solicitar consultas en cualquier momento en relación con los estándares de seguridad, en cualquier área relacionada con la tripulación, aeronave o su operación. Si el Estado considera que no se mantienen efectivamente ni se administran los estándares de seguridad en cualquiera de esas áreas, que son, por lo menos iguales a las normas mínimas establecidas en ese momento en virtud de la Convención; podrá notificar a la otra Parte Contratante de esos hallazgos y las medidas que se consideren necesarias para cumplir con esas normas mínimas, y la otra Parte Contratante deberá tomar medidas correctivas apropiadas.

Debe destacarse que el Acuerdo entre Costa Rica y el Consejo Federal Suizo contiene una disposición 8 que incorporar una cláusula usual en este tipo de acuerdos, en virtud de la cual se establece, con criterio de reciprocidad, que las aeronaves utilizadas en servicios internacionales, su equipo, piezas de repuesto, las reservas de combustible y lubricantes, provisiones, material publicitario y promocional que se encuentren a bordo de las mismas gozarían de exención, con la condición que tales equipos y reservas permanezcan a bordo de la aeronave o hasta su exportación. De igual forma, se considerarían exentos tales equipos y materiales cuando sean introducidos al país a nombre de la línea aérea y que estén destinados para su uso a bordo. Solo se podrán descargar en el territorio bajo la supervisión aduanera, hasta el momento en que sean reexportados, en tanto esto suceda serán ubicados en la zona de tratamiento especial sin generar impuestos.

De otro extremo, el artículo 11 del Acuerdo establece que los cargos por el uso de aeropuertos e instalaciones para la navegación y los servicios ofrecidos por una Parte Contratante a las líneas aéreas designadas de la otra Parte Contratante no deben ser superiores a los que tienen que pagar por sus aeronaves nacionales que operan en los servicios regulares internacionales.

Finalmente, debe denotarse que el artículo 22 del Acuerdo, prevé su registro ante la Organización de Aviación Civil Internacional, conforme lo exige el numeral 83 del Convenio de Chicago.

C.    CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 22205.

Atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez

                                           Procurador

JOA/bba

Código 3880-2022