31 de mayo 2022

PGR-OJ-074-2022

 

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefe de Área

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio AL-CPJN-158-2021 del 21 de octubre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para proteger a las personas menores de edad de ofensores sexuales”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.677, en la Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.  OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley tiene como objetivo la promulgación de una ley para proteger a las niñas, niños y adolescentes de personas ofensoras sexuales, mediante la creación de un registro actualizado de personas pedófilas con sentencia firme.

Para tales efectos, se pretende crear el Registro Nacional de Información sobre Personas Ofensoras Sexuales (RENIPOS), como módulo especial del Registro Judicial, el cual podrá ser consultado por el Poder Judicial, todos los cuerpos policiales del país, instituciones públicas y privadas de educación y salud, previa solicitud ante el Registro Judicial, resguardándose la identidad y demás datos personales y cualquier otra información sensible de las víctimas (artículo 3 del proyecto).

Como parte de la justificación del proyecto de ley se señala que no existe justificación válida para ocultar la información de agresores sexuales pedófilos, una vez que conste una sentencia en firme, dado el interés superior de la población infantil, por tanto, debe privar el resguardo, la protección e integridad de las personas menores de edad.

Al respecto, se menciona que en la región latinoamericana varios países cuentan con este tipo de registro, por ejemplo, en Argentina se creó el Registro Nacional de Datos Genéticos de personas vinculadas a delitos contra la integridad sexual (Ley 26879); Colombia cuenta con el Registro de inhabilidades por delitos sexuales contra menores de edad (Ley 1918) y Chile posee la Ley 20594, en la que se creó el Registro para la inhabilitaciones impuestas por delitos de connotación sexual cometidos contra menores de edad.

Sobre el particular, la exposición de motivos señala:

“… Si bien es cierto, Costa Rica cuenta con un amplio marco legal que protege los derechos de la población infantil tales como la Convención sobre los Derechos del Niño, la Ley contra la explotación sexual de las personas menores de edad, la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, el Código de la Niñez y la Adolescencia cuyo objeto es la protección integral de los derechos de las personas menores de edad, entre otras normas, también se necesitan leyes y reformas a las ya existentes, para mejorar y fortalecer lo referente a la protección y promoción de los derechos de esta población…”

 

 

II.    ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Previo a referirnos sobre el fondo, resulta importante destacar un antecedente legislativo con intención similar a la que plantea el presente proyecto de ley y que pretendía crear el registro de delincuencia de personas que habían cometido delitos y contravenciones contra menores de edad.

 

Específicamente, nos referimos al proyecto de ley que fue tramitado bajo el número de expediente 15.348, “Creación del registro de delincuencia de personas que han cometido delitos y contravenciones contra menores de edad (Ley de Kattia y Osvaldo)”, sin embargo, este proyecto fue archivado el 8 de agosto de 2005, en virtud del dictamen negativo de la Comisión Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia.

 

Cabe señalar también que, este órgano asesor se había pronunciado sobre dicho proyecto de ley a través de la opinión jurídica OJ-007-2004 del 19 de enero de 2004.

 

Asimismo, se tramitó el proyecto de ley bajo el número de expediente 19.222, “Ley para elevar la eficacia en la prevención y represión de la delincuencia y en especial en los crímenes contra la infancia”, con el cual se pretendía, entre otras cosas, la reforma del artículo 1 de la Ley del Registro y Archivos Judiciales, Ley N.º 6723, a efectos de darle carácter público a los libros,  tarjeteros y bases de datos de las condenas por los delitos de secuestro extorsivo, producción y fabricación de pornografía, delitos sexuales en perjuicio de menores de edad, sustracción de menores, corrupción agravada, proxenetismo agravado, entre otros; sin embargo, este proyecto fue archivado el 30 de junio de 2015, en virtud del dictamen negativo de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos. Respecto a este segundo proyecto de ley, este órgano asesor se había pronunciado a través de la opinión jurídica OJ-069-2015 del 15 de julio de 2015.

 

Partiendo de ello, a continuación, nos referiremos, de manera general, al Registro Judicial de Delincuentes, para luego analizar el articulado del proyecto de ley sometido a nuestra consideración. 

 

III.  SOBRE EL REGISTRO JUDICIAL DE DELINCUENTES

La inscripción de las condenas por delitos no resulta una novedad, ya que desde hace décadas funciona en el país el Registro Judicial de Delincuentes que se ha dedicado en especial a esta función, y que ha sido avalada por la Sala Constitucional (al respecto nos referimos en la opinión jurídica OJ-069-2015 del 15 de julio de 2015).

