27 de mayo de 2022

PGR-OJ-073-2022

Señora

Marcia Valladares Bermúdez

Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

  Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio Nº AL-CJ-22.088-1733-2021 de fecha 31 de marzo de 2022.

En el oficio Nº AL-CJ-22.088-1733-2021 se nos comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo Nº 22.088 denominado “Reforma del inciso 18 y adición de un nuevo inciso 22 al artículo 59 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley No. 8 de 29 de noviembre de 1937 y sus Reformas”.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Reiteración Opinión Jurídica OJ-068-2021: Gobierno Judicial; y C) Conclusiones.

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se rige como el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la administración pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la administración pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).       

  En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada administración pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los diputados de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley Nº 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

B.     REITERACIÓN OPINIÓN JURÍDICA OJ-068-2021: GOBIERNO JUDICIAL.

El Proyecto de Ley N.º 22.088, que plantea una reforma al inciso 18 y la incorporación de un nuevo inciso 22, ambos del artículo 59 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte de este órgano consultivo.

En la opinión jurídica OJ-068-2021 del 15 de marzo 2021, abordamos uno de los roles que, en condición de superior jerárquico supremo del Poder Judicial, ejerce la Corte Plena: la dirección administrativa. El proyecto de ley Nº 22.088, propone que la balanza de la carga funcional de los magistrados se concentre con mayor fuerza en la función jurisdiccional, lo que obligaría a un replanteamiento en la participación de estos altos funcionarios en las comisiones que ese poder del estado, a lo interno. En la opinión jurídica OJ-068-2021 indicamos lo siguiente:

“El proyecto de Ley incidiría en el gobierno judicial.

El gobierno judicial es la organización que permite la definición de políticas y lineamientos, así como de manejo de los recursos del sistema de administración de justicia. (http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:1v3spaql5BwJ:repositorio.conare.ac.cr:8080/rest/bitstreams/893b716f-a042-4470-8dd7-286eb60248e7/retrieve+&cd=3&hl=es&ct=clnk&gl=cr).

 Se ha dicho que el grado de independencia del que disfrute el Poder Judicial depende en mayor o menor medida del hecho de que tanto la gobernanza, como la administración del aparato jurisdiccional, recaigan o no sobre órganos ajenos al mismo. (GARCIA ATANTE-GARCIA DE MORA, MARIA VICTORIA. EL GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL: SU GARANTIA DE INDEPENDENCIA ANTE EL TERCER MILENIO).

La Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia) ha indicado que, para garantizar la independencia del poder judicial, se requiere evitar que su organización y administración dependan del Poder Ejecutivo. (INFORME SOBRE LA INDEPENDENCIA DEL SISTEMA JUDICIAL. Adoptado por la Comisión de Venecia en su 82a reunión plenaria (Venecia, 12-13 de marzo de 2010).

Del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos se infiere que las personas tienen un derecho fundamental a un poder judicial independiente. Esto se entiende de la frase del artículo 8 que indica que los tribunales deben haber sido establecidos previamente por la Ley. En comentario del 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos – que tiene una norma análoga al artículo de la Convención Americana – la Comisión de Venecia ha indicado que esa garantía de que los Tribunales deben haber sido establecidos por Ley, tiene por objeto evitar que la organización del sistema judicial, en una sociedad democrática, quede a discreción del poder ejecutivo, reservando a la Ley, la organización del Poder Judicial. (Zand contra Austria, instancia núm. 7360/76, informe de la Comisión de 12 de octubre de 1978, Decisiones e Informes (DR).

De seguido, debe reiterarse lo explicado en la Opinión Jurídica OJ-107-2020 de 20 de julio de 2020 en el sentido de que la garantía de la independencia del Poder Judicial no implica que éste no esté sometido a la Ley en materia de organización administrativa, incluyendo lo referente al régimen de empleo público. Se transcribe, en lo conducente la OJ-107-2020:

Regulación legal estatutaria, constitucionalmente autorizada a modo de reserva formal y material, de la que no escapa, incluso la Corte Suprema de Justicia, conforme a lo expresamente previsto por el artículo 156 in fine de la Carta Política, según el cual: “La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial, sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio civil.” Aspecto este último que aludimos en el informe rendido en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 19-0015543-0007-CO.

No cabe duda de que, conforme la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Corte Suprema de Justicia es el órgano superior del gobierno judicial. El Consejo Superior del Poder Judicial también es un órgano esencial en el gobierno del Poder Judicial, subordinado a la Corte.

El artículo 59.18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial faculta a la Corte Suprema de Justicia para crear Comisiones de Trabajo y para establecer aquellas comisiones que deberán tener un carácter permanente.

El artículo 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial regula, en más detalle, la integración y funcionamiento de las Comisiones de Trabajo de la Corte Suprema de Justicia.

Artículo 66.- Corresponde a la Corte nombrar comisiones permanentes, especiales y temporales.

Son comisiones permanentes:

1.- El Consejo de Personal, con las atribuciones señaladas en el Estatuto Judicial y leyes conexas.

2.- El Consejo Directivo de la Escuela Judicial, con las atribuciones establecidas en la Ley de Creación de la Escuela Judicial.

3.- La de enlace con el Organismo de Investigación Judicial, que tendrá como atribuciones principales la de pronunciarse, previamente, sobre los asuntos relativos a ese Organismo que deban ser resueltos por la Corte y mantener sobre él una labor de vigilancia para garantizar una eficiente y correcta función policial.

4.- La de salud y seguridad ocupacional, que se encargará, fundamentalmente, de hacer recomendaciones a la Corte y al Consejo Superior del Poder Judicial, tendientes a lograr una adecuada política institucional sobre salud y seguridad ocupacional, según lo dispuesto sobre esa materia en el Código de Trabajo.

5.- La de relaciones laborales, que debe pronunciarse, por petición de los interesados, sobre los conflictos derivados de la fijación y aplicación de la política laboral en general y sobre el régimen disciplinario, en relación con los empleados del Poder Judicial, de previo a que esos asuntos sean conocidos por el órgano que agote la vía administrativa. La consulta deberá ser evacuada dentro del término de quince días, plazo en el que no correrá la prescripción.

Esta Comisión estará integrada por seis miembros, tres de ellos elegidos por la Corte, entre una lista que le someterán a su consideración todas las organizaciones de empleados del Poder Judicial. Los otros tres los escogerá libremente la Corte.

6.- Cualquier otra que determine la Corte.

Las comisiones especiales son aquellas que se nombren para el estudio de un asunto determinado o para el cumplimiento de una misión específica.

Serán temporales cuando, por la naturaleza del encargo, se establezca que su cometido debe ser cumplido en un plazo determinado.

Salvo disposición legal en contrario, la Corte integrará las comisiones, les fijará su competencia, las reglamentará y les designará su Presidente.

Los dictámenes, informes y recomendaciones de las comisiones no serán vinculantes para la Corte, pero ésta deberá fundamentar su decisión cuando se separe de ellos.

El Presidente de la Corte podrá formar parte de cualquier comisión y cuando lo haga la coordinará.

De acuerdo con el artículo 66 recién transcrito, las denominadas Comisiones de Trabajo tienen funciones dictaminadoras, informadoras y recomendatorias. Las Comisiones de Trabajo preparan dictámenes, recomendaciones e informes para que la Corte Suprema de Justicia pueda deliberar y decidir los asuntos que son de su competencia como órgano superior supremo del Poder Judicial.

Corolario de lo anterior, las Comisiones de Trabajo cumplen una función relevante para el ejercicio de la competencia de la Corte Suprema de Justicia como órgano superior del gobierno judicial.

Luego, es claro que, aunque es razonable el interés del Legislador en que los señores y señoras magistradas se dediquen a su función jurisdiccional – puesto que la Corte Suprema además es el más alto tribunal del país -; lo cierto es que establecer un límite al tiempo que los magistrados puedan dedicar a participar en las Comisiones Permanentes de Trabajo; sería una disposición que claramente incidiría en el Gobierno Judicial.

Consecuencia de lo anterior, y conforme el artículo 167 de la Constitución, es evidente, entonces, que para la tramitación y deliberación del proyecto de Ley Nº 22.088, se requiere, como elemento esencial del procedimiento legislativo, el criterio, previa consulta, de la Corte Suprema de Justicia, siendo que para que la Asamblea Legislativa pueda apartarse de ese criterio, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea. Sobre el alcance del artículo 167 conviene citar el voto de la Sala Constitucional Nº 13273-2001 de las 11:44 horas del 21 de diciembre de 2001:

Esta Sala se ha referido a los alcances de este deber del legislador, entendiendo que dicha consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias, es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales.”

Al estarse frente al mismo proyecto, sin observar cambio sustancial alguno, este órgano asesor reitera lo expuesto en la opinión jurídica OJ-068-2021.

Finalmente, es oportuno destacar que, en el gobierno judicial, que recae en la Corte Plena, pesa la definición de la organización estructural, política y lineamientos sobre los recursos humanos, administrativos y presupuestarios de ese poder del estado, tal y como instituye el artículo 156 de la Constitución Política. Esto implica que, como plantea la iniciativa legislativa, en los cambios en la organización judicial, la instancia facultada para la toma de decisiones aun tendría la posibilidad de participar  en etapas previas, como lo serían la comisiones internas, no obstante, se busca encontrar el equilibrio con los obligaciones fundamentales de la magistratura, tratando de dar cumplimiento a principios esenciales de la función pública como de eficiencia y eficacia, sino también, en forma reforzada, el acceso a la justicia, como derecho humano fundamental (Art. 8.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos).

C.                CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de ley Nº 22.088.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                  Robert William Ramírez Solano

Procurador Director                                     Abogado de la Procuraduría

JAOA/RWRS/bba

(Código 3044-2022)