30 de junio 2022

PGR-OJ-090-2022

 

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio AL.22896-OFI-0255-2022 del 15 de marzo de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Desafectación de terrenos públicos y autorización al Instituto Mixto de Ayuda Social para segregar y donar un inmueble de su propiedad a favor de la CCSS, el Ministerio de Seguridad Pública y la Federación de Asociaciones de Desarrollo del Caribe", el cual se tramita bajo el número de expediente 20935, en la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Limón.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, reconociendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

I.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El objeto del proyecto de ley es autorizar al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), a donar la finca inscrita bajo el folio real número 7-006003-000, que tiene un área aproximada de 5.952 metros cuadrados, cuya naturaleza registral es “terreno para construir” y está ubicada en el distrito de Limón, colindando al norte con avenida diez, al sur con Avenida 9, al este con Calle 2 y al oeste con Calle 3.

 

La intención es segregar 3.071 metros cuadrados de dicha propiedad a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS); 2.691 metros cuadrados para el Ministerio de Seguridad Pública (MSP) y; 200 metros cuadrados para la Federación de Uniones Cantonales de Asociaciones de Desarrollo. Esto con el fin último de habilitar espacios para brindar servicios de salud y seguridad a las personas; además de un espacio para dotar al cantón de mayores facilidades comunales.

 

Se señala que la población local que se verá beneficiada por estos proyectos incluye cerca de 8.300 personas actualmente adscritas en el EBAIS Central de Limón. Además, la delegación policial tiene el potencial de ser una infraestructura que albergará 100 efectivos policiales de primera línea adicional a los cargos operativos que trabajan en los diversos programas dirigidos a la ciudadanía, todo lo cual amplía el radio de la población beneficiaria. Por su parte el Centro de Arte, Formación y Capacitación permitirá albergar una sala de eventos para un máximo de 100 personas, espacios para formación y capacitación, así como oficinas para el equipo administrativo.

 

II.                    SOBRE EL CAMBIO DE DESTINO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

Los bienes de dominio público o demaniales son aquellos que “no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.” (Sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia No. 2306-91 de 06 de noviembre de 1991).

Dado el especial régimen jurídico de los bienes de dominio público, su desafectación se ha regulado por el procedimiento especial contemplado en el numeral 69 de la Ley de Contratación Administrativa que señala:

“ARTICULO 69.-Límites. La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento para la afectación.

Se autoriza al Poder Ejecutivo para que done, a las instituciones autónomas y semiautónomas, los bienes inmuebles no afectos a un fin público, cuando tenga por objeto coadyuvar al cumplimiento de las funciones de estas y en aras de satisfacer el interés público. Para tal efecto, deberá emitirse resolución fundamentada del Poder Ejecutivo, acuerdo de aceptación del órgano jerárquico superior del ente beneficiado, así como el inventario y la clasificación del bien o los bienes objeto de la enajenación. La escritura la realizará la Notaría del Estado.

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 9240 del 2 de mayo de 2014)”

Dicha norma, prevé la desafectación de los bienes de dominio público, siempre y cuando se haga mediante el mismo mecanismo de afectación. En otras palabras, si mediante ley se afectó al uso público determinado bien, deberá emitirse una norma de igual rango para desafectarlo del dominio público. De igual forma, la desafectación debe realizarse por ley, cuando se desconozca el procedimiento de afectación al dominio público o cuando se trate de áreas silvestres protegidas (este último caso, según lo estipula el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente).

Además de la desafectación, es posible también jurídicamente cambiar el destino original de un bien de dominio público, cuando exista un interés público que así lo justifique. Esta posibilidad se conoce bajo el concepto de mutación demanial, sobre el cual nos referimos en el dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, indicando:

 

"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.

 

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140).

 

(…) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).

Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs. 34-35).” (La negrita no es del original)

 

De lo anterior, podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha aceptado el cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se haga a través de una norma de rango legal.

 

Por tanto, aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa.

 

Partiendo de ello, es claro que un proyecto de ley como el que se plantea, que pretende cambiar la titularidad y el destino de un bien propiedad del IMAS, para asignarlo a ciertos fines públicos desarrollados por otras instituciones y por una federación, se encuentra justificado en la medida que se trate de un bien de dominio público, por lo que resulta indispensable analizar la naturaleza del inmueble del IMAS que se pretende donar.

 

Lo anterior, por cuanto hemos reconocido que cuando no estamos frente a bienes de dominio público, sino ante bienes patrimoniales de la Administración, no se requiere de norma legal para ser traspasados.

 

Al respecto, debemos recordar que los bienes fiscales o patrimoniales de la Administración, son aquellos que no gozan de las características de los bienes de dominio público en tanto no son de uso público ni están afectados por ley de un  modo permanente a un servicio de utilidad general, a la luz de lo que establece el artículo 261 del Código Civil que señala: 

“ARTÍCULO 261.-

Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.” (La negrita no forma parte del original)

A partir de dicho artículo, este órgano asesor en su jurisprudencia administrativa ha reconocido la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales de la Administración, de modo que, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público, ni han sido afectados a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales o de dominio privado de la Administración. Por tanto, la Administración propietaria de estos bienes actúa como un sujeto privado en cuanto a la tenencia de tales bienes y, por tanto, en ese caso no sería necesaria la emisión de una norma de rango legal para su trasmisión. 

Partiendo de lo anterior, procederemos a analizar la naturaleza del inmueble en cuestión y el articulado del proyecto de ley.

 

 

III.                 SOBRE EL PROYECTO DE LEY QUE SE PROPONE

 

El presente proyecto de ley pretende autorizar la donación de la propiedad del IMAS inscrita bajo el folio real número 7-006003-000, que tiene un área aproximada de 5.952 metros cuadrados, cuya naturaleza registral es “terreno para construir”. Haciendo un estudio registral de las citas de inscripción de ese inmueble (tomo 376, asiento 16958), se observa que este terreno fue adquirido por el IMAS con dineros provenientes de la Comisión Nacional de Emergencia, por medio de la Comisión Especial de Vivienda y cuyo propósito era la adquisición de tierras para programas de interés social.

 

En otras palabras, el terreno se adquirió con fondos públicos y se afectó a un fin de interés público, por lo que, en consecuencia, es necesaria la existencia de una ley que autorice el cambio de destino y de titularidad.

 

            En este caso, aun cuando el proyecto de ley pretende inicialmente desafectar el bien propiedad del IMAS, lo cierto es que posteriormente lo afecta a tres finalidades distintas de interés público, manteniendo la naturaleza demanial de los tres inmuebles que se segregan.

De igual forma, los tres inmuebles resultantes cambian su titularidad a favor de la CCSS, el Ministerio de Seguridad Pública y la Federación de Uniones Cantonales de Asociaciones de Desarrollo. Si bien esta última es constituida bajo el derecho privado, lo cierto es que el propio proyecto de ley mantiene la afectación del terreno que se le donará a un fin público específico, pues la federación no puede utilizar la porción donada para fines distintos a alojar la sede, los espacios sustantivos, las oficinas administrativas y demás instalaciones físicas del proyecto de construcción del Centro de Arte, Formación y Capacitación, para promover la gestión local y el desarrollo integral de las comunidades vecinas.

 

            Lo anterior, refuerza la necesidad de que la segregación y donación que se plantea se haga a través de una norma de rango legal como la propuesta.

 

            Ahora bien, debemos señalar que esta Procuraduría se ha referido en otras oportunidades a la naturaleza jurídica de leyes como la que se pretende aprobar, entendiendo que se trata únicamente de normas habilitantes que no tienen la capacidad de obligar al ente a donar los inmuebles en cuestión. Consecuentemente, las leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, tal como lo señalamos en el dictamen C-073-97 del 9 de mayo de 1997 en el que se indicó:

 

“Ahora bien, respecto a los alcances de estas "leyes autorizantes" que emite la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha externado criterio en el sentido de que, no son otros que los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le estaría prohibido. Así, por ejemplo, en relación con una consulta sobre los alcances de leyes que autorizaban a otro ente público a donar inmuebles de su propiedad, este Despacho recientemente expresó:

"... Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio" (dictamen nº C-208- 96 de 23 de diciembre de 1996).” (En igual sentido dictamen C-052-2007 del 22 de febrero de 2007)

 

 

Por tanto, la autorización para donar es de carácter facultativo y no imperativo para la administración activa, por lo que, para requerir el traspaso a la Notaría del Estado, debe contarse, además, con el acuerdo del IMAS autorizando la donación y solicitando la firma de la escritura respectiva por su representante.

 

 

            IV. CONCLUSIÓN

 

 

            De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)      El proyecto de ley pretende autorizar la donación de un terreno propiedad del IMAS a favor de la CCSS, el Ministerio de Seguridad Pública y la Federación de Uniones Cantonales de Asociaciones de Desarrollo;

 

b)      Dado que el inmueble propiedad del IMAS es un bien demanial al haberse adquirido con fondos públicos para una finalidad específica de interés público, se requiere de una ley habilitante para cambiar su titularidad y destino;

 

 

c)      La ley que se pretende aprobar al ser de naturaleza autorizante, carece de efectividad por sí misma, por lo que posteriormente se requiere del acuerdo del IMAS solicitando materializar la donación a la Notaría del Estado y la firma de su representante.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

               Procuradora

 

 

 

SPC/cpb