17 de junio de 2022

PGR-OJ-081-2022

 

Señora

Andrea Álvarez Marín

Diputada  Partido Liberación Nacional

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

  Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta al oficio Nº AAM-PLN-029-2022 de fecha 17 de mayo de 2022.

 

En el oficio Nº AAM-PLN-029-2022 la señora diputada nos consulta lo siguiente:

 

·               ¿Si la excepción establecida en dicho artículo para los edificios públicos, le resulta también aplicable a aquellos inmuebles dedicados a centros de salud y administrativos que construya la Caja Costarricense del Seguro Social?

 

·               ¿Si la CCSS requeriría eventualmente obtener certificado de uso de suelo y/o licencia constructiva municipales para desarrollar este tipo de construcciones en terrenos que sean de su propiedad?

 

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) En orden a la admisibilidad de las consultas planteadas por los diputados de forma individual; B) Alcance del artículo 75 de la Ley de Construcciones: jurisprudencia de la PGR; C) En orden a las edificaciones de la Caja Costarricense de Seguro Social y la licencia municipal y el certificado de uso de suelo; y D) Conclusiones.

 

 

A.                EN ORDEN A LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS DIPUTADOS DE FORMA INDIVIDUAL.

 

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la administración pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la administración pública.

 

Un aspecto importante que debe señalarse es que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni por lo normado en el literal 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (Nº 7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino que el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico, por su naturaleza, no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia Nº 2019-23112 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, explicó lo siguiente: 

 

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

 

Para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como administración pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y al no existir previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí, que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría, ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la administración pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la administración pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora (Sobre el tema véase los pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

 

  Conforme lo expuesto, la consulta formulada mediante el oficio AAM-PLN-029-2022 no está afecto a algún obstáculo que impida su admisibilidad y evacuación.

 

B.                ALCANCE DEL ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE CONSTRUCCIONES: JURISPRUDENCIA DE LA PGR.

 

La Ley de Construcciones, Ley Nº 833 del 02 de noviembre de 1949, establece que las edificaciones nuevas, y las ampliaciones o adaptaciones de las ya existentes, deben someterse a las disposiciones urbanísticas que imponga la ley o los reglamentos respectivos. Doctrina del artículo 2 de la Ley de Construcciones. Al respecto, la Ley obliga a quien pretenda construir a obtener licencia otorgada por la municipalidad local, al ser esta la autoridad responsable de la planificación y desarrollo urbano del cantón (Art. 74 ibidem).

La obligación general de la licencia municipal tiene, sin embargo, una excepción, prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones:

 

         “Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construídos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.” (El resaltado no corresponde al original)

 

El artículo 75 de la Ley N.º 833 exime a la administración pública de la obligación jurídica general impuesta por el numeral 74 de obtener una licencia municipal para construir. La Ley exime a la administración pública de la obligación general del artículo 74 en aras de acelerar la construcción, reconstrucción y habilitación de las instalaciones públicas, para que puedan cumplir de manera más pronta con sus competencias y prestar los servicios públicos. Lo anterior lo hemos señalado en el dictamen C-202-2016 del 29 de setiembre de 2016 -que recoge jurisprudencia judicial-, que dice:

 

         “Así las cosas, resulta irrefutable que de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico –y conforme la interpretación que le ha otorgado este Órgano Asesor y los Tribunales de Justicia– el Gobierno Central no se encuentra sujeto a la obligación de requerir licencia municipal para construir los edificios públicos. Exención que se extiende a los entes descentralizados siempre que las obras sean supervisadas por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, a través de la dependencia competente.

         Valga llamar la atención sobre el hecho de que esta exención legal responde al evidente interés superior que revisten las edificaciones del Estado, las cuales están destinadas al servicio público, y, por tal motivo, encuentra justificación el trato diferenciado que la norma les dispensa respecto de aquellas que pertenecen a los sujetos privados. (En igual sentido C-051-2008 del 19 de febrero de 2008) (La negrita no forma parte del original)

         Del criterio anterior se desprende claramente que tanto este órgano asesor como los órganos judiciales, han interpretado que a partir de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, ni el Estado ni los entes descentralizados necesitan licencia municipal para construir sus edificaciones, posición que se fundamenta en el interés público que revisten las instalaciones y su importancia para desarrollar los diferentes servicios públicos.(…)” (En igual sentido véase el dictamen C-274-2015 del 24 de setiembre de 2015).

 

Se trata de una excepción subjetiva que únicamente es aplicable a la administración pública. 

Luego, la exoneración contenida en el canon 75 de la Ley de Construcciones se divide en dos supuestos jurídicos. En la parte primera, comprende al Gobierno, entendido como el Estado, constituido por los tres poderes y sus respectivos órganos adscritos, así como sus órganos constitucionales (TSE y CGR), quién en forma absoluta esta librado de conseguir la licencia municipal. Sobre este punto, se puede consultar el dictamen C-202-2016 del 29 de setiembre del 2016.

Y en la parte segunda, sobre el término “otras dependencias” del Estado, hemos explicado que refiere a la administración pública que no forma parte de la estructura orgánica del gobierno de la república, que son los entes descentralizados. Por tanto, estos entes también están dispensados de la obligación de contar con una licencia constructiva local, pero en su lugar deben de ser autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas de Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En este segundo supuesto ocurre una sustitución de control, pasando de una autoridad local a una nacional.  En esta línea, en nuestro dictamen C-317-2014 del 03 de octubre de 2014, que reitera el dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre de 2022, indicamos lo siguiente:

 

         “Ahora bien, el artículo 75 ibíd establece una excepción a la regla, estableciendo una exención subjetiva a favor de las edificaciones que lleven a cabo ciertos organismos públicos. […]

Esa norma ha sido objeto de interpretaciones por parte de este órgano consultivo. Como ejemplo, lo dicho en el dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre de 2002:

         “Se tiene entonces, que desde el punto de vista constitucional, al hablarse de Gobierno de la República, debemos entender que se habla del «estado-sujeto», entendido éste como aquel que se encuentra conformado por los tres Poderes de la República y, consecuentemente, por los respectivos órganos que los integran.

         En ese sentido, debemos interpretar que cuando el legislador dispuso en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, que tampoco necesitarán licencia municipal los «…edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas», hace referencia no a los órganos que conforman la estructura orgánica del Gobierno de la República, -puesto que los mismos, al ser parte de éste, sería ilógico que no se encontraran eximidos de la obligación de solicitar a la municipalidad la respectiva licencia de construcción- sino más bien debemos entender que se refiere a los entes descentralizados del Estado, que cuentan con una personalidad jurídica propia, que los hace sujetos de derecho, distintos del Gobierno de la República.”

(…)

         Tomando en cuenta lo normado por el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública (N° 6227 del 2 de mayo de 1978), la Administración Pública costarricense está conformada por el Estado y por los demás entes públicos.”

 

Así las cosas, nuestra consolidada y basta jurisprudencia ha concluido que el Gobierno, como ente mayor, y los entes descentralizados (entes menores), son los sujetos pasivos que están exentos de cumplir con la licencia constructiva municipal, al amparo del artículo 75 de la Ley Nº 833.

 

C.                EN ORDEN A LAS EDIFICACIONES DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Y LA LICENCIA MUNICIPAL Y EL CERTIFICADO DE USO DE SUELO.

 

La Caja Costarricense de Seguro Social, como una institución autónoma con personalidad jurídica y capacidad jurídica propia, es un ente descentralizado, distinto del Estado (Art. 73 y 188 constitucional y 1 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), por ende, como administración pública, está exenta de requerir la licencia municipal, al amparo del artículo 75 de la Ley de Construcciones.

La Caja Costarricense de Seguro Social  se encuentra dentro del supuesto segundo del ordinal 75 de reiterada cita. Así, para la construcción de sus hospitales, clínicas, centros de salud y demás instalaciones que levante o habilite para el cumplimiento de sus objetivos, no está sujeta al requisito de la licencia municipal, no obstante, sí está obligada en obtener adquirir la autorización de la Dirección General de Obras Públicas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Al respecto, conviene citar el reciente dictamen PGR-C-125-2022 de 3 de junio de 2022, particularmente sus primeras dos conclusiones:

 

1-      Cuando el artículo 75 de la Ley de Construcciones dispone que “tampoco necesitarán licencia municipal los edificios construidos por otras dependencias del Estado”, ello se refiere a los entes descentralizados (instituciones autónomas).

 

2-      En consecuencia, la CCSS no está obligada a obtener una licencia municipal de previo a realizar obras de construcción en el cantón.

 

 

Luego,  el certificado de suelo no puede confundirse con la licencia municipal. La licencia municipal, está establecida en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, cuya finalidad es autorizar la realización de obras. Por su parte, el certificado de uso de suelo se sustenta en los artículos 1, 16.c, 24, 28 y 42 de la Ley de Planificación Urbana, Ley N° 4240, es un instrumento jurídico que describe el aprovechamiento previsto para un terreno, acorde a la clasificación de la zona definida por el Plan Regulador de la Municipalidad respectiva (Véase el dictamen C-005-2019 del 09 de enero de 2019).

Ahora bien, sobre la obligatoriedad de que a la administración pública se le solicite el certificado de uso de suelo, en nuestro dictamen C-341-2007 del 26 de setiembre de 2007, ya nos pronunciamos al respecto:

 

         “[…] cabe concluir que el certificado de uso del suelo –como institución de Derecho Urbanístico– resulta exigible y cobra sentido en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia.  Ergo, si en determinado caso –previsto por la Ley– se exime al Estado y sus instituciones de requerir licencia de la Municipalidad para construir un edificio público, no resulta lógico requerir a la entidad interesada la obtención de un certificado de uso del suelo.  Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de una potestad que, en este particular caso de excepción, el Gobierno Municipal no puede ejercer.

         En el supuesto que nos ocupa, resulta claro que el artículo 75 de la Ley de Construcciones establece que las construcciones de edificios públicos no se encuentran sujetas a la potestad de control que la Ley otorga a las municipalidades en materia de zonificación urbana por vía de la licencia de construcción, y por ende, a todos los requisitos que apareja la obtención de tal licencia.”  

 

Esta tesis fue reiterada en el dictamen ya citado PGR-C-125-2022:

 

“con apego a una interpretación lógica –y por demás práctica- es que hemos afirmado que el certificado de uso de suelo –como institución de Derecho Urbanístico– resulta exigible y cobra sentido en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia (dictamen C-202-2016).  Ergo, si en determinado caso –previsto por la Ley– se exime al Estado y sus instituciones de requerir licencia de la Municipalidad para construir un edificio público, no resulta lógico requerir a la entidad interesada la obtención de un certificado de uso de suelo.  Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de un trámite (licencia) que en ese caso de excepción no se va a gestionar, es decir, propio de una potestad que esa particular hipótesis el Gobierno Municipal no puede ejercer.”

 

 

Así las cosas, considerando el vínculo jurídico entre ambos actos, si la administración pública no está sujeta a la licencia municipal, el certificado de uso de suelo como ordenanza sobre la explotación de una zona deviene en inexigible, porque la licencia es el mecanismo de control de las obras dentro de un área (ejecución). Así las cosas, la Caja Costarricense de Seguro Social también está exenta del permiso de uso de suelo.

Por último, es conveniente agregar que, la Caja Costarricense de Seguro Social en el desarrollo de sus obras debe considerar la planificación y coordinación institucional. Téngase presente que, de acuerdo con los artículos 1, 16 inciso f), 20 inciso e) y 24 inciso a) de la Ley N.º 4240 -entre otros-, las distintas regulaciones urbanísticas y territoriales que emita cada Gobierno Local evalúan una serie de componentes esenciales para el desarrollo de la cantones, como la disponibilidad de servicios básicos, accesibilidad, riesgos naturales y antrópicos, y flujo demográfico y vial de la zona, entre otros, que innegablemente inciden den la decisión administrativa y la funcionalidad de los servicios públicos. Es acorde al derecho de la constitución la integración funcional de la institucionalidad del país. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente:

 

         “[…] Así las cosas, al aprobarse la reforma del numeral 188 constitucional  no cabe duda que se sujetó a la Caja Costarricense de Seguro Social al Plan Nacional de Desarrollo en los términos que defina la Ley. Lo anterior significa, que la citada reforma no afectó en su totalidad la autonomía de gobierno que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social sobre  los seguros sociales. Se trata de una afectación parcial a la autonomía política de la entidad aseguradora, cuyo objetivo precisamente era darle profundidad a los fines y objetivos del Estado, como un todo, solucionando el constituyente derivado una preocupación muy justificada desde la Constitución Política, mediante lo que hoy en día conocemos con los principios rectores de toda la Administración Pública: los principios de unidad y coordinación del Estado. Su fuerza naturalmente proviene del cumplimiento eficaz del bien común, y se constituye en la frontera de la autonomía de las instituciones autónomas, con la necesidad de coordinación pero sin desligarse de las respectivas competencias asignadas por el Constituyente, concebidas precisamente para darle aquella referida profundidad. […]”  (Voto Nº  2011-015655 de las doce horas y cuarenta y ocho minutos del once de noviembre del dos mil once de la Sala Constitucional).

 

 

D.                CONCLUSIÓN.

 

-Que de conformidad con el artículo 75 de la Ley de Construcciones, Ley Nº 833, y la reiterada y uniforme jurisprudencia de la Procuraduría General de la República, los entes descentralizados están exentos de la obligación de obteneradquirir la licencia municipal para la construcción, ampliación o remodelación de los edificios públicos.

-Que, al ser la Caja Costarricense de Seguro Social, una institución autónoma, con personalidad jurídica y capacidad jurídica propia, como ente descentralizado distinto del Estado, la excepción del artículo 75 de la de Construcciones le resulta aplicable.

- Que, por la relación jurídica intrínseca entre la licencia municipal y el certificado de uso de suelo, la Caja Costarricense de Seguro Social, está exenta de cumplir con el certificado de uso de suelo para la realización de obras en sus terrenos. Lo anterior no es óbice para que, coordine y utilice los mecanismos de planificación territorial local,  para la construcción, remodelación o ampliación de sus edificios, como herramientas para garantizar la eficiencia y eficacia de la actuación administrativa.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                  Robert William Ramírez Solano

Procurador Director                                     Abogado de la Procuraduría

 

 

 

 

JAOA/RWRS/bba

(Código 4559-2022)