10 de agosto de 2022

PGR-C-165-2022

Señora

Gricelda Vargas Segura

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Cañas

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. OFC-ALC-315-2022, de fecha 04 de agosto de 2022, por el que consulta:

 ¿Se deben convertir los actuales porcentajes de anualidad al valor nominal conforme lo establecido en el artículo 50 del capítulo VI de la Ley 2166 reformada, y del Transitorio XXXI de dicha reforma?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. LEGAL-OF-005-2022, fechado el 19 de julio de 2022, según el cual, por su innegable pretensión de generalidad, y su vocación de uniformidad y homogeneidad, que las hacen privar sobre cualquier otra norma de rango legal o inferior –alude la convención colectiva suscrita-, esa corporación municipalidad está obligada a aplicar las disposiciones normativas introducidas a la Ley General de Salarios, No. 2166, por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, y por ende, desde su entrada en vigencia, el incentivo de anualidad debe calcularse en los términos nominales que esa normativa dispone.

I.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

            De forma reiterada este órgano superior consultivo se ha referido a consultas similares a la ahora formulada por la Alcaldesa de la Municipalidad de Cañas.

            Por su precisión y claridad, sirva la siguiente trascripción de nuestro criterio más reciente sobre la materia, resultando innecesario ahondar en vastas explicaciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre los temas concernidos.

“Tal y como hemos indicado en otras oportunidades (por ejemplo, en el dictamen C-281-2019 del 1° de octubre del 2019, en el C-031-2020 del 30 de enero del 2020, y en la PGR-OJ-140-2021 del 25 de agosto del 2021), la intención del legislador con la emisión del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas fue establecer ciertos parámetros generales aplicables a la totalidad de las relaciones de empleo del sector público.

Esa pretensión de generalidad se refleja, entre otros aspectos, en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por el numeral 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), según el cual, las disposiciones del Capítulo III de la ley n.° 2166 (capítulo que se denominó “Ordenamiento del Sistema Remunerativo y Auxilio de Cesantía para el Sector Público”), son aplicables a la Administración central, a los órganos desconcentrados adscritos a los distintos ministerios, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (así como a sus dependencias y órganos auxiliares), a la Administración descentralizada, incluyendo a las instituciones autónomas y semiautónomas, a las empresas públicas del Estado y a las municipalidades.

Concretamente, en lo que se refiere a reconocimientos salariales por antigüedad, el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y el Transitorio XXXI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas regulan la forma en que deben calcularse y pagarse las anualidades en todo el sector público, incluyendo a las municipalidades.  El texto de esas normas es el siguiente:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.”

“TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.”

Partiendo de la ya mencionada pretensión de generalidad que inspiró la aprobación de la ley n.° 9635 citada, todas aquellas normas que regulaban el reconocimiento de beneficios salariales por antigüedad de una forma distinta a la establecida en las disposiciones transcritas quedaron derogadas.

En el caso específico de las normas convencionales, hemos indicado que la ley, aunque sea sobrevenida, prevalece sobre lo dispuesto en las convenciones colectivas vigentes; es decir, las suscritas con anterioridad a la nueva ley. En ese sentido pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-060-2019 del 5 de marzo del 2019, C-102-2019 del 5 de abril del 2019, C-160-2019 del 10 de junio del 2019, C-101-2020 del 31 de marzo del 2020 y C-159-2020 del 30 de abril del 2020, entre otros.

Cabe agregar que si bien la intención de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no fue la de derogar los sobresueldos preexistentes (como lo indicamos en el dictamen C-153-2019 del 6 de junio del 2019) el artículo 40 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la ley n.° 9635 citada, sí prohíbe expresamente el pago o reconocimiento de beneficios salariales por acumulación de años de servicio distintos a las anualidades.  Esa norma indica:

“Artículo 40- Incentivos adicionales improcedentes. No procede la creación, el incremento, ni el pago de remuneración por concepto de "discrecionalidad y confidencialidad", ni el pago o reconocimiento por concepto de bienios, quinquenios o ninguna otra remuneración por acumulación de años de servicio distintos de las anualidades, en ninguna de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esta ley.”  (El subrayado es nuestro).