 

En ese sentido, la Sala Constitucional ha indicado:

 

“…III.- ANOTACIÓN DE SENTENCIAS CONDENATORIA EN EL REGISTRO JUDICIAL  DE DELINCUENTES: Este Tribunal Constitucional  es  del  criterio  que  la  investigación  y  persecución eficiente de los hechos delictivos constituye un asunto de interés público y que, para realizar esa importante actividad por parte del Estado, se hace necesaria  la existencia  de archivos policiales y judiciales  cuya existencia no riñe con el Derecho de la Constitución siempre y cuando no se transformen en una pena perpetua que sí vendría a transgredir el artículo 40 de la Constitución Política…” (Resolución Nº 02223 – 2013 de las 14:30 horas del 19 de febrero de 2013)

 

Tal y como indicó este órgano técnico consultivo, a través de la opinión jurídica OJ-069-2015 del 15 de julio de 2015, la finalidad del registro o archivo judicial, lejos de ser la de otorgar publicidad a los datos sobre las sentencias de delitos, es la de ser una herramienta de consulta para instituciones determinadas por ley; asimismo, posee fines procesales, tales como verificar la reincidencia y la influencia de ésta sobre la imposición de otras penas, o analizar la posibilidad de que un imputado se beneficie con la aplicación de criterios de oportunidad o medidas alternas (artículos 59 y 60 del Código Penal)[1].

 

Así, a través de la Ley N° 6723, Ley del Registro y Archivos Judiciales del 10 de marzo de 1982, se creó el Registro Judicial de Delincuentes como una dependencia del Poder Judicial, cuya función esencial es la de comprobar los antecedentes penales de los habitantes de la República y prestar colaboración a los organismos y oficinas públicas que las normas legales determinen (artículos 1 y 3).

 

Al respecto, el artículo 1 dispone que la información y datos que se hallen en este registro o archivo (libros y tarjeteros) son de carácter privado, es decir, su contenido no es de acceso irrestricto, sino que, el artículo 13 de esta misma Ley autoriza la emisión de las certificaciones de juzgamientos, únicamente a ciertos sujetos o instituciones -para los fines propios-, tales como: Tribunales de Justicia, el Ministerio Público, el OIJ, la Dirección General de Adaptación Social, el Instituto Nacional de Criminología, la Dirección General de Servicio Civil, la Dirección General de Migración y Extranjería, el Departamento de Personal del Ministerio de Gobernación y Policía, Ministerio de Seguridad; entre otros.

 

En concordancia con lo anterior, el artículo 11 de esta Ley obliga al Registro Judicial a cancelar los registros de las personas sentenciadas inmediatamente después de cumplida la condena impuesta cuando la pena sea inferior a tres años o por delitos culposos; un año después cuando la pena sea entre tres y cinco años; tres años después cuando la pena sea entre cinco y diez años; cinco años después cuando la pena sea de diez años en adelante; y diez años después cuando la pena sea por delitos tramitados bajo el procedimiento especial de crimen organizado, terrorismo, delitos sexuales contra menores de edad, homicidio calificado, feminicidio y delitos contra los deberes de la función pública.

 

Ergo, lo anterior es consecuente con el derecho a la privacidad y confidencialidad de los datos de las personas condenadas, además, su derecho de que, en un determinado momento, se deje atrás el récord negativo (derecho al olvido), respecto al cual, a través de la resolución 2004-4626 12:04 horas del 30 de abril de 2004, la Sala Constitucional ha dispuesto:

 

“… ha surgido en doctrina el denominado “derecho al olvido”, principio a tenor del cual ciertas informaciones deben ser eliminadas de los archivos oficiales transcurrido un determinado lapso desde el momento en que acaeció el hecho a que se refieren, para evitar que el individuo quede prisionero de su pasado. En efecto, a juicio de esta Sala todo ser humano necesita que se le reconozca su capacidad para rectificar su vida, que es un ejercicio de la fuerza creadora de su libertad. Si al hecho negativo del error cometido se le agrega la imposibilidad de restauración y de una nueva creación, la vida de los seres humanos quedaría estancada y sin más posibilidades, en el momento de equivocarse…”

 

 

En consecuencia, es posible afirmar la necesidad de la existencia de los registros judiciales de antecedentes penales, para la preservación de datos históricos que tienen gran relevancia no sólo para el individuo involucrado en sí, sino también para la sociedad y para el sistema de Administración de Justicia, ya que son utilizados en la concesión de beneficios procesales y también al momento de determinar la cuantía de la pena a imponer.

 

Sin embargo, estos registros deben ajustarse no sólo a la esencia que les dio origen, sino también que deben respetar parámetros de constitucionalidad, dentro del que destaca el principio de interdicción de las penas perpetuas[2].

 

Partiendo de lo indicado, nos referiremos al articulado planteado.

IV.  OBSERVACIONES ESPECÍFICAS SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY

 

a)    Análisis del título del proyecto, en relación con los artículos 2 y 6

 

La primera observación que debemos hacer es de técnica legislativa, en tanto, el título del proyecto y los artículos 2 y 6, se refieren en términos generales a “ofensores sexuales” y “personas ofensoras sexuales”, sin embargo, de la exposición de motivos y del resto del articulado, se extrae que la intención es contemplar dentro del registro, únicamente los “delitos sexuales cometidos contra personas menores de edad”. 

 

En ese sentido, se sugiere precisar la redacción del título del proyecto y de los artículos 2 y 6, a efectos de evitar diversas interpretaciones del texto que se llegue a aprobar.

 

b)   Análisis de los artículos 1, 2, 4 y 5 del proyecto

 

 A través de los artículos 1 y 2 del proyecto de ley en estudio se pretende crear el Registro Nacional de Información sobre Personas Ofensoras Sexuales (RENIPOS), como módulo especial del Registro Judicial, el cual será un “registro actualizado de personas pedófilas con sentencia firme”.

 

Por su parte, el artículo 4 del proyecto de ley, dispone que el sistema RENIPOS, contendrá la siguiente información: nombre de la persona sentenciada; fecha de nacimiento; sexo; altura; peso; fotografía; marcas de identificación (por ejemplo, tatuajes, cicatrices); residencia principal; residencia secundaria; lugar de empleo; nombre y dirección del lugar de trabajo; si posee vehículo descripción del mismo (registrado o usado regularmente); número de teléfono y; el delito por el cual ha sido condenado y método de operación.

 

Asimismo, el numeral 5 señala que, el sentenciado deberá actualizar –anualmente o en un plazo no mayor a diez días naturales- cambios respecto a su nombre, domicilio fijo o temporal, número de teléfono móvil, lugar de trabajo, lugar de estudio y las salidas e ingresos al país. 

 

Al respecto, debemos advertir que la información que se lograría obtener del sistema RENIPOS, no resulta ser un simple registro judicial de antecedentes penales, sino que, éste contendría información personal y privada del sentenciado, como lo es su número telefónico, direcciones de su residencia y lugar de trabajo, nombre del centro de trabajo y de estudio, y datos sobre sus salidas e ingresos al país (aunque no existe certeza sobre estos dos últimos, dado que no fueron incluidos dentro del listado del artículo 4).

 

Ni de la exposición de motivos ni del articulado del proyecto de ley se extrae de qué forma la eventual promulgación de estos datos ayudaría a “proteger a las personas menores de edad de ofensores sexuales”, como para justificar la publicidad de esta información.

 

Es otras palabras, no se desprende de proyecto de ley la justificación para dar acceso a ciertas instituciones a la información personal de sentenciados y como con esto se alcanzaría el fin último de protección a los menores de edad, en tanto, es omiso en señalar en qué supuestos se utilizaría esta información.  Por ejemplo, el proyecto no exige que las instituciones públicas y privadas de educación y salud (comprendidos en la lista del artículo 3 del proyecto) comprueben que el personal a contratar no constituye un riesgo para la integridad y salud de los niños y adolescentes.

 

En similar sentido, este órgano técnico consultivo, a través de la opinión jurídica OJ-069-2015 del 15 de julio de 2015, refiriéndonos al proyecto de ley 19.222 “Ley para elevar la eficacia en la prevención y represión de la delincuencia y en especial en los crímenes contra la infancia” señaló:

 

“… no se extrae del proyecto en qué forma esta modificación ayudaría a la consecución de los fines de elevar la eficacia en la prevención y represión de la delincuencia y en especial en los crímenes contra la infancia; no se visualiza cuál es la consecuencia que permitiría tales metas, pues si al menos la motivación fuese suficiente para sostener adecuadamente por qué el interés perseguido es de mayor jerarquía y por ende, debe superar otros intereses protegidos con la privacidad de estos datos, se podría sostener la razón para modificar esta norma.

 

La intención de que la información de estos ficheros y tarjeteros sea de carácter público y que deba estar disponible de manera ordenada, completa, actualizada y con una fotografía del rostro del condenado, en una base de datos de fácil y libre consulta por internet, así tal como se plantea, se presenta como contraria a la jurisprudencia constitucional y al espíritu de las normas que sustenta el carácter privado de estos datos…” (El subrayado no pertenece al original)

 

Por otro lado, la Sala Constitucional ha sido clara en señalar que, debe existir una proporcionalidad entre los medios empleados y los fines que se pretenden alcanzar con la ley. Al respecto, ha indicado: 

 

“Una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad…”  (Resolución 1739-1992 de las 11:45 horas del 1° de julio de 1992, Sala Constitucional).

 

En consecuencia, por un lado, esta Procuraduría no desconoce la protección especial que el Estado debe dar a las personas menores de edad, conforme lo establece la Constitución Política, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás instrumentos internacionales, sin embargo, reiteramos que el proyecto de ley no resulta claro en señalar de qué forma se “protegerá” a esta población de los ofensores sexuales con el hecho de dar acceso -a ciertas instituciones- de la información obtenida de RENIPOS, especialmente tomando en consideración que actualmente existe un registro de antecedentes penales, cuya vigencia es de diez años por delitos sexuales cometidos contra menores de edad (artículo 11 de la Ley del Registro y Archivos Judiciales), el cual puede ser consultado por muchas instituciones y por el propio interesado.

 

Y, por otro lado, precisamente por la falta de motivación del proyecto de ley –en los términos anteriormente señalados- no existe una justificación razonable para que, el RENIPOS además del registro de penas por delitos sexuales cometidos contra personas menores de edad, incorpore información personal y privada del sentenciado. 

 

c)    Análisis del artículo 3

 

El artículo 3 del proyecto de ley autoriza el acceso a este registro, tanto al Poder Judicial, como a todos los cuerpos policiales del país, instituciones públicas y privadas de educación y salud, previa solicitud ante el Registro Judicial, con la advertencia que, deberá resguardarse la identidad y demás datos personales y cualquier otra información sensible de las víctimas.

 

Lo anterior se encuentra dentro del ámbito discrecional del Legislador, sin perjuicio de la advertencia hecha en el punto anterior.

 

d)    Análisis del artículo 5

 

El último párrafo del artículo 5, dispone que “El deber se declarar anualmente esta información para el RENIPOS estará vigente durante los 50 años posteriores al cumplimiento de la sentencia”.

 

En primer término, debemos señalar que, la redacción de este párrafo no es del todo clara, pareciera que la vigencia de este registro y, por ende, su acceso, estaría vigente durante el periodo de 50 años después de cumplida la sentencia privativa de libertad.

 

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que el proyecto de ley no justifica técnicamente el establecimiento de dicho plazo ni su razonabilidad y proporcionalidad, lo cual puede traducirse en la práctica en una pena perpetua, contraria al Derecho de la Constitución[3]. Por lo anterior, se sugiere de forma respetuosa, analizar dicho plazo tomando en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, según lo señalado por la Sala Constitucional:

 

“…Los elementos del principio de razonabilidad son: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo.” (Sala Constitucional, resolución 3933-1998 de las 9:59 horas del 12 de junio de 1998).

 

V. Consideraciones finales 

Finalmente, se recomienda valorar la eventual reforma a la Ley del Registro y Archivos Judiciales, Ley N.º 6723, dado los cambios que traería la eventual aprobación del presente proyecto de ley.

 

Asimismo, se recomienda consultar el presente proyecto de ley al Poder Judicial (Registro Judicial de Delincuentes) y valorar el criterio técnico.

 

VI.  CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      El presente proyecto de ley tiene como objetivo la promulgación de una ley para proteger a las niñas, niños y adolescentes de personas ofensoras sexuales, con la creación del Registro Nacional de Información sobre Personas Ofensoras Sexuales (RENIPOS), como módulo especial del Registro Judicial;

b)      La información que se lograría obtener del sistema RENIPOS, no resulta ser un simple registro judicial de antecedentes penales de personas pedófilas, sino que, éste contendría información personal y privada del sentenciado;

c)      Ni la exposición de motivos ni el articulado del proyecto de ley explican de qué forma su eventual promulgación ayudaría a “proteger a las personas menores de edad de ofensores sexuales”, ni tampoco qué uso que se le debe dar a esta información, para justificar razonablemente la publicidad de estos datos;

d)      En consecuencia, el proyecto de ley genera dudas de constitucionalidad que deberán ser dilucidadas, en definitiva, por Sala Constitucional como intérprete supremo de la Constitución;

e)      En la exposición de motivos no se justifica razonablemente el plazo de los 50 años contemplado en el artículo 5 del proyecto de ley, el cual puede constituirse en la práctica en una sanción perpetua;

f)       Se recomienda valorar las observaciones de técnica legislativa aquí señaladas y una eventual reforma a la Ley del Registro y Archivos Judiciales, Ley N.º 6723;

g)      Finalmente, se recomienda consultar el presente proyecto de ley al Poder Judicial (Registro Judicial de Delincuentes) y valorar el criterio técnico.

 

Atentamente,

 

 

        

 

 

 

   Silvia Patiño Cruz                                       Yolanda Mora Madrigal

                  Procuradora                                          Abogada de la Procuraduría

 

 

SPC/YMM/cpb