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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 155
 
  Dictamen : 155 del 22/07/2022   

22 de julio de 2022


PGR-C-155-2022


 


Señora


Mónica Araya Esquivel


Presidenta Ejecutiva


Instituto Nacional de Seguros


 


Estimada señora


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta al oficio PE-01258-2021 del 18 de noviembre del 2021, recibido por este Despacho el 30 de ese mismo mes,  por medio del cual su antecesor nos planteó varias consultas relacionadas con la procedencia de que la Dirección Jurídica del Instituto Nacional de Seguros (INS) brinde el servicio de defensa técnica a los trabajadores, ex trabajadores, miembros y ex miembros de la Junta Directiva de esa institución que sean demandados o denunciados en procesos judiciales o procedimientos administrativos, siempre que la acción u omisión haya ocurrido en el ejercicio de sus funciones y además se encuentre en riesgo el patrimonio de la entidad. 


 


 


I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL 


 


La gestión que nos formula expone una serie de antecedentes relacionados con inclusiones y modificaciones que ha realizado la Junta Directiva del INS a los Manuales, Reglamentos Administrativos y al Reglamento de Organización y Funciones de la Dirección Jurídica.  De igual modo, menciona los cambios efectuados a los perfiles profesionales de los asesores legales. Sostiene que desde el 2007 existe normativa que habilita a los abogados institucionales para brindar “servicios de asesoría jurídica y procuraduría oportunas y personalizadas, así como preventivas a los clientes internos y externos del Instituto”.  Puntualiza que esa defensa técnica procede cuando las personas mencionadas sean acusadas por actos o hechos realizados en cumplimiento de sus funciones.  Agrega que las reformas a las que hace referencia han buscado establecer que el servicio de defensa técnica proceda únicamente cuando se compruebe que es indispensable para proteger los intereses institucionales.


 


Afirma que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, n.° 12 del 30 de octubre de 1924, el INS puede emitir normativa interna que regule la estructura de la institución, lo que implica la posibilidad de establecer el servicio de defensa legal a favor de los trabajadores, ex trabajadores, miembros y ex miembros de la Junta Directiva de esa institución.


 


Agrega, entre otras cosas, que la Subdirección de Recursos Humanos del INS, mediante el oficio SDRH-00147-2014 del 14 de enero de 2014, en acatamiento del   acuerdo de Junta Directiva comunicado en el oficio JD-000612-2013 del 18 de diciembre de 2013, incluyó dentro de los perfiles profesionales de Asesor Legal I, II y III la función de brindar asesoría y defensa en los procesos judiciales (civiles o penales) o procedimientos administrativos a funcionarios y miembros de la Junta Directiva.


 


También manifiesta que por medio del oficio G-01384-2020 del 2 de abril de 2020, se modificó el Manual de Organización y Funciones de la Dirección Jurídica, para asignarle la función de órgano rector de todo proceso jurídico en el que se encuentre involucrado el INS. 


 


Indica que el 19 de julio de 2021 se modificó el Manual de Reglamentos Administrativos a efecto de atender lo dispuesto por la Junta Directiva en la sesión ordinaria n.° 9662, específicamente, en el artículo VIII.  Dicha modificación consistió en que el Título X pasó a ser el Titulo VII y a llamarse: “Defensa judicial y administrativa de las personas trabajadoras extrabajadoras, miembros y exmiembros de las Juntas Directivas del Grupo INS”.  Señala que, en esa ocasión, se excluyó de la defensa judicial y administrativa al Benemérito Cuerpo de Bomberos. 


 


Sostiene que, ante la última modificación realizada por la Junta Directiva al Manual de Reglamentos Administrativos, concretamente, al Título VII (citado en el párrafo anterior), la Auditoría Interna del INS, mediante el oficio AU-01034-2021 del 11 de octubre de 2021, emitió una advertencia con respecto a la imposibilidad legal de brindar defensa a los funcionarios mencionados en ese apartado. 


 


Indica que en el oficio aludido se solicitó a la Junta Directiva derogar el Título VII del Manual citado, pues la Auditoría Interna considera que la función de la Dirección Jurídica debe “…ser correctamente entendida, únicamente en el supuesto de procesos judiciales en los que la institución es llamada a participar como parte, es decir, en asuntos de índole indiscutiblemente corporativo y no de carácter personal de sus funcionarios o excolaboradores”.


 


Las consultas concretas que nos formula son las siguientes:


 


“1) Si las normas emitidas en el Título VII del Manual de Reglamentos Administrativos del INS y en los manuales y perfiles de puestos son válidas y razonables para que la Dirección Jurídica de la Institución pueda brindar el servicio de defensa para aquellos casos en los que trabajadores, extrabajadores, directivos y exdirectivos del INS sean demandados o denunciados en procesos judiciales o procedimientos administrativos, en el ejercicio de funciones y cuando esté en riesgo el patrimonio de la Institución.


2) Si el artículo 234 de la Convención Colectiva de Trabajo tiene el rango normativo suficiente para poder brindar defensa judicial a los funcionarios que conducen los vehículos institucionales.


3) Si de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros la Dirección Jurídica del INS puede asumir la defensa de los asegurados de responsabilidad civil, sin necesidad de que exista otra norma de rango legal que habilite a dicha Dirección Jurídica para asumir esos asuntos”.


 


A la consulta se adjuntó el criterio de la Dirección Jurídica del INS, emitido mediante el oficio DJUR-04903-2021 del 15 de octubre de 2021. Dicho estudio arribó a las siguientes conclusiones: 


 


“1. En forma evidente, el principio de legalidad, en términos muy generales, implica el sometimiento de la Administración a norma escrita, de manera primordial a la Constitución y a la ley, pero en general, a todas las otras normas del ordenamiento jurídico, incluidos reglamentos autónomos (servicio y organización). Es un grave error señalar que el principio de legalidad descansa, única y exclusivamente, en la Ley.


2. Con el análisis de la jurisprudencia administrativa, se logró constatar que la Procuraduría General de la República, cuando analiza la validez y la habilitación legal, lo ha hecho a partir no solo de normas de rango legal, sino también lo ha realizado a partir de normas de rango inferior (reglamentos, manual de puestos y normas convencionales).


3. Ciertamente, conforme al principio de legalidad, lo que se encuentra prohibido es que la institución destine su recurso humano para satisfacer la atención de demandas o denuncias en contra de funcionarios, cuando solo la defensa jurídica sirva para beneficio personal, o sea, la defensa jurídica no debe utilizarse como un beneficio laboral.


4. El criterio jurídico n.° DJ-1157-2019 de la Contraloría General de la República y el dictamen n.° C-417-2008, son muy reveladores, al admitir que excepcionalmente, puede prever la función de defensa de algún funcionario por parte de los abogados de planta de la institución, con fundamento en el principio de razonabilidad y en estricto apego al interés público e institucional. La regla que se recoge a lo largo del análisis de la jurisprudencia administrativa es que resulta viable brindar defensa legal, por medio de abogados de planta o mediante una contratación administrativa, cuando el ejercicio de la defensa sirva como medio idóneo para mitigar o evitar un daño patrimonial a la institución.


5. Las reglas de la responsabilidad patrimonial (función administrativa) y civil (función comercial), explican que cuando se demanda a un funcionario, puede existir un riesgo actual o potencial que, una sentencia desfavorable en su contra conlleve a un daño al patrimonio de la institución.


6. La Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros, conforme a su artículo 5 de la Ley n.° 12, tiene atribuida la competencia de organizar la institución y dictar reglas para la administración del recurso humano, con el objetivo de satisfacer el interés institucional (proteger su patrimonio y tomar todas las acciones técnicas que correspondan para ejecutar la actividad aseguradora). A partir de esa competencia, resulta jurídicamente viable que dentro de las funciones que tiene la Dirección Jurídica, se le encomiende la defensa de los asegurados en casos de responsabilidad civil, así como la defensa de los funcionarios cuando el patrimonio institucional se pueda ver afectado con la acción judicial.


7. Desde el 2007, la Dirección Jurídica cuenta con la responsabilidad de brindarle defensa a los funcionarios y los asegurados, según consta en su perfil de puesto y el Manual de Organización y Funcionamiento.


8. La reforma que se le introdujo al Manual de Reglamentos Administrativos “TÍTULO X. DEFENSA JUDICIAL Y ADMINISTRATIVA DE LAS PERSONAS TRABAJADORAS, EXTRABAJADORAS, MIEMBROS Y EXMIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS, DEL GRUPO INS”, estableció reglas para limitar los riesgos que apuntó la Auditoría, como el posible conflicto de interés. Se podrían incorporar reglas adicionales que clarifiquen en mayor medida, que tal defensa opera cuando existe un interés institucional de por medio. 


9. La suspensión de la defensa de los colaboradores puede causar daños al Instituto derivados de: (a) La afectación en la gestión comercial por la imposibilidad de proveerle defensa a los asegurados. (b) Daño al patrimonio institucional por la imposibilidad de ofrecer defensa legal al colaborador que haya actuado en cumplimiento del ejercicio de sus funciones, y, en los que la defensa contribuya a que en el futuro no se causen mayores perjuicios a la entidad, (c) Daños en el patrimonio público en casos en donde se demanda en forma conjunta al funcionario y a la institución, y el colaborador asuma una defensa contraria a los intereses del Instituto, o, simplemente no se defienda. (d) Incumplimiento a la Convención Colectiva de Trabajo, lo cual puede acarrear demandas de los trabajadores o UPINS”.


 


Partiendo de los antecedentes reseñados, procederemos de seguido a analizar cada una de las consultas planteadas.


 


 


II.- ANÁLISIS DE LAS CONSULTAS FORMULADAS


 


“1) Si las normas emitidas en el Título VII del Manual de Reglamentos Administrativos del INS y en los manuales y perfiles de puestos son válidas y razonables para que la Dirección Jurídica de la Institución pueda brindar el servicio de defensa para aquellos casos en los que trabajadores, extrabajadores, directivos y exdirectivos del INS sean demandados o denunciados en procesos judiciales o procedimientos administrativos, en el ejercicio de funciones y cuando esté en riesgo el patrimonio de la Institución.”


 


En relación con esta consulta, interesa señalar que la función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3, inciso b), 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), limitaciones que se traducen en requisitos de admisibilidad de las consultas.        Con fundamento en esos artículos, hemos sostenido que no es posible pronunciarnos sobre la validez de acuerdos ya adoptados por la Administración, pues nuestra asesoría busca ayudar a la toma de decisiones futuras y no a revisar la validez de lo ya resuelto.  Al respecto, en el dictamen C-107-2011 del 18 de mayo del 2011 (reiterado, entre otros, en el C-172-2013 del 28 de agosto del 2013, y en el C-481-2020 del 17 de diciembre del 2020) indicamos lo siguiente:


 


“… como bien se desprende de las disposiciones de nuestra Ley Orgánica que regulan el ejercicio de la función consultiva, la labor de rendir un dictamen vinculante para la Administración consultante se enmarca dentro de nuestra competencia estrictamente asesora, como un insumo previsto con la finalidad de que las instituciones puedan contar con un criterio orientador en materia jurídica encaminado a que las decisiones y actos que se tomen sean conformes al ordenamiento jurídico.


Como se advierte, se trata entonces de una función asesora que, por naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas por parte de la Administración, pues a la luz del criterio jurídico que en términos genéricos rinde esta Procuraduría, el ente u órgano podrá adoptar un acto en cada caso concreto en el cual resulte de aplicación el criterio rendido por este Órgano Asesor.


Lo anterior determina que –como ya lo hemos señalado en múltiples ocasiones− este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de abril del 2010).


En efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo, en caso de que ello sea planteado como pretensión dentro de una demanda que le corresponda conocer.”


 


La primera consulta que se nos plantea tiende a que esta Procuraduría se pronuncie sobre la validez de las normas aprobadas por la Junta Directiva del INS para brindar defensa técnica a los trabajadores, ex trabajadores, directivos y ex directivos de la Institución cuando sean demandados o denunciados en procesos judiciales o procedimientos administrativos, por actos emitidos en el ejercicio de sus funciones y cuando esté en riesgo el patrimonio del INS.   Esa consulta, por lo ya expuesto, resulta inadmisible.


 


Sin perjuicio de lo anterior y como una forma de colaborar con el Instituto consultante, debemos indicar que esta Procuraduría ha establecido una línea jurisprudencial en relación con los requisitos para que las Direcciones Jurídicas institucionales del sector público asuman la defensa en juicio de sus funcionarios.  Esa línea se refleja en nuestros dictámenes C-242-98 de 13 de noviembre de 1998, dirigido al Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados; C-417-2008 de 24 de noviembre de 2008, dirigido a RECOPE; C-135-2009 de 15 de mayo del 2009, dirigido al Consejo Nacional de Producción; C-148-2010 de 21 de julio del 2010, dirigido a la Municipalidad de Garabito; C-174-2010 de 16 de agosto del 2010, dirigido a la Municipalidad de Alvarado; C- 203-2014 de 25 de junio de 2014, dirigido al Ministerio de Cultura y Juventud; C-266-2015 de 22 de setiembre del 2015, dirigido al Registro Nacional; C-212-2016 de 25 de octubre de 2016, dirigido a la ARESEP y C-115-2018 de 25 de mayo del 2018, dirigido a la Dirección General de Servicio Civil.


 


El primero de los requisitos para admitir la procedencia de que las Direcciones Jurídicas del sector público brinden defensa técnica a los trabajadores de la institución a la que pertenecen (requisito al que se ha hecho alusión de manera reiterada en los pronunciamientos mencionados en el párrafo anterior) consiste en que haya una norma dentro del ordenamiento jurídico, aplicable a la institución respectiva, que admita esa posibilidad.  En ese sentido, hemos indicado lo siguiente


 


“…en virtud del principio de legalidad al que se encuentra sometida la Administración Pública, no resulta procedente que los abogados de una institución o empresa pública, como parte del ejercicio de sus funciones, defiendan a los funcionarios de esa institución en causas penales, si no existe una norma jurídica que los habilite para tales efectos. (…) del análisis de la normativa aplicable no se desprende la existencia de ninguna norma jurídica que habilite a los abogados de esa Empresa para que defiendan en sede penal a sus funcionarios en ninguna circunstancia, por lo que, de conformidad con el principio de legalidad, dicha posibilidad se encontraría vedada, aunque se trate de denuncias penales interpuestas contra los servidores por actuaciones realizadas en el ejercicio de sus funciones.” (C-417-2008)


“…la posibilidad de que los abogados de planta −en este caso, los funcionarios de la Dirección de Asuntos Jurídicos− tengan entre sus funciones ordinarias asumir la representación judicial o extrajudicial de algún empleado del CNP que se vea enfrentado a una acción legal de este tipo, debe estar sujeta a que el ordenamiento así lo disponga, en respeto del Principio de Legalidad.” (C-135-2009)


 


            También hemos sostenido que los Manuales Descriptivos de Puestos de los funcionarios encargados de brindar los servicios de representación en sede judicial deben reflejar la obligación de llevar a cabo esa labor:



“…revisadas las tareas que el Manual Descriptivo de Puestos de esa Institución establece para los profesionales en derecho al servicio del Departamento Legal, no encontramos dentro de sus obligaciones la defensa de servidores de ese Instituto, pues la asesoría legal brindada por estos profesionales se delimita a la atención de las consultas que le presenten cualesquiera clase de funcionarios de la Institución, según lo indicado en el mencionado Manual para cada uno de los puestos que componen el Departamento Legal…”(C-242-98)


“…en criterio de esta Procuraduría, las funciones establecidas en el Manual Descriptivo de Puestos de RECOPE, tales como “tramitar procesos legales”, “asistir a los debates de los procesos”, “revisar los expedientes de procesos”, se refieren a cualquier clase de proceso legal o judicial en el que RECOPE sea parte, ya que dichos funcionarios están al servicio de la Empresa y no de los funcionarios cuando éstos deben responder en su carácter personal, como ocurre justamente con la responsabilidad de naturaleza penal, que es personalísima. (…) interpretar que los abogados de una institución o empresa pública se encuentran no solo al servicio de la entidad pública, sino también al servicio se sus funcionarios en procesos de carácter personalísimo −como lo son los procesos penales− resulta improcedente, en razón de que excede el contenido de las normas referidas a sus funciones.  Además, si se optara por una amplísima interpretación de la concepción normativa, podría interpretarse que los abogados de RECOPE tienen dentro de sus funciones la defensa de los funcionarios de esa Empresa en cualquier proceso legal, lo cual resulta irrazonable e inmanejable para el correcto desempeño de las funciones de la Asesoría Legal de RECOPE, toda vez que ello debe ser correctamente entendido en el sentido de que se trata de procesos en los que esa institución es llamada a participar como parte, es decir, de asuntos de índole indiscutiblemente institucional.” (C-417-2008).


 


            Hemos señalado además que la previsión normativa en la que se fundamente la posibilidad de que la Dirección Jurídica represente judicialmente a los funcionarios de una institución no debe limitarse a autorizar brindarles asesoría jurídica, pues la representación en juicio y la asesoría jurídica no son asimilables:


 “…la labor de consulta prevista en el Manual, tiene una naturaleza muy distinta a la exigida para la defensa penal, en la cual se requiere una labor de patrocinio o representación de un sujeto en particular, acusado de la comisión de un delito o contravención; por lo tanto, aún partiendo de la premisa de que la enumeración de funciones que contempla el Manual Descriptivo de Puestos no sea taxativa, es decir, que no agota las labores propias de cada puesto, la labor de defensa de un servidor no resultaría acorde con la naturaleza del cargo que ocupan los abogados del Departamento Legal.” (C-242-98)


“…dentro del Manual Descriptivo de Puestos de RECOPE, la única función que se establece, en relación con la atención de asuntos relativos a funcionarios de la Empresa por parte de los abogados de RECOPE, es brindar asesoría jurídica personal o telefónica, pero en ningún momento se indica que los citados profesionales deban defender en sede penal a otros funcionarios, lo cual es una actividad completamente diferente a la de asesorar, tal y como se indicó en el dictamen transcrito líneas atrás.  Por tanto –reiteramos–  el defender en sede penal a dichos funcionarios por parte de los abogados de RECOPE, como parte del ejercicio de sus funciones públicas, resulta contrario al principio de legalidad.” (C-417-2008).


 


            Adicionalmente, hemos indicado que las dudas sobre la contratación de abogados externos para la defensa en juicio de funcionarios públicos deben ser planteadas ante la Contraloría General de la República, por ser materia de contratación administrativa, relacionada con el manejo de fondos públicos (C-417-2018).  A pesar de ello, hemos coincidido con los pronunciamientos de ese Órgano Contralor en el sentido de que una contratación de ese tipo debe estar ligada, de modo indisoluble, con el ejercicio de funciones públicas, pues los recursos del Estado no podrían desviarse para atender un caso que se ubique en la esfera personal y privada del funcionario.  Asimismo, es necesario que la contratación no suponga costear la defensa en un delito cometido contra la institución pública a la que pertenece el servidor, pues ello generaría un conflicto de intereses.  Además, debe existir el riesgo fundado de una condena patrimonial contra la institución, de manera tal que se vislumbre que, en caso de que el funcionario sea declarado culpable, pueda surgir responsabilidad patrimonial concomitante para el Estado.


 


Partiendo de los elementos de juicio expuestos (y de los contenidos en los pronunciamientos de esta Procuraduría citados anteriormente, a los cuales remitimos para ahondar sobre el tema) deberá ser la propia Administración consultante la que determine la validez de las normas emitidas por la Junta Directiva del INS para que su Dirección Jurídica brinde el servicio de defensa a los trabajadores, ex trabajadores, directivos y ex directivos del Instituto que sean demandados o denunciados en procesos judiciales o procedimientos administrativos, por actos adoptados en el ejercicio de sus funciones, cuando esté en riesgo el patrimonio de la Institución.


 


“2) Si el artículo 234 de la Convención Colectiva de Trabajo tiene el rango normativo suficiente para poder brindar defensa judicial a los funcionarios que conducen los vehículos institucionales.”


 


Sobre este tema, debemos indicar que esta Procuraduría ha admitido la posibilidad de que las cláusulas de una convención colectiva sirvan de fundamento para brindar asesoría jurídica a los funcionarios de una institución pública.  Así, en nuestro dictamen C-135-2009 citado, dirigido al Consejo Nacional de Producción, indicamos lo siguiente:


 


“…nos consulta si en caso de que un servidor se enfrente a una demanda judicial por acciones relacionadas con el ejercicio de sus funciones, puede contar con la asesoría y eventual representación de los abogados de la Dirección de Asuntos Jurídicos. (…) la consulta se nos plantea en relación con lo dispuesto en el artículo 65 de la Convención Colectiva, cuyo texto, según se nos indica, dispone lo siguiente: 


“La institución por medio de la Dirección de Asuntos Jurídicos brindará la asesoría en casos excepcionales a aquellos empleados que por razones especiales lo requieran”.-


Para efectos de valorar esa disposición como sustento normativo de frente a la posibilidad consultada, debe tenerse presente que el artículo 62 de la Constitución Política regula la celebración de convenciones colectivas de trabajo, otorgándoles a éstas “fuerza de ley”.  En efecto, dicha norma constitucional dispone a la letra lo siguiente:


ARTÍCULO 62.-


Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados.”


A su vez, dicho precepto constitucional se desarrolla en los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo.  El citado artículo 54 dispone: (…)


Así, vemos que, con raigambre constitucional, las convenciones colectivas, por su carácter de leyes profesionales, constituyen fuentes normativas dentro del ámbito de su aplicación, y cubren a los trabajadores presentes y futuros del centro de trabajo en el que se suscriben, de conformidad con lo establecido en el artículo 55 del Código de Trabajo.


En consecuencia, para efectos del tema que aquí nos interesa, puede afirmarse que ciertamente el artículo 65 de la Convención Colectiva del Consejo Nacional de Producción al que hicimos referencia, puede considerarse una norma válida y habilitante a efectos de que los abogados de la Dirección de Asuntos Jurídicos eventualmente puedan asesorar a algún empleado que, en casos especiales, así lo requiera.”


 


Según los documentos que nos fueron remitidos con la consulta, el artículo 234 de la Convención Colectiva del INS dispone lo siguiente:


 


Artículo 234: Cuando un trabajador autorizado para conducir vehículos del Instituto (sean estos automóviles, máquinas extintoras de incendio, ambulancias, o cualquier otro tipo de automotor), en el evento que le acaeciera un accidente de circulación, el Instituto brindará la asesoría legal necesaria −en el campo jurídico− para la excarcelación y defensa hasta que se dicte la sentencia respectiva, conforme al reglamento vigente.”


 


Partiendo de los antecedentes expuestos, considera esta Procuraduría que la cláusula de una convención colectiva sí tiene el rango normativo suficiente para brindar defensa judicial a los funcionarios que conducen vehículos institucionales; no obstante, la duda que surge para brindar representación en juicio a los servidores del INS con base en el artículo 234 transcrito, no está relacionada con el rango de esa norma convencional, sino con su alcance, pues ella autoriza brindar “asesoría legal”, asesoría que –como ya habíamos adelantado− es una actividad distinta a la de representación en juicio.  Sobre ese tema, en el dictamen C-135-2009 mencionado, indicamos lo siguiente:


 


“El vocablo asesorar se define como “1. tr. Dar consejo o dictamen.//2. prnl. Tomar consejo del letrado asesor, o consultar su dictamen.//3. prnl. Dicho de una persona: Tomar consejo de otra, o ilustrarse con su parecer.” (Diccionario de la Real Academia Española: www.rae.es)


Como se advierte con toda claridad, tal definición está referida estrictamente a la función de asesoría, por ende, restringida a la labor de brindar consejo u orientación en materia técnico- jurídica, ante alguna consulta legal que le sea planteada al abogado.


No obstante, tal como quedó visto líneas atrás, la labor consultiva o de asesoría ostenta muy distinta naturaleza a la exigida para la defensa en juicio (o en sede administrativa), en la cual se requiere una labor de patrocinio o representación de la persona que enfrenta un litigio en sede judicial, o bien un procedimiento en vía administrativa.


Por lo anterior, si bien la norma de la Convención Colectiva arriba citada otorgó un beneficio a los trabajadores, en el sentido de brindarles la oportunidad de que puedan hacer alguna consulta a la Dirección Jurídica en algún caso que por circunstancias especiales así lo requiera, no impuso para los abogados de planta la función ni la obligación de apersonarse a ejercer la representación o defensa de algún empleado en sede judicial o administrativa, función que, como quedó dicho, tiene un alcance profesional muy distinto al de brindar algún tipo de asesoría.”


 


            A pesar del precedente recién mencionado, considera esta Procuraduría que el artículo 234 de la Convención Colectiva del INS sí autoriza a esa institución para brindar no solo asesoría, sino también patrocinio o representación en juicio a los funcionarios que conducen vehículos institucionales en el evento de que ocurra algún accidente.   Ello debido a que la norma hace referencia al proceso de “excarcelación” y “defensa hasta que se dicte la sentencia respectiva”, excarcelación y defensa que son propios de un proceso judicial.


 


            Evidentemente, para la representación en juicio de los funcionarios que conducen vehículos institucionales sería necesario el cumplimiento de los requisitos a los que se hizo referencia en la respuesta a la consulta anterior, entre ellos, que la defensa no genere conflictos de interés, y que haya un riesgo razonable de un perjuicio para la institución en caso de no proveer la defensa. 


 


“3) Si de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros la Dirección Jurídica del INS puede asumir la defensa de los asegurados de responsabilidad civil, sin necesidad de que exista otra norma de rango legal que habilite a dicha Dirección Jurídica para asumir esos asuntos”.


 


La Ley Reguladora del Contrato de Seguros, n.° 8956 del 17 de junio del 2011, tiene como finalidad establecer las normas que han de regir, con carácter imperativo, los contratos de seguro.  Las disposiciones establecidas en esa ley, según su artículo 1°, son obligatorias, salvo que ellas mismas admitan expresamente la posibilidad de que las partes lleguen a un acuerdo que le otorgue un tratamiento distinto a la situación regulada.


 


Dentro de los contratos que regula la ley n.° 8956 está el contrato de seguro de responsabilidad civil, que impone al asegurador la obligación de responder por las indemnizaciones que deba pagar el asegurado a favor de terceros, por daños causados a su propiedad, por lesión o por muerte.


 


El artículo 84 de la ley n.° 8956 regula, concretamente, la obligación del asegurador de asumir la dirección jurídica en los casos en los que se presenten reclamos relacionados con la aplicación del seguro de responsabilidad civil:


 


ARTÍCULO 84.-  Dirección jurídica y conflicto de intereses


Corresponde al asegurador asumir la dirección jurídica en caso de reclamo, salvo que las partes acordaran algo distinto. La persona asegurada deberá prestar la colaboración que requiera el asegurador.


Cuando exista algún posible conflicto de intereses, el asegurador comunicará inmediatamente a la persona asegurada la existencia de esas circunstancias y realizará las diligencias que resulten urgentes y necesarias para la defensa. La persona asegurada podrá optar por mantener la dirección jurídica a cargo del asegurador o por confiar la defensa a un tercero, en cuyo caso el asegurador correrá con los gastos, de conformidad con lo indicado en el artículo siguiente.”


 


            La norma transcrita es clara en el sentido de que el asegurador debe proveer al asegurado, como parte de las prestaciones del seguro de responsabilidad civil, la dirección jurídica en caso de reclamo.  Luego, el artículo 85 de la misma ley dispone que el seguro de responsabilidad civil cubre los gastos y las costas que genere el cobro judicial o extrajudicial que se promueva contra el asegurado, y que la póliza debe cubrir las costas a las que sea condenada la persona asegurada, aun si el reclamo del tercero es declarado sin lugar.


 


            Consideramos que al no estar regulada la forma en que debe brindarse el servicio de dirección jurídica al asegurado con motivo del seguro de responsabilidad civil, es decir, por no estar normado si ese servicio debe prestarlo directamente el asegurador por medio de su Dirección Jurídica, o si debe hacerlo por medio de proveedores independientes, el INS está habilitado para acudir a cualquiera de esas dos opciones, utilizando como fundamento para ello el artículo 84 transcrito de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, sin que sea necesario una norma habilitante adicional. 


 


 


III.- CONCLUSIÓN


 


Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.- No es posible para este órgano asesor pronunciarse sobre la validez de las normas aprobadas por la Junta Directiva del INS para brindar defensa técnica a los trabajadores, ex trabajadores, directivos y ex directivos de la Institución que sean demandados o denunciados en procesos judiciales o procedimientos administrativos, por actos adoptados en el ejercicio de sus funciones y cuando esté en riesgo el patrimonio del INS, por lo que la consulta que se nos plantea sobre ese aspecto resulta inadmisible.


 


2.- A pesar de lo anterior, y como una forma de colaborar con el Instituto consultante, se hace referencia a los pronunciamientos emitidos por este órgano asesor en los que se ha abordado el tema de los requisitos para que las Direcciones Jurídicas del sector público asuman la defensa en juicio de sus funcionarios.  Ello con la finalidad de que sea la propia Administración consultante la que determine la validez de las normas a las que se hizo alusión.


 


            3.- El artículo 234 de la Convención Colectiva del INS autoriza a esa institución para brindar patrocinio o representación en juicio a los funcionarios que conducen vehículos institucionales en el evento de que ocurra algún accidente.   Esa disposición, a pesar de su naturaleza convencional, sí tiene el rango normativo suficiente para otorgar una autorización de ese tipo.


 


            4.- Al no estar normado si el servicio de dirección jurídica al asegurado, con motivo de la aplicación del seguro de responsabilidad civil, debe ser prestado directamente por el asegurador por medio de su Dirección Jurídica, o si debe hacerlo por medio de proveedores independientes, el INS está habilitado para acudir a cualquiera de esas dos opciones, utilizando como fundamento para ello el artículo 84 de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, sin que sea necesario una norma habilitante adicional.


 


Cordialmente,






Julio César Mesén Montoya


Procurador


JCMM/hsc