En el caso de los servidores que percibían válidamente, antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635, sobresueldos o beneficios salariales por acumulación de años de servicio distintos a los que se regularon en dicha ley, podrán conservar ese pago como un rubro fijo pues, de lo contrario, su salario total disminuiría, lo cual infringiría lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley n.° 9635.  Según ese Transitorio, “El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten.”

Ya esta Procuraduría, ante consultas similares a la que nos ocupa, ha indicado que después de la vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no es posible aplicar normas convencionales que reconozcan beneficios salariales originados en la acumulación de años de servicio adicionales o distintos a los contemplados en esa ley.  Así, en nuestro dictamen C-107-2021 del 20 de abril del 2021, señalamos lo siguiente:

“… en JAPDEVA, por medio del artículo 70 de su Convención Colectiva, se reconoce una remuneración económica estrechamente relacionada con la acumulación de años de servicio en la institución, que consiste en el reconocimiento de la mencionada “Carrera de Administración Portuaria y del Desarrollo Socioeconómico”.

         Ergo, partiendo del supuesto según el cual: “la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos, como reconocimiento de los años de servicio prestados y de la experiencia adquirida en el Sector Público”, resulta incuestionable que aquella remuneración especial está asociada directamente con la acumulación de años de servicio, y por tanto, cabe en los supuestos aludidos por el artículo 40 citado, resultándole aplicables las consideraciones jurídicas anteriormente expuestas.

         Además, del artículo 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública vigente, y en especial del Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, puede inferirse el denominado principio de “indemnidad salarial”, según el cual: el salario total de los servidores públicos que a la entrada en vigencia de esta última ley se encuentren activos en las instituciones contempladas dentro del ámbito de aplicación de su Título III –entre ellas Japdeva−, no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten.

         Bajo esta inteligencia y en atención a la única consulta se debe concluir que en orden a lo dispuesto en la normativa analizada en este dictamen, resulta improcedente mantener el cálculo y pago porcentual de la compensación denominada Carrera de Administración Portuaria y del Desarrollo Socioeconómico, a los servidores de Japdeva que estaban contratados antes del 04 de diciembre del año 2018, a pesar de que exista una continuidad en la relación de servicios y que estaban devengado el pago de un aumento del cinco por ciento (5%) calculado sobre el salario base, hasta un máximo de un veinticinco por ciento (25%).

         Por consiguiente, solamente los servidores de Japdeva que percibían la compensación denominada “Carrera de Administración Portuaria y del Desarrollo Socioeconómico”, antes de la entrada en vigencia de la ley 9635, podrán conservar lo devengado hasta entonces por dicho concepto, pero convertido en un monto nominal fijo. Sin que pueda reconocerse o pagarse a quienes hayan ingresado a laborar el 4 de diciembre del 2018 o después, fecha en que entró en vigencia la ley 9635; o bien en aquellos supuestos en que los servidores de Japdeva no consolidaron el derecho dispuesto en la norma convencional, a pesar de estar nombrados antes de la entrada en vigencia de la Ley 9635, pues para esa fecha solo contaban con una expectativa de derecho.”

Por otra parte, en lo que se refiere a la posibilidad de establecer por reglamento el mismo sobresueldo por antigüedad contemplado en la convención colectiva, o de aplicar un reglamento ya existente sobre ese tema, tal opción no es jurídicamente viable, en primer lugar, porque de conformidad con el artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública “La creación de incentivos o compensaciones, o pluses salariales solo podrá realizarse por medio de ley”; y, en segundo lugar, porque el reglamento en el que conste el beneficio salarial tendría el mismo problema de las normas convencionales a las que se ha hecho referencia:  ser contrario a la ley.

