09 de agosto de 2022

PGR-C-162-2022

Señor

Bernardo Alfaro Araya

Gerente General 

Banco Nacional de Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio GG-040-22 del 25 de enero último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con la posibilidad de que los abogados de la Dirección Jurídica institucional brinden defensa técnica a los funcionarios de ese Banco.  

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Nos indica que el Banco Nacional de Costa Rica cuenta con una Dirección Jurídica, la cual está integrada por abogados especializados en diferentes campos del derecho (penal, civil, contencioso administrativo, entre otros). Afirma que la naturaleza de esos puestos, así como el tipo de funciones que desempeñan, se encuentra previsto en el Perfil Descriptivo de Puestos de la institución.  

Puntualmente, señala que a los abogados institucionales les corresponde la ejecución de labores de naturaleza profesional como la dirección de procesos judiciales, asesoría para la Alta Administración y cualquier otra función que sea encomendada por el Banco.

Sostiene que esta Procuraduría ha indicado que los abogados de los entes, órganos, y empresas públicas solo pueden realizar una defensa técnica, a favor de los funcionarios de la misma institución, cuando exista una norma jurídica que habilite esa posibilidad.  Agrega que este órgano asesor también ha hecho referencia a la necesidad de que la defensa de los servidores institucionales esté establecida en el Manual Descriptivo de Puestos.

            Indica que, a su juicio, el Perfil Descriptivo de Puestos del Banco Nacional faculta a sus abogados para representar a los funcionarios de la institución que, con ocasión de sus funciones, enfrenten procesos judiciales en los que la entidad bancaria tenga algún interés. 

Específicamente, solicita nuestro criterio con respecto a “¿si resulta viable que los abogados de la Institución puedan representar a los funcionarios bancarios que son objeto de procesos judiciales por acciones llevadas a cabo con ocasión del ejercicio de sus funciones y en las cuales no existen intereses contrapuestos entre sus conductas y los intereses del Banco Nacional de Costa Rica, entendiéndose interés contrapuesto el que la conducta por la cual se le sigue proceso al funcionario no sea lesiva del ordenamiento jurídico, ni a los intereses institucionales?”

A la gestión se adjuntó el criterio legal preparado por la Dirección Jurídica del Banco Nacional en su oficio D.J./253-2022 REF.2022-0290 del 24 de enero último. En síntesis, ese estudio sostiene que el artículo 39 de la Constitución Política acuerda la posibilidad de que las personas cuenten con patrocinio letrado en la defensa de sus intereses.  Señala que en el derecho penal se prevé la posibilidad de recibir defensa técnica cuando una persona está siendo investigada.  Indica además que, en virtud de lo establecido en los artículos 191, 201, 202, 203, 204 y 205 de la Ley General de la Administración Pública, existen casos donde concurre un interés de que se ejerza la defensa técnica de los funcionarios de las instituciones públicas para la protección de los intereses institucionales. Afirma que esta Procuraduría ha sostenido que es posible la representación en juicio de los funcionarios cuando la normativa interna habilite esa defensa técnica. 

Asimismo, el criterio legal aludido señala que dentro de las funciones asignadas a los abogados de la Dirección Jurídica del Banco Nacional en el Perfil de Puestos de la institución se encuentra la dirección y atención de procesos judiciales.  De ahí, estima que están facultados para ejercer la defensa y representación de los funcionarios de la entidad bancaria, siempre que exista la necesidad de defender los intereses institucionales.  

II.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE QUE LA DIRECCIÓN JURÍDICA DEL BANCO NACIONAL BRINDE DEFENSA TÉCNICA A LOS FUNCIONARIOS DE ESE BANCO

Esta Procuraduría ha establecido una línea jurisprudencial en relación con los requisitos para que las Direcciones Jurídicas institucionales del sector público asuman la defensa en juicio de sus funcionarios.  Esa línea se refleja en nuestros dictámenes C-242-98 de 13 de noviembre de 1998, dirigido al Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados; C-417-2008 de 24 de noviembre de 2008, dirigido a RECOPE; C-135-2009 de 15 de mayo del 2009, dirigido al Consejo Nacional de Producción; C-148-2010 de 21 de julio del 2010, dirigido a la Municipalidad de Garabito; C-174-2010 de 16 de agosto del 2010, dirigido a la Municipalidad de Alvarado; C- 203-2014 de 25 de junio de 2014, dirigido al Ministerio de Cultura y Juventud; C-266-2015 de 22 de setiembre del 2015, dirigido al Registro Nacional; C-212-2016 de 25 de octubre de 2016, dirigido a la ARESEP; C-115-2018 de 25 de mayo del 2018, dirigido a la Dirección General de Servicio Civil; y PGR-C-155-2022 de 22 de julio del 2022, dirigido al INS.

En el último de los dictámenes mencionados resumimos los requisitos para que la Asesoría Jurídica de una institución represente en juicio a sus funcionarios, requisitos dentro de los cuales destaca la necesidad de que una norma jurídica contemple esa posibilidad:

“El primero de los requisitos para admitir la procedencia de que las Direcciones Jurídicas del sector público brinden defensa técnica a los trabajadores de la institución a la que pertenecen (requisito al que se ha hecho alusión de manera reiterada en los pronunciamientos mencionados en el párrafo anterior) consiste en que haya una norma dentro del ordenamiento jurídico, aplicable a la institución respectiva, que admita esa posibilidad.  En ese sentido, hemos indicado lo siguiente:

“…en virtud del principio de legalidad al que se encuentra sometida la Administración Pública, no resulta procedente que los abogados de una institución o empresa pública, como parte del ejercicio de sus funciones, defiendan a los funcionarios de esa institución en causas penales, si no existe una norma jurídica que los habilite para tales efectos. (…) del análisis de la normativa aplicable no se desprende la existencia de ninguna norma jurídica que habilite a los abogados de esa Empresa para que defiendan en sede penal a sus funcionarios en ninguna circunstancia, por lo que, de conformidad con el principio de legalidad, dicha posibilidad se encontraría vedada, aunque se trate de denuncias penales interpuestas contra los servidores por actuaciones realizadas en el ejercicio de sus funciones.” (C-417-2008)

“…la posibilidad de que los abogados de planta −en este caso, los funcionarios de la Dirección de Asuntos Jurídicos− tengan entre sus funciones ordinarias asumir la representación judicial o extrajudicial de algún empleado del CNP que se vea enfrentado a una acción legal de este tipo, debe estar sujeta a que el ordenamiento así lo disponga, en respeto del Principio de Legalidad.” (C-135-2009)

También hemos sostenido que los Manuales Descriptivos de Puestos de los funcionarios encargados de brindar los servicios de representación en sede judicial deben reflejar la obligación de llevar a cabo esa labor:

“…revisadas las tareas que el Manual Descriptivo de Puestos de esa Institución establece para los profesionales en derecho al servicio del Departamento Legal, no encontramos dentro de sus obligaciones la defensa de servidores de ese Instituto, pues la asesoría legal brindada por estos profesionales se delimita a la atención de las consultas que le presenten cualesquiera clase de funcionarios de la Institución, según lo indicado en el mencionado Manual para cada uno de los puestos que componen el Departamento Legal…”(C-242-98)

“…en criterio de esta Procuraduría, las funciones establecidas en el Manual Descriptivo de Puestos de RECOPE, tales como “tramitar procesos legales”, “asistir a los debates de los procesos”, “revisar los expedientes de procesos”, se refieren a cualquier clase de proceso legal o judicial en el que RECOPE sea parte, ya que dichos funcionarios están al servicio de la Empresa y no de los funcionarios cuando éstos deben responder en su carácter personal, como ocurre justamente con la responsabilidad de naturaleza penal, que es personalísima. (…) interpretar que los abogados de una institución o empresa pública se encuentran no solo al servicio de la entidad pública, sino también al servicio se sus funcionarios en procesos de carácter personalísimo −como lo son los procesos penales− resulta improcedente, en razón de que excede el contenido de las normas referidas a sus funciones.  Además, si se optara por una amplísima interpretación de la concepción normativa, podría interpretarse que los abogados de RECOPE tienen dentro de sus funciones la defensa de los funcionarios de esa Empresa en cualquier proceso legal, lo cual resulta irrazonable e inmanejable para el correcto desempeño de las funciones de la Asesoría Legal de RECOPE, toda vez que ello debe ser correctamente entendido en el sentido de que se trata de procesos en los que esa institución es llamada a participar como parte, es decir, de asuntos de índole indiscutiblemente institucional.” (C-417-2008).

Hemos señalado además que la previsión normativa en la que se fundamente la posibilidad de que la Dirección Jurídica represente judicialmente a los funcionarios de una institución no debe limitarse a autorizar brindarles asesoría jurídica, pues la representación en juicio y la asesoría jurídica no son asimilables:

 “…la labor de consulta prevista en el Manual, tiene una naturaleza muy distinta a la exigida para la defensa penal, en la cual se requiere una labor de patrocinio o representación de un sujeto en particular, acusado de la comisión de un delito o contravención; por lo tanto, aún partiendo de la premisa de que la enumeración de funciones que contempla el Manual Descriptivo de Puestos no sea taxativa, es decir, que no agota las labores propias de cada puesto, la labor de defensa de un servidor no resultaría acorde con la naturaleza del cargo que ocupan los abogados del Departamento Legal.” (C-242-98)

“…dentro del Manual Descriptivo de Puestos de RECOPE, la única función que se establece, en relación con la atención de asuntos relativos a funcionarios de la Empresa por parte de los abogados de RECOPE, es brindar asesoría jurídica personal o telefónica, pero en ningún momento se indica que los citados profesionales deban defender en sede penal a otros funcionarios, lo cual es una actividad completamente diferente a la de asesorar, tal y como se indicó en el dictamen transcrito líneas atrás.  Por tanto –reiteramos–  el defender en sede penal a dichos funcionarios por parte de los abogados de RECOPE, como parte del ejercicio de sus funciones públicas, resulta contrario al principio de legalidad.” (C-417-2008).

Adicionalmente, hemos indicado que las dudas sobre la contratación de abogados externos para la defensa en juicio de funcionarios públicos deben ser planteadas ante la Contraloría General de la República, por ser materia de contratación administrativa, relacionada con el manejo de fondos públicos (C-417-2018).  A pesar de ello, hemos coincidido con los pronunciamientos de ese Órgano Contralor en el sentido de que una contratación de ese tipo debe estar ligada, de modo indisoluble, con el ejercicio de funciones públicas, pues los recursos del Estado no podrían desviarse para atender un caso que se ubique en la esfera personal y privada del funcionario.  Asimismo, es necesario que la contratación no suponga costear la defensa en un delito cometido contra la institución pública a la que pertenece el servidor, pues ello generaría un conflicto de intereses.  Además, debe existir el riesgo fundado de una condena patrimonial contra la institución, de manera tal que se vislumbre que, en caso de que el funcionario sea declarado culpable, pueda surgir responsabilidad patrimonial concomitante para el Estado.”

            El criterio legal que se nos remitió con la consulta sostiene que el fundamento normativo para que los abogados de la Dirección Jurídica del Banco ejerzan la representación de los funcionarios de esa institución en los procesos judiciales a los que se ha hecho referencia, se encuentra en el documento denominado Perfil Descriptivo de Puestos de los abogados especialistas de la Dirección Jurídica, código RE02-PR23RH01. Ese perfil dispone:

“NATURALEZA DEL PUESTO: LE CORRESPONDE LA EJECUCIÓN DE LABORES DE NATURALEZA PROFESIONAL COMO DIRECCIÓN DE PROCESOS JUDICIALES Y DE ASESORÍA EN EL CAMPO DEL DERECHO A LA ALTA ADMINISTRACIÓN, ASPECTOS LEGALES, TANTO DEL ÁMBITO PÚBLICO COMO PRIVADO QUE LA INSTITUCIÓN REQUIERA, EN CONCORDANCIA CON LA NORMATIVA DE LA INSTITUCIÓN Y EL MARCO JURÍDICO QUE REGULA LA MATERIA.” (El subrayado y la mayúscula corresponden a la transcripción que se nos remitió).

            Agrega que ese mismo Perfil, dentro de las principales funciones del puesto, menciona la siguiente:

“ATENDER JUICIOS ORDINARIOS, PROCESOS ORDINARIOS Y DE CONOCIMIENTO Y CUALQUIER OTRO QUE SE LE ASIGNE EN REPRESENTACIÓN DEL BANCO.”  (El subrayado y la mayúscula corresponden a la transcripción que se nos remitió).

            Es criterio de esta Procuraduría que las disposiciones transcritas no contemplan la posibilidad de que la Dirección Jurídica del Banco Nacional ejerza la defensa de los funcionarios de ese Banco.  Si bien es cierto se hace referencia en ellas a la dirección de procesos judiciales y a la atención de juicios ordinarios y de conocimiento, debe entenderse que esa referencia se circunscribe a la representación del Banco en los procesos judiciales en los que figure como parte.  Incluso, así lo indica la segunda de las transcripciones anteriores, en la que se alude a la atención de juicios “en representación del Banco”.

            Ya este Órgano Asesor, al analizar la posibilidad de que los abogados de planta de RECOPE asumieran la defensa penal de los funcionarios de esa empresa pública, indicó que “… en los casos en los que algún tipo de servicio jurídico deba ser prestado a los funcionarios de RECOPE, la norma debe indicarlo de forma explícita y clara, de conformidad con el principio de legalidad.”  (Dictamen C-417-2008 ya citado.  El subrayado no es del original).

            El requisito de una norma jurídica que contemple claramente la posibilidad de que los abogados de planta del Banco Nacional representen a los funcionarios de esa institución (y no solamente al Banco como tal) en los procesos judiciales entablados contra ellos, no obedece a un simple requerimiento formal, sino a la necesidad de que exista un acto de autoridad que establezca reglas precisas para la actuación administrativa, de manera tal que haya certeza sobre las circunstancias y las condiciones bajo las cuales se va a otorgar esa representación.

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- Al no existir una norma explícita y clara en la que se autorice a los abogados del Banco Nacional para representar a los funcionarios de esa institución en los procesos judiciales entablados contra ellos, a título personal, con ocasión del ejercicio de sus funciones, tal representación resulta improcedente.

            2.- El requisito de una norma jurídica que contemple claramente la posibilidad de que los abogados de planta del Banco Nacional representen a los funcionarios de esa institución (y no solamente al Banco como tal) en los procesos judiciales entablados contra ellos, no obedece a un simple requerimiento formal, sino a la necesidad de que exista un acto de autoridad que establezca reglas precisas para la actuación administrativa, de manera tal que haya certeza sobre las circunstancias y las condiciones bajo las cuales se va a otorgar esa representación.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc