PGR-OJ-102-2022

01 de agosto del 2022

 

Señora

Paulina Ramírez Portuguez

Diputada

Fracción Partido Liberación Nacional

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio AL-FPLN-31-OFI-016-2022, del 23 de junio del 2022, por medio del cual solicita el criterio jurídico de la Procuraduría General, sobre la legalidad de la actuación del Presidente de la República, vía decreto, al otorgar un ajuste al salario base de Ministros y Viceministros, así como, respecto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria de aplicar revaloraciones salariales a los puestos excluidos del Régimen del Servicio Civil, mientras persistan las condiciones de endeudamiento que la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ha fijado como parámetro para congelar los aumentos salariales en el sector público.

 

Considera usted, que a pesar del principio de separación de poderes que nutre a todo nuestro sistema democrático, también impera el deber de fiscalizar las actuaciones de quienes somos simples y temporales depositarios de la autoridad pública, con el objeto no solo de evitar la extralimitación de competencias y la debida observancia del principio de legalidad, sino que también para exigir evaluación de resultados y rendición de cuentas.

 

En esta inteligencia, señala en su consulta puntualmente, lo siguiente:

 

“(…) En el Diario Oficial La Gaceta N° 117, de hoy jueves 23 de junio de 2022, fue publicado el Decreto Ejecutivo N° 43585-H-PLAN-MTSS, en el que el Presidente de la República, Rodrigo Chaves Robles, otorga un ajuste al salario base de Ministros y Viceministros, de forma tal que el salario base se establece en ¢2.681.745 y ¢2.573.768, respectivamente. Lo anterior, significa prácticamente un aumento del 100% si se compara con el actual salario base de tales funcionarios y funcionarias, y sin tomar en cuenta el reconocimiento de los pluses salariales que les corresponde en razón de su cargo o por continuidad en el sector público, lo cual haría que este ajuste tampoco se encuentre dentro de los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.

 

Al encontrarse los puestos de Ministros y Viceministros excluidos del Régimen del Servicio Civil, su salario es fijado por Autoridad Presupuestaria. Así lo disponen los artículos 41 y 42 del Decreto Ejecutivo N° 42909-H, emitido en marzo de 2021. No obstante, las competencias que tiene el Presidente de la República para emitir el Decreto N° 43585-H-PLAN-MTSS, así como la facultad de la Autoridad Presupuestaria de hacer extensivas las revaloraciones salariales que disponga el Poder Ejecutivo a los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, podrían encontrarse inhibidas o vedadas, temporalmente, a partir de las disposiciones de la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

 

En el Título IV de esa ley se crea el mecanismo de la regla fiscal como un “límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB”. En apego a lo anterior, su artículo 11 señala rangos de deuda que deben considerarse para determinar el crecimiento del gasto corriente, y según el inciso d), “cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará el sesenta y cinco por ciento (65%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.”

 

Según el Ministerio de Hacienda, la relación deuda PIB del 2021 alcanzó el 68,19%[1], dato que coincide con lo señalado por la Contraloría General de la República en su Memoria Anual 2021[2], al indicar que la deuda del Gobierno alcanzó un monto de ¢27,3 billones, equivalente a un 68,3% del PIB. De hecho, Marta Acosta Zúñiga, Contralora General, advirtió recientemente a los diputados y diputadas integrantes de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios[3] que, al mes de abril de este año, la deuda del Gobierno alcanzó la suma de ¢28,7 billones. Si ese monto se contrasta con la estimación que realiza el Banco Central de Costa Rica (BCCR)[4], sobre el PIB 2022 (¢38.5 billones), tendríamos que la relación deuda PIB se encuentra rondando el setenta y cuatro por ciento (74%), lo que supera ampliamente el umbral establecido por ley.

 

El cumplimiento del anterior supuesto legal genera que el país se encuentre, actualmente, en el escenario más gravoso que prevé la Ley N° 9635, lo cual hace obligatoria la aplicación de medidas extraordinarias, como por ejemplo la imposibilidad de realizar “incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.” Ello, de conformidad con el inciso c) del artículo 13 del mismo cuerpo normativo.

 

En otras palabras, mientras subsista la condición de un nivel de endeudamiento igual o mayor al sesenta por ciento (60%) respecto del PIB, se prohíbe legalmente otorgar ajustes al salario base de todos los funcionarios y las funcionarias del sector público, sin excepción alguna. Por lo tanto, el Decreto Ejecutivo N° 43585-H-PLAN-MTSS podría resultar contrario a ley y fuera del bloque de legalidad.

 

El aumento al salario base de los Ministros y Viceministros de Estado, en esta particular coyuntura fiscal, reviste de absoluto interés general. No se trata de funcionarios y funcionarias cualquiera. Se trata de aquellas personas que son órgano jerárquico superior de sus respectivos Ministerios, al mismo tiempo que dirigen y coordinan la Administración. Por sus servicios, se les paga con recursos públicos contenidos en el Presupuesto Nacional.”

 

En atención a lo transcrito, asegura la consultante que le preocupa enormemente que haya una afectación a la prestación de los servicios públicos si se realizan ajustes entre partidas de manera antojadiza a lo interno de cada Ministerio para asumir el costo del aumento al salario base de los jerarcas, tal como lo menciona el artículo 3 del citado Decreto Ejecutivo N° 43585-H-PLAN-MTSS.

 

En virtud de lo expuesto, manifiesta que le asiste la obligación de realizar un estricto ejercicio de control político dentro del marco de sus atribuciones como diputada, con el ánimo de poder contar con mayores elementos e insumos que determinen si la actuación del Poder Ejecutivo, en este caso en específico, se ajusta o no a lo que dictan las leyes de la República.

 

De esta consulta se confirió audiencia a la Autoridad Presupuestaria, por medio del oficio n° DFP-OFI-3253-2022 del 22 de julio del 2022.

           

La Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, respondió mediante el oficio n° STAP-0961-2022 del 28 de julio del 2022, donde procede a realizar las observaciones y aclaraciones que en su criterio corresponden sobre los extremos contenidos en el oficio n° AL-FPLN-31-OFI-016-2022 del 23 de junio del 2022, en lo que se vincula a las competencias otorgadas por la legislación vigente a la Autoridad Presupuestaria.

 

Con relación a la facultad que tiene la Autoridad Presupuestaria de hacer extensivas las revaloraciones salariales que disponga el Poder Ejecutivo, según lo establecido en los artículos 41 y 42 del Decreto Ejecutivo N.° 42909-H, que contiene las Directrices generales de política presupuestaria, salarial, empleo, inversión y endeudamiento para ministerios, entidades públicas y sus órganos desconcentrados, según corresponda, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, para el año 2022, argumenta que efectivamente esa es una potestad que tiene dicho órgano colegiado derivada de que es la encargada de valorar los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, siendo esta una disposición que se mantiene de forma constante en las Directrices que se emiten cada año.

 

En lo que concierne a la manifestación realizada por la señora Diputada, en orden a que esas competencias podrían encontrarse inhibidas o vedadas, temporalmente, a partir de las disposiciones de la ley n° 9635, y en concreto por lo establecido en el inciso c) del artículo 13 del título IV de dicha ley, asegura que ciertamente en la actualidad el rango de deuda del Gobierno hace que nos encontremos en el escenario dispuesto en el inciso d) del artículo 11 de dicho Título, situación que fue reconocida por el Ministerio de Hacienda, al momento de comunicar la tasa de crecimiento ya no del gasto corriente sino del gasto total resultante del cálculo de la regla fiscal, para el período 2022, esto en cumplimiento de lo regulado en el artículo 14 del título de reiterada cita.

 

Arguye que, al día de hoy nos encontramos en el escenario más gravoso que prevé el citado artículo 11, que es el contemplado en su inciso d) y que tiene como consecuencia que se activen las medidas extraordinarias previstas en el artículo 13 del título IV, y entre estas la del inciso c), que es la que resulta de interés para los efectos de la consulta realizada a esta Procuraduría.

 

Concretamente, manifiesta:

 

“Se aprecia del texto transcrito[5], que la limitación para realizar incrementos en el salario base y en los demás incentivos salariales, está condicionada a que estos sean por costo de vida, es decir, no es una restricción genérica que impida la realización de otro tipo de aumentos en los salarios del sector público.

 

Este razonamiento lleva entonces a tener que determinar si el ajuste al salario base de Ministros (as) y Viceministros (as) decretado en el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N.° 43585-H-PLAN-MTSS, obedece a un incremento por costo de vida. Para tales efectos debe recurrirse a los considerandos del citado decreto ejecutivo, que es donde se encuentran las motivaciones del mismo.

 

A este respecto, resulta de interés el considerando VII, ya que indica “Que, a lo largo de los años, en el sector público se han reconocido, mediante Decretos Ejecutivos, incrementos salariales semestrales, los cuales tenían como objetivo reconocer los porcentajes de inflación del semestre anterior con el fin de mantener el poder adquisitivo de los mismos, así como su valor real. No obstante, se han excluido de dichos aumentos los puestos de Ministros (as) y Viceministros (as)…”, para luego enumerar los distintos decretos que sí reconocían el aumento general al salario base, fundamentándose en la tasa de inflación acumulada previamente, y que se reconocían semestre a semestre de forma retroactiva, que es lo que viene a conocerse como el incremento en el costo de vida.

 

La razón para hacer mención en el Decreto Ejecutivo N.° 43585-H-PLAN-MTSS de esos decretos ejecutivos, no es para establecer que el aumento en el costo de vida actual sea el fundamento para realizar el ajuste al salario base de Ministros (as) y Viceministros (as), sino para contextualizar como la exclusión que se hizo de esos aumentos por orden de esos decretos así como de las Directrices Presidenciales, a que se hace referencia en el considerando VIII, llevaron a que se produjera la “compresión salarial en el sector público costarricense”, mencionada igualmente en los considerandos IX, X y XIII.

 

Es precisamente en el considerando XIII, en el que se indica que mediante Nota Técnica "Compresión salarial en el sector público costarricense" realizada por el Ministerio de Hacienda, se justifica la revaloración por ajuste salarial a los puestos de Ministros (as) y Viceministros (as) a partir del análisis de la situación en que se encuentran los salarios base de estos, misma que vislumbra una brecha significativamente importante, en comparación con los salarios definidos para los directores de confianza de los ministerios y de pares internaciones (SIC). Esto, dado que en dicho informe se estima que, para el caso del Gobierno Central de Costa Rica, existe una compresión salarial o brecha salarial negativa (jerarcas que ganan menos que su personal a cargo) con diferencias salariales de entre -27% y -30%, así como, haciendo una comparativa con el promedio de países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), se observa que, en el caso de los ministros del Gobierno Central, su razón salarial anual es 44% menor con respecto al siguiente en posición jerárquica y 73% menor a la más alta.

 

De acuerdo con lo antes señalado, se aprecia entonces que la compresión salarial o brecha salarial negativa entre los puestos de Ministros (as) y Viceministros (as) con respecto a los salarios de sus subalternos, y las consecuencias derivadas de tal situación, son la motivación establecida en el Decreto Ejecutivo N.° 43585-H-PLAN-MTSS, para justificar el ajuste salarial decretado y no el incremento en el costo de la vida, que es el supuesto establecido en el inciso c) del artículo 13 del Título IV de la Ley N.° 9635.”

 

Por último, resalta que, la señora Diputada expresa su preocupación debido a que el aumento en cuestión, en la actual coyuntura fiscal, reviste de absoluto interés general, ya que no se trata de funcionarios y funcionarias cualquiera, sino de aquellas personas que son órgano jerárquico superior de sus respectivos Ministerios, al mismo tiempo que dirigen y coordinan la Administración; y que, por sus servicios, se les paga con recursos públicos contenidos en el Presupuesto Nacional.

 

Sobre este aspecto puntual, considera importante resaltar el contenido del artículo 42 de la ley n° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por el artículo 3 del título III de la ley n° 9635, el cual regula:

 

“Artículo 42- Límite a las remuneraciones totales en la función pública

 

La remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de la presente ley, no podrá superar por mes el equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, salvo lo indicado en el artículo 41 sobre la remuneración del presidente. Se excluyen de esta norma los funcionarios de las instituciones y los órganos que operen en competencia, así como los que estén en servicio diplomático en el exterior.” (Lo resaltado no es del original)

 

Bajo esa inteligencia, concluye indicando que:

 

“De conformidad con dicho artículo, ya existe una norma de rango legal que limita la remuneración total de los servidores públicos, entre estos los jerarcas, categoría en la que se encuentran los ministros (as) y viceministros (as), techo salarial que deberá ser tomado en cuenta por cada administración activa al momento de fijar los salarios de sus funcionarios, indistintamente de la aprobación de ajustes salariales como el aquí tratado, que por su naturaleza se hace de forma general, pero que al momento de su aplicación a cada caso concreto, requiere que cada administración activa analice las peculiaridades de cada persona que ocupe uno de esos puestos, mismos que debe recordarse a la fecha, son remunerados mediante un salario base más incentivos o pluses, siendo que la cuantía de estos últimos varía según las condiciones particulares de cada funcionario.

 

Así las cosas, se reitera que una vez atendida la competencia que como se ha señalado le asiste a la Autoridad Presupuestaria de hacer extensivas las revaloraciones salariales que disponga el Poder Ejecutivo para los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, será resorte de la Administración Activa verificar cada caso en específico y aplicar el monto salarial conforme a lo establecido en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública”. (Lo resaltado no pertenece al original)

 

De previo a entrar al análisis de las interrogantes planteadas, es necesario hacer las siguientes acotaciones generales sobre los alcances del presente pronunciamiento. 

 

I.- Consideraciones generales sobre LAS consultas DE LAS DIPUTADAS Y diputados:

 

Conforme se ha reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

“Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”. (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita se colige que, desde un punto de vista organicista, la Procuraduría General de la República solo está facultada para emitir dictámenes a petición de órganos o entes que formen parte de la Administración Pública, en tanto ejecuten función administrativa. Y siendo que el Poder Legislativo ejerce solo excepcionalmente función administrativa, directamente relacionada con la función primordial que constitucionalmente les ha sido conferida (legislativa) –art. 1. 3) inciso b del Código Procesal Contencioso Administrativo-, este Despacho ha considerado que la Asamblea Legislativa, en su condición de órgano colegiado y actuando como Administración Pública, se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendría incluso efectos vinculantes (art. 2 de la Ley Nº 6815 op. cit.). Una condición que no puede ser subrogada por los diputados individualmente, cuya calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.

 

Así las cosas, en lo que al presente asunto se refiere, es obvio que se incumplen los presupuestos básicos de admisibilidad, pues es la señora diputada, individualmente considerada como integrante de aquél Poder de la República, la que requiere nuestro criterio técnico jurídico, y, además, no está indagando sobre temas que se relacionen de alguna manera con la función administrativa propia de la Asamblea, razón por la cual este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante al respecto.

 

Si bien en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye, como es el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general, lo cierto es que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley, tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello, mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

Dicho asesoramiento, que no puede de ningún modo desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública.

 

En ese sentido, debe comprenderse que el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Ver ente muchos otros el pronunciamiento PGR-OJ-095-2022 del 14 de julio del 2022)

 

En este contexto, es claro que la función consultiva respecto de los legisladores se sujeta a los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Ergo, la consulta no puede concernir a un caso concreto, no debe versar acerca de asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; y debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

 

Además, se debe precisar que, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por los diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los miembros de la Asamblea Legislativa que no concierne al ejercicio de la potestad legislativa o del control parlamentario.

 

Por último, se advierte que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado por la señora diputada no atañe a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019: 

 

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

 

Con fundamento en lo expuesto, en especial consideración a la investidura de la consultante y como una forma de colaboración institucional, emitiremos algunas apreciaciones jurídicas en torno a lo consultado, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico.

 

II.- SOBRE LO CONSULTADO:

 

          En primer lugar, se solicita nuestro criterio sobre la legalidad de la actuación del Presidente de la República, vía decreto, al otorgar un ajuste al salario base de Ministros y Viceministros, mientras persistan las condiciones de endeudamiento que la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ha fijado como parámetro para congelar los aumentos salariales en el sector público.

Al respecto, se debe precisar que la señora Diputada se refiere al Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, del 15 de junio del 2022, denominado “Ajuste al salario base de Ministros (as) y de Viceministro (as) de Gobierno”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta 117 del 23 de junio del 2022, el cual, para mayor claridad, procedemos a transcribir a continuación: 

“Artículo 1º-Otorgar un ajuste al salario base de Ministros (as) y Viceministros, como se indica seguidamente.

 

	Ministro	Viceministro
Salario base	¢2.681.745	¢2.573.768

 

Artículo 2º-La Autoridad Presupuestaria, según su proceder administrativo y técnico, hará extensivas las disposiciones del presente Decreto Ejecutivo, según lo señalado en los artículos 42 y 43 del Decreto Ejecutivo N° 42909-H del 25 de marzo de 2021.

 

Artículo 3º-El costo del ajuste será asumido por cada Cartera Ministerial, para lo cual deberán realizar los ajustes respectivos en el presupuesto del Ministerio.

 

Artículo 4º-El ajuste definido en el artículo 1° de este Decreto rige a partir del primero de junio de 2022, hasta la entrada en vigencia de la Ley N° 10159, Ley Marco de Empleo Público publicada al Alcance Digital N° 50 a La Gaceta N° 46 del 9 de marzo de 2022”. (El destacado es nuestro)

 

          En este contexto, es fundamental delimitar nuestra función consultiva, la cual conforme lo adelantamos, se sujeta a los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública.

 

En consecuencia, por la forma en que se formuló el primer requerimiento, se advierte que este órgano asesor no puede entrar a conocer asuntos concretos, ni mucho menos analizar la validez de los actos emitidos por el señor Presidente de la República, por lo que en esta oportunidad nuestro estudio será estrictamente normativo, en atención al tema que se nos plantea.

 

Realizada la anterior aclaración, es importante iniciar resaltando que uno de los aspectos fundamentales del régimen de la función pública es su sistema retributivo o salarial, que se erige sobre la válida pretensión de compensar los servicios prestados por el servidor público mediante una retribución económica justa, y por demás, adecuada a su trabajo y a su dignidad -art. 57 constitucional-; todo en aras no solo de cumplir con valores jurídicos universales de clara tendencia social -art. 74 constitucional-), sino también de incentivar la eficiencia e interés público que deben prevalecer en las Administraciones Públicas -arts. 11 constitucional, 11 y 113 de la LGAP- (Entre otros, el dictamen C-038-2012 de 02 de febrero de 2012).

 

Y conforme a una consistente línea jurisprudencial, en franco reconocimiento de que en nuestro medio el régimen retributivo de la función pública no es uniforme, la Sala Constitucional ha determinado que, por su propia independencia constitucionalmente garantizada –art. 9 constitucional- cada Poder del Estado tiene conferida la competencia para fijar su propio régimen o sistema salarial-retributivo, con total independencia respecto al de otros Poderes de la República, en razón de sus especiales y particulares relaciones de empleo público subyacentes a lo interno (Votos Nºs 550-91, 1472-94, 1999-02357 y 2021-017098) y sin más límites que la disponibilidad presupuestaria, así como los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad (Votos Nº 969-90, 550-91 y 2003-03488), que deben ser justificados en razón de la dignidad, el decoro y las responsabilidades que corresponden a las altas funciones ejercidas.

 

De modo que, en el caso de los Poderes del Estado, cada jerarca tiene la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias y conforme a otros límites que el ordenamiento jurídico establezca; entre ellos la denominada Regla Fiscal y las medidas extraordinarias que restringen, en aspectos específicos, el gasto corriente del Estado y sus instituciones.

 

Y en lo que concierne a la presente consulta interesan los artículos 11 y 13 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre del 2018, ubicados en el título IV de esa ley, denominado Responsabilidad Fiscal de la República. Ese título regula lo relativo a la Regla Fiscal, así como lo relacionado con las consecuencias de sobrepasar los límites establecidos en dicha Regla."

 

Estas normas, concretamente disponen:

 

“ARTÍCULO 11- Rangos de deuda que deben considerarse para determinar el crecimiento del gasto corriente

 

El gasto corriente de los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero crecerá según los siguientes parámetros de deuda del Gobierno central:

 

a) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año de aplicación de la regla fiscal no supere el treinta por ciento (30%) del PIB, o la relación gasto corriente-PIB del Gobierno central sea del diecisiete por ciento (17%), el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el promedio del crecimiento del PIB nominal.

 

b) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al treinta por ciento (30%) del PIB, pero inferior al cuarenta y cinco por ciento (45%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el ochenta y cinco por ciento (85%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.

 

c) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al cuarenta y cinco por ciento (45%) del PIB, pero inferior al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.

 

d) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará el sesenta y cinco por ciento (65%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.” (Lo resaltado no pertenece al original)

 

“ARTÍCULO 13- Medidas extraordinarias. En el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11 de la presente ley, se adoptarán las siguientes medidas extraordinarias:

 

a) No se ajustarán por ningún concepto las pensiones, excepto en lo que corresponde a costo de vida.

 

b) El Gobierno central no suscribirá préstamos o créditos, salvo aquellos que sean un paliativo para la deuda pública o estén destinados a ser utilizados en gastos de capital.

 

c) No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.

 

En este escenario tampoco se realizará ningún aumento a la remuneración de los diputados y las diputadas de la República.

 

(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 2° de la Ley para congelar las remuneraciones de diputados y diputadas en el escenario de alta deuda pública, N° 9987 del 31 de mayo del 2021)

 

d) El Poder Ejecutivo no podrá efectuar rescates financieros, otorgar subsidios de ningún tipo, así como realizar cualquier otro movimiento que implique una erogación de recursos públicos, a los sectores productivos, salvo en aquellos casos en que la Asamblea Legislativa, mediante ley, declare la procedencia del rescate financiero, ayuda o subsidio a favor de estos.” (Lo resaltado no pertenece al original)

 

Bajo esa inteligencia, y conforme lo hemos expuesto en nuestros recientes dictámenes, la implementación de la Regla Fiscal obedece a la necesidad de tener cierto equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos. Su fundamento se encuentra en el artículo 176 de la Constitución Política, el cual establece, en su primer párrafo, que: “La gestión pública se conducirá de forma sostenible, transparente y responsable, la cual se basará en un marco de presupuestación plurianual, en procura de la continuidad de los servicios que presta” (el subrayado no es del original). (Dictámenes PGR-C-118-2022 del 27 de mayo de 2022 y PGR-C-140-2022 del 29 de junio de 2022)

Por ello, la Regla Fiscal, según lo define el artículo 9 de la ley n° 9635, constituye un “límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB”.

Entonces, su objeto es establecer reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal -art. 4 del mismo cuerpo normativo-.

Por su parte, su ámbito de aplicación está regulado en el artículo 5 de esa misma ley, y comprende los presupuestos de todos los entes y órganos del sector público no financiero. Norma que es desarrollada por el numeral 1° del Reglamento al Título IV de la ley n.° 9635, decreto n.° 41641 de 9 de abril del 2019.

Ahora bien, para entrar propiamente al tema que nos interesa, procede recordar que a través de la Opinión Jurídica n° OJ-060-2017 del 26 de mayo del 2017, esta Procuraduría analizó en su momento el proyecto de ley n.° 19.952, denominado “Responsabilidad Fiscal de la República”, que contemplaba disposiciones muy similares a las contenidas en el título IV de la ley n.° 9635. En esa ocasión se hizo referencia a la prohibición de incrementos en las remuneraciones salariales, tanto en los aumentos anuales por costo de vida, como la prohibición de reconocimiento de incentivos salariales:

 

“El artículo 9 inciso d) establece dos disposiciones en materia de remuneración del empleo público. La primera tiene relación con los aumentos anuales por costo de vida. La segunda es una prohibición de reconocimiento de incentivos salariales.

 

En cuanto al costo de vida, en los supuestos indicados se prohibirían los incrementos por costo de vida en el salario base. La disposición sería general, aplicable a todo salario remunerado de los organismos que resultarían cubiertos por la Ley. La propuesta no diferencia entre el conjunto de funcionarios públicos aquéllos que se encuentran en las clases de puesto menormente retribuidas. Este aspecto es importante, según se verá.

 

Procede recordar que en ocasiones anteriores en que el país ha enfrentado situaciones financieras difíciles se ha recurrido a medidas de limitación de aumentos salariales. Este fue el efecto, por ejemplo, provocado por la emisión y aplicación de la Ley de Contingencia Fiscal, N. 8343 de 18 de diciembre de 2002. El artículo 4 de dicha Ley previó que los salarios brutos mensuales iguales o superiores a un millón de colones de los funcionarios públicos no serían susceptibles de incremento salarial durante el año 2003. Para ese efecto se entendió como salario bruto la suma del salario base y los demás rubros, como son carrera profesional, antigüedades, salario escolar, gastos de representación y demás renglones por encima del salario base. Esta limitación al incremento salarial de ciertos funcionarios fue objeto de varios cuestionamientos constitucionales y la Sala Constitucional sostuvo su conformidad constitucional. Indicó dicho Tribunal:

 

“En todo caso, para satisfacer la demanda ciudadana de ver resueltas por el fondo sus pretensiones ante este Tribunal, cabe señalar que no encuentra, la mayoría de la Sala, motivos suficientes para entender que la norma quebrante las reglas de la razonabilidad técnica. La norma en concreto busca alivianar los compromisos presupuestarios del Estado y sus instituciones, durante un plazo determinado y claramente establecido, de modo que se vean mejoradas sus finanzas, ante la necesidad urgente de aplicar medidas para paliar el déficit público, que ha venido creciendo año con año, de forma exponencial. Esto se logra, para el legislador, con dos distintas medidas: (a) disminuir el gasto público, para lo cual, en lo que aquí interesa, se optó por congelar la base de los salarios mayores a un millón de colones, entre otras medidas y (b) aumentar la recaudación fiscal, introduciendo tributos extraordinarios a cargo de asalariados y demás contribuyentes. En ese marco de referencia, no encuentra la mayoría de la Sala evidencias de una manifiesta arbitrariedad o idoneidad de la norma para alcanzar el fin deseado, es decir, mejorar las deficitarias finanzas públicas. De hecho, es claro que el ahorro producido por efecto de la norma contribuye a no aumentar el déficit fiscal. Cumplido el examen de razonabilidad técnica, cabe entrar a valorar la razonabilidad jurídica, excluyendo en el examen, la razonabilidad de igualdad, por haber sido ya evaluada. Nuevamente, la mayoría de la Sala no encuentra evidencias de una irrazonabilidad manifiesta, al no verse quebrantadas las normas que rigen la razonabilidad ponderativa y la razonabilidad en el fin. Resulta razonable que, adoptada la decisión de disminuir el déficit público, el legislador opte por establecer un mecanismo para no ver incrementado el rubro salarial, de modo que se congela el incremento salarial por un plazo determinado, a aquellos funcionarios que tienen asegurado un ingreso económico muy superior al salario mínimo de un funcionario público. No se evidencia tampoco, irrazonabilidad en el fin. Es claro que el déficit fiscal es una problemática nacional que exige, de todos y todas los y las costarricenses, un aporte proporcional a su capacidad contributiva o de sacrificio económico en procura del bien común. Se trata de una consecuencia de la consabida cláusula del Estado Social de Derecho. Para unos, en esa propuesta legislativa, dicho aporte solidario está representado por un aumento en su carga tributaria. Para otros, dicho sacrificio implica ver congelado su ingreso salarial y ajustada la carga tributaria que pesa sobre éste. El medio elegido no luce, en ese contexto, arbitrario ni irrazonable, para la mayoría de este Tribunal”. Sala Constitucional, resolución N. 5374-2003 de 14:36 hrs. de 20 de junio de 2003.

 

(…)

 

La segunda disposición que interesa del artículo 9 inciso d) establece que los “demás incentivos salariales” no serán objeto de reconocimiento patrimonial durante esta situación ni de manera retroactiva”, salvo para el cálculo de prestaciones legales o jubilaciones. Lo que implicaría que incentivos salariales que hubieren sido reconocidos anteriormente por norma o acto administrativo no serían reconocidos salarialmente durante el período correspondiente. No se trata solo de los incentivos cuyo supuesto de hecho se realice en el año fiscal correspondiente, sino que de la literalidad de la propuesta se seguiría que incentivos ya reconocidos, que forman parte de una situación jurídica consolidada dejarían de ser remunerados tanto en ese año como para fijar incrementos futuros cuando las condiciones financieras cambien, salvo para el caso de cese de la relación de servicio. El no reconocimiento de esos incentivos podría significar una disminución sensible de la remuneración de los servidores que reciben esos incentivos y un desconocimiento de los derechos que les han sido otorgados. Por lo que una medida como la que se propone sería dudosamente constitucional, a menos que pueda considerarse una medida temporal y excepcional fundada en un estado de emergencia.”

En consecuencia, se observa que las medidas extraordinarias como las dispuestas en el ordinal 13 párrafo primero, inciso c) de la ley 9635, las cuales resultan semejantes a las establecidas en el proyecto de ley n.° 19.952 referido anteriormente, se enmarcan dentro de una orientación muy específica y concreta que el propio legislador definió, en el sentido de prohibir incrementos por costo de vida en el salario base, así como en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.

Es decir, por disposición expresa del legislador la primera medida extraordinaria tiene relación con los aumentos por costo de vida, en el tanto que la segunda es una prohibición de reconocimiento de incentivos salariales, con las salvedades definidas por la propia norma.

Bajo esa inteligencia, este órgano asesor concuerda con lo señalado por la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en el oficio n° STAP-0961-2022 del 28 de julio del 2022, toda vez que del análisis del ordinal 13, párrafo primero, inciso c) del título IV de la ley 9635, se extrae claramente que, la limitación para realizar incrementos en el salario base y en los demás incentivos salariales, está condicionada a que estos sean por costo de vida; en consecuencia, no es una restricción genérica que impida la realización de otro tipo de aumentos en los salarios del sector público, como es el caso de lo regulado en el Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, del 15 de junio del 2022.

Ergo, en atención a la primera consulta es posible concluir que tomando en cuenta lo regulado en los artículos 11 inciso d) y 13 párrafo primero, inciso c) de la ley 9635, así como, el numeral 1 del Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, del 15 de junio del 2022, que la regulación atinente a la Regla Fiscal, dispuesta en el capítulo II del título IV de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no contempla como una medida extraordinaria, para el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11, la imposibilidad de otorgar un ajuste al salario base de ministros y viceministros, sino tan solo regula la improcedencia de realizar incrementos por costo de vida en el salario base, y en los demás incentivos salariales, en los términos del inciso c) del artículo 13.

Conceptos técnicos que conforme se verá a continuación responden a revaloraciones distintas.

En efecto, de un estudio del Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, emitido por el Área de Gestión de Recursos Humanos, de esa Dirección, visible en la siguiente dirección electrónica http://cidseci.dgsc.go.cr/datos/oficio_circular_gestion_006_13.pdf, se extraen los siguientes conceptos o términos de interés para el presente estudio:

 

“Ajuste salarial: ajuste técnico, ajuste por costo de vida, revaloración.

 

Ajuste técnico: incremento de salarios que afecta a una o varias clases de puestos, por razones como: modificación en los contenidos de clase, mercado, diferenciación de la relatividad interna, u otros conceptos, que hacen diferir este tipo de ajustes al salario, de aquéllos otorgados como “aumento general”. Se puede concretar como un incremento que afecta de manera diferenciada, la estructura de la Escala de Sueldos de la Administración Pública, o como un traslado de los puestos a lo interno de ésta. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)

 

Revaloración por ajuste técnico: Revaloración salarial específica de una clase o grupo de éstas, basado en razones técnico-jurídicas distintas al costo de vida.

 

Revaloración por Costo de Vida: Revaloración salarial con el propósito de compensar la pérdida del valor adquisitivo de los salarios de los servidores públicos.

 

Revaloración: Modificación del salario base de las clases de puestos por concepto de un aumento en el costo de vida o razones de tipo técnico-jurídico. Se manifiesta en la ubicación de un nuevo nivel salarial.” (Lo subrayado es nuestro)

 

De acuerdo con lo transcrito, es significativo advertir, que el ajuste técnico al salario base de ministros y viceministros, dispuesto en el Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, dista por mucho de un incremento por costo de vida en el salario base, pues se trata de revaloraciones distintas.

 

Al respecto, este órgano asesor en la Opinión Jurídica OJ-059-2011 del 13 de setiembre del 2011, en la que se retoma lo señalado en el Dictamen C-193-95 de 6 de setiembre de 1995, hizo referencia al concepto de ajuste técnico:

 

“Según hemos sostenido en nuestra jurisprudencia administrativa, denominados “ajustes técnicos” que generan aumentos salariales a favor de servidores públicos activos responden a causas totalmente distintas del factor costo de vida, pues tienen como objetivo mantener la necesaria brecha salarial, derivada del lógico equilibrio que, conforme con las reglas que rigen ese campo, debe existir entre los salarios de las diferentes clases de puestos (Dictamen C-193-95 de 6 de setiembre de 1995, en los que se aluden un dictamen sin número de fecha 27 de abril de 1983 y otro, el C-221-85 de 17 de setiembre de 1985).

 

Es por ello, por ejemplo, que en los procedimientos para la aplicación y seguimiento de las directrices generales de política salarial que dicta el Consejo de Gobierno para entidades públicas, ministerios  y demás órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, para el año 2011 –decreto Nº 35823-H de 4 de marzo de 2010-, se define el “ajuste técnico” como “Revaloración salarial específica de una clase o grupo de estas, basada en razones técnico-jurídicas distintas al costo de vida”.

 

Según se abordó en el dictamen C-20-2010 de 25 de enero de 2010, las directrices generales de política salarial y las normas para su aplicación y seguimiento establecen un trámite especial de aprobación ante la Autoridad Presupuestaria, de previo a que se pueda reconocer, por resolución administrativa (típico acto administrativo declaratorio de derechos subjetivos), y consecuentemente hacer efectivo aquel ajuste técnico (art. 145.4 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-)”. (El destacado no forma parte del original)

 

En definitiva, lo sostenido por este órgano asesor desde vieja data, resulta concordante con lo definido por el Área de Gestión de Recursos Humanos, de la Dirección General de Servicio, en su Glosario, respecto al concepto de “ajuste técnico”, precisando que responden a causas totalmente distintas del factor costo de vida.

 

En otro orden de ideas, se solicita nuestro criterio respecto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria (AP) de aplicar revaloraciones salariales a los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, mientras persistan las condiciones de endeudamiento que la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ha fijado como parámetro para congelar los aumentos salariales en el sector público.

 

Al respecto, a juicio de esta Procuraduría, la AP, en atención a lo regulado en el artículo 41 del Decreto Ejecutivo N° 42909-H del 04 de marzo de 2021, vigente a partir del 25 de ese mismo mes y año, denominado "Directrices generales de Política Presupuestaria, salarial, empleo, inversión y endeudamiento para Ministerios, Entidades Públicas y sus Órganos Desconcentrados según corresponda cubierto por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el 2022”, le corresponde valorar los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, de las entidades cubiertas por el ámbito de la AP, según su proceder administrativo y técnico.

 

Dicha norma establece: “Los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, de las entidades cubiertas por el ámbito de la AP, serán valorados por este Órgano Colegiado”.

 

Por su parte, el numeral 42 de este último Decreto regula: “Las revaloraciones salariales que disponga el Poder Ejecutivo, podrán ser aplicadas a los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, una vez que se hagan extensivos por parte de la AP”.

 

Aunado a lo anterior, al atender la audiencia otorgada por este órgano asesor, la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la AP, al hacer referencia a los citados numerales, precisó que efectivamente esa es una potestad que tiene dicho órgano colegiado derivada de que es la encargada de valorar los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, siendo esta una disposición que se mantiene de forma constante en las Directrices que se emiten cada año.

 

También dicha Directora reiteró a modo de conclusión: “que una vez atendida la competencia que como se ha señalado le asiste a la Autoridad Presupuestaria de hacer extensivas las revaloraciones salariales que disponga el Poder Ejecutivo para los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, será resorte de la Administración Activa verificar cada caso en específico y aplicar el monto salarial conforme a lo establecido en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública”.

 

En efecto, en orden al límite impuesto a las remuneraciones totales, en los supuestos que regula el artículo 42 de la ley n° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública[6], adicionado por el artículo 3 del título III de la ley n° 9635, se advierte que es responsabilidad de la Administración activa cotejar cada caso en concreto y aplicar el límite a la remuneración total definido en dicha norma.

 

            En suma, con respecto a la segunda consulta se concluye que la Autoridad Presupuestaria resulta competente para aplicar revaloraciones salariales a los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, tal y como serían los puestos de ministros y viceministros, según lo decretado por el Poder Ejecutivo.

 

III.- CONCLUSIONES:

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Por la forma en que se formuló la primera consulta, se advierte que este órgano asesor no puede entrar a conocer asuntos concretos, ni mucho menos analizar la validez de los actos emitidos por el señor Presidente de la República.

 

            2.- A partir de lo regulado en los artículos 11 inciso d) y 13 párrafo primero, inciso c) de la ley 9635, así como, el numeral 1 del Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, del 15 de junio del 2022, se concluye que la regulación atinente a la Regla Fiscal, dispuesta en el Capítulo II del Título IV de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no contempla como una medida extraordinaria, para el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11, la imposibilidad de otorgar un ajuste al salario base de ministros y viceministros, sino tan solo regula la improcedencia de realizar incrementos por costo de vida en el salario base, y en los demás incentivos salariales, en los términos del inciso c) del artículo 13.

 

3.- El ajuste técnico al salario base de ministros y viceministros, dispuesto en el Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, dista por mucho de un incremento por costo de vida en el salario base, pues se trata de revaloraciones distintas.

 

4.- La Autoridad Presupuestaria resulta competente para aplicar revaloraciones salariales a los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, tal y como serían los puestos de ministros y viceministros, según lo decretado por el Poder Ejecutivo.

 

Cordialmente;

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/hcm