En relación con la improcedencia de aplicar reglamentos que contengan beneficios salariales por acumulación de años de servicio distintos a los dispuestos en la normativa de rango legal a la que se ha hecho referencia en este dictamen, hemos sostenido lo siguiente:

 “…según se nos refiere, en el Tribunal Supremo de Elecciones, por medio del “Reglamento para el régimen de carrera profesional”, se reconoce una remuneración económica estrechamente relacionada con la acumulación de experiencia laboral, de carácter profesional, obtenida en instituciones de la Administración Pública –artículo 17−, que consiste en el reconocimiento de un punto por cada uno de los primeros cinco años y de seis años en adelante se otorgará 1.5 puntos por cada anualidad –inciso d) del artículo 10 Ibídem.−. Así que partiendo del supuesto según el cual: “la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos, como reconocimiento de los años de servicio prestados y de la experiencia adquirida en el Sector Público”, resulta innegable que aquella remuneración especial está asociada directamente con la acumulación de años de servicio, y por tanto, cabe en los supuestos aludidos por el artículo 40 supracitado, resultándole aplicables las consideraciones jurídicas anteriormente expuestas. De modo que sólo los servidores del Tribunal Supremo de Elecciones que la percibían antes de la entrada en vigencia de la ley citada, podrán conservar lo devengado hasta entonces por dicho concepto, pero convertido en un monto nominal fijo.” (Dictamen C-153-2020 del 24 de abril del 2020.  En el mismo sentido puede consultarse el dictamen C-366-2020 del 16 de setiembre del 2020).

Finalmente, debemos indicar que por estar pendiente de resolver la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente n.° 19-2620-0007-CO, en la cual se cuestiona, entre otros aspectos, la prevalencia o no de la ley sobrevenida (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) sobre las convenciones colectivas vigentes, en última instancia deberá privar lo que resuelva la Sala Constitucional sobre ese punto.

(…) Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- la intención del legislador con la emisión del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas fue establecer ciertos parámetros generales aplicables a la totalidad de las relaciones de empleo del sector público.

2.- En lo que se refiere a reconocimientos salariales por antigüedad, el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y el Transitorio XXXI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas regulan la forma en que deben calcularse y pagarse las anualidades en todo el sector público, incluyendo a las municipalidades.

3.- Todas aquellas normas que regulaban el reconocimiento de beneficios salariales por antigüedad de una forma distinta al artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y el Transitorio XXXI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas quedaron derogadas.

4.- En el caso específico de las normas convencionales, la ley, aunque sea sobrevenida, prevalece sobre lo dispuesto en las convenciones colectivas vigentes; es decir, las suscritas con anterioridad a la nueva ley.

5.- Si bien la intención de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no fue la de derogar los sobresueldos preexistentes, el artículo 40 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la ley n.° 9635 citada, sí prohíbe expresamente el pago o reconocimiento de beneficios salariales por acumulación de años de servicio distintos a las anualidades.

6.- En el caso de los servidores que percibían válidamente, antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635, sobresueldos o beneficios salariales por acumulación de años de servicio distintos a los que se regularon en dicha ley, podrán conservar ese pago como un rubro fijo pues, de lo contrario, su salario total disminuiría, lo cual infringiría lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley n.° 9635. 

7.- No es posible establecer por reglamento el mismo sobresueldo por antigüedad contemplado en la convención colectiva, o aplicar un reglamento ya existente sobre ese tema.  Ello, en primer lugar, porque de conformidad con el artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública “La creación de incentivos o compensaciones, o pluses salariales solo podrá realizarse por medio de ley”; y, en segundo lugar, porque el reglamento en el que conste el beneficio salarial tendría el mismo problema de las normas convencionales a las que se ha hecho referencia:  ser contrario a la ley.

8.- Por estar pendiente de resolver la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente n.° 19-2620-0007-CO, en la cual se cuestiona, entre otros aspectos, la prevalencia o no de la ley sobrevenida (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) sobre las convenciones colectivas vigentes, en última instancia deberá privar lo que resuelva la Sala Constitucional sobre ese punto.” (Dictamen PGR-C-074-2022 de 06 de abril de 2022).

Conclusión:

Es criterio de esta Procuraduría que la Municipalidad de Cañas, por imperativo legal, está obligada a aplicar lo dispuesto sobre el pago de anualidades en la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Nos. 9635, desde el 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia ésta última. Y para lo cual deberá sujetarse a lo dispuesto en los artículos 40, 50 y Transitorio XXXI de dicha norma legal, 14 y 16 de su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

                        MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

                        Procurador Adjunto

                        Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd