06 de julio de 2022

PGR-OJ-092-2022

 

Diputado

Rodrigo Arias Sánchez

Presidente

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio AL-PRES-RAS-294-2022, del 27 de junio último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con el trámite que debe otorgarse a los documentos que informen a la Asamblea Legislativa sobre algún tipo de sanción administrativa disciplinaria que involucre a un diputado.

 

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

 

            Nos indica que es ampliamente conocido que no existe un régimen disciplinario, dentro del Reglamento de la Asamblea Legislativa, para aplicar sanciones disciplinarias o administrativas a los diputados.  Sostiene que, a nivel constitucional y reglamentario, existen regulaciones relativas al fuero especial con el que cuentan los diputados sobre irresponsabilidad, inmunidad e indemnidad que procuran proteger el normal desarrollo de la función legislativa en resguardo de la delicada labor del cuerpo colegiado y en aras de un interés público superior.  Agrega que de esas disposiciones también pueden extraerse reglas relativas al procedimiento a seguir para los casos en los que medien delitos comunes o acusaciones penales.  Afirma que, asimismo, la Constitución Política reguló las causales para anular las credenciales a los diputados, pero no está normado el procedimiento para que a esos funcionarios se les retire del cargo cuando incurran en faltas reguladas por normas constitucionales, al no haberse aprobado aún la ley que menciona la Carta Magna en su artículo 112.

 

            Manifiesta que con la promulgación del Código Electoral en el 2009, y de conformidad con lo establecido tanto en el artículo 262 de ese cuerpo normativo, como en el artículo 102, inciso 10), de la Constitución Política, al Tribunal Supremo de Elecciones le corresponde valorar la admisibilidad de las denuncias interpuestas contra los diputados por las causales contenidas en la Carta Magna (artículos 111 y 112), y declarar oficialmente si existen méritos para desestimar o no una denuncia que pueda acarrear el retiro o la anulación de la credencial otorgada, si la Asamblea Legislativa levanta la inmunidad respectiva o si se ha renunciado a esta y se cumple con las exigencias del debido proceso.

 

            Sostiene que el ordenamiento jurídico costarricense contempla muy pocos supuestos en los que, aun verificándose una extralimitación del diputado en sus funciones, es posible atribuirle responsabilidad disciplinaria. Indica que, particularmente, el ordenamiento no contempla ningún supuesto que permita la aplicación de sanciones por actuaciones acaecidas antes de la declaratoria de diputados.

 

            Afirma que la Sala Constitucional ha sostenido que el órgano competente para imponer una sanción a un legislador es la Asamblea Legislativa y que es ese órgano el que deberá determinar, en el caso concreto, si el ordenamiento jurídico establece alguna consecuencia para la conducta investigada.  Manifiesta que, según esa Sala, de constatarse una laguna o un vacío normativo, corresponde a la propia Asamblea Legislativa establecer el régimen sancionatorio aplicable a sus miembros, con el objetivo de asegurar la rectitud, probidad y honradez en el ejercicio de la función pública.

 

            Señala que el Tribunal Constitucional, en su resolución 2010-011352, otorgó a la Asamblea Legislativa un plazo de 36 meses para que, a través de una reforma parcial a la Constitución Política, incorporara como causal de pérdida de credencial de los legisladores las faltas al deber de probidad, así como para que estableciera, en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, otras sanciones administrativas cuando los diputados cometan faltas a los deberes ético funcionariales.

 

            Agrega que, sin perjuicio de lo anterior, es necesario hacer un deslinde entre el tema de la imposibilidad legal para sancionar y la obligación de tomar una resolución final sobre los asuntos que se someten a conocimiento de la Asamblea Legislativa. Afirma que una cosa es que a los funcionarios públicos: diputados y diputadas de la República, no se les pueda sancionar en caso de que se acredite una infracción anterior a tener esa posición (que a la postre, producirá la prescripción para aplicar una sanción administrativa antes de que pierda el título de miembro de un Supremo Poder), y otra cosa, bien distinta, es que se guarde un silencio que impida dar el trámite correcto a un caso que se pone en conocimiento de la Asamblea Legislativa, contra los principios básicos de transparencia y publicidad en la gestión pública.

 

            Manifiesta que “El ordenamiento jurídico, no justifica al Primer Poder de la República, que recibe este tipo de información, se ampare a la existencia de un vacío legal, para eludir la responsabilidad de decidir definitivamente y sin dilaciones el asunto sometido a su valoración.”

 

            Partiendo de lo expuesto, nos formula las siguientes consultas:

 

1.- “¿cuál es el procedimiento aplicable, en caso de que se someta a conocimiento de la Asamblea Legislativa, la existencia de una sanción administrativa, que se origina en otra institución en el ejercicio de otro cargo, para una persona que ahora, es diputado o diputada de la República?”

2.- “¿Cuál es el órgano competente para resolver, en definitiva, el asunto que se pone en conocimiento de la Asamblea Legislativa? ¿Es posible encontrar la legitimidad jurídica, para proceder a un archivo administrativo por parte de un órgano individual o colectivo de la Asamblea Legislativa, distinto al Plenario Legislativo, sin resolución expresa, sin votación de ningún tipo, por el solo transcurso del tiempo, o por la existencia de ese vacío legal, y razonar, que la inexistencia de un procedimiento constitucional o reglamentario que determine el trámite puntual expreso, no permite la aplicación de algún procedimiento que aquilate el iter procesal aplicable en casos similares, porque ello, podría actuar en detrimento de los derechos constitucionales derivados del debido proceso y de la estructura constitucional vigente?”

 

            De seguido nos referiremos a los puntos en consulta, no sin antes advertir, como lo hemos hecho en reiteradas ocasiones (por ejemplo, en nuestra OJ-026-99 del 26 de febrero de 1999, en la OJ-013-2015 del 12 de febrero del 2015, y en la OJ-174-2021 del 8 de noviembre del 2021) que, al no provenir la consulta de un órgano de la Administración Pública, sino de un Diputado, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con su importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes. 

 

 

II.- SOBRE LA EJECUCIÓN DE SANCIONES IMPUESTAS A LOS DIPUTADOS ANTES DE ASUMIR EL CARGO, ORIGINADAS EN EL EJERCICIO DE OTROS PUESTOS PÚBLICOS

 

            A efecto de dar respuesta a la consulta que se nos plantea, es importante señalar que el ordenamiento jurídico costarricense contempla una protección especial para asegurar la continuidad de la función que realizan los miembros de los Supremos Poderes, situación que obedece, claramente, a la importante y delicada labor que desempeñan.  En el caso concreto de los diputados, existen normas de rango constitucional, legal, y reglamentario que tienden a evitar que se presenten distracciones, presiones o interferencias que afecten el ejercicio del cargo o que limiten el cumplimiento de las atribuciones a las que se refiere el artículo 121 de la Constitución Política.  

 

            La consulta que se nos formula está relacionada con la posibilidad de que se ejecuten, durante el ejercicio del cargo de diputado, sanciones administrativas impuestas por faltas cometidas en puestos públicos desempeñados con anterioridad a asumir el cargo de diputado.  No se precisa en la gestión si la duda está referida a algún tipo particular de sanción administrativa, por lo que asumimos que podría tratarse de pérdida de credenciales (en el caso de que la sanción haya sido impuesta en un cargo de elección popular), despido (en el caso de relaciones de empleo público), inhabilitaciones, suspensiones sin goce de salario, o correctivos menores como amonestaciones, apercibimientos, etc.

 

            En cualquier caso, importa señalar, desde ya, que no existe una regulación integral del régimen disciplinario aplicable a los diputados.  Ciertamente, el Reglamento de la Asamblea Legislativa contiene un capítulo (el Segundo de su Título Primero) denominado “Régimen Disciplinario”; sin embargo, en él solo está regulado lo relativo a la pérdida de dietas en el caso de que los diputados incurran en ausencias injustificadas.

 

            En el tema puntual de la imposición de sanciones a los diputados por faltas al deber de probidad, la Sala Constitucional ha establecido algunas pautas que resultan de utilidad para abordar el tema que ahora se analiza. Así, en lo que se refiere a la necesidad de regular su régimen disciplinario, esa Sala indicó:

 

“… es deber impostergable de la Asamblea Legislativa proveerse de un régimen explícito –por virtud de la habilitación constitucional para dotarse de su propio régimen interior, artículo 121, inciso 22− para actuar las políticas y normas jurídicas –internacionales e internas− que pretenden asegurar la rectitud, probidad y honradez en el ejercicio de la función pública, a las que, obviamente, no puede sustraerse el órgano legislativo y sus miembros, por suerte de una imprevisión normativa absolutamente reprochable e injustificable. Si como se indicó precedentemente, también, los diputados y diputadas están sujetos a los deberes establecidos en la normativa internacional e interna para garantizar la integridad y moralidad de los funcionarios públicos, la omisión del poder legislativo para garantizar su observancia resulta, a todas luces, ilegítima por lo que debe ser suplida a la mayor brevedad posible.”  (Sentencia n.° 18564-2008 de las 14:44 horas del 17 de diciembre del 2008, reiterada en la 11352-2010 de las 15:05 horas del 29 de junio del 2010, en la 12826-2010 de las 9:34 horas del 30 de julio del 2010, en la 2815-2013 de las 10:00 horas del 1° de marzo del 2013 y en la 7793-2013 de las 14:30 horas del 12 de junio del 2013).

 

            Asimismo, la Sala Constitucional afirmó la existencia de una reserva de Constitución en lo relativo al establecimiento de nuevas causales de pérdida de credencial de los diputados:

 

“… esta es materia indisponible para el legislador, en razón de que se trata de un contenido necesario de la Constitución Política que sólo puede ser regulado por el poder constituyente originario o derivado. De este modo, el principio de presunción de competencia que gobierna la potestad del legislador sobre cualquier materia, se encuentra excluido en ese campo, salvo que la Constitución Política lo haya atribuido en forma exclusiva a otros entes u órganos, a otras fuentes normativas, o como en este caso, constituyen contenidos necesarios de la Constitución Política. De ahí que, si el legislador amplía las causales para la pérdida de las credenciales a los Diputados por medio de la ley, ese alcance normativo excede el campo de reserva constitucional y en consecuencia la disposición resulta inconstitucional.  En este sentido, la remisión que hace el artículo 262 del Código Electoral al numeral 68 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República es contraria a la Constitución Política.”  (Sentencia N ° 11352-2010 ya citada).

 

            Otra regla que resulta útil para atender el tema sometido a consulta, establecida en la jurisprudencia constitucional, es la que se refiere a la potestad con que cuenta la Asamblea Legislativa para regular, por vía reglamentaria, lo relativo a su régimen interno:

 

 “…La autodeterminación del Parlamento sobre su accionar interno −reconocida en forma reiterada por este Tribunal−, "interna corporis", es una de sus potestades esenciales expresamente reconocida por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22), y que resulta consustancial al sistema democrático. El objeto perseguido con la atribución de la competencia para autorganizarse de la Asamblea, es la de que por su medio sean regulados sus procedimientos de actuación, organización y funcionamiento y en consecuencia su organización interna dentro de los parámetros que exigen los principios, democrático, de igualdad y no discriminación, con todos sus derivados. Esta potestad se desarrolla con absoluta independencia de los otros órganos del Estado –en virtud del principio establecido en el artículo 9 de la Carta Fundamental−, y tiene como límites: el acatamiento del Derecho de la Constitución, es decir, al conjunto de valores, principios y normas constitucionales, dentro de los que están los mencionados supra, el respeto a los principios de razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad…”. (Sentencia n.° 7961-2005 de las 17:50 horas del 21 de junio de 2005. En sentido similar pueden consultarse las sentencias 990-1992 de las 16:30 horas 30 del 14 de abril de 1992, 1311-1999 de las 16:42 horas del 23 de febrero de 1999, 4151-2012 de las 16:00 horas de 27 de marzo de 2012, 5758-2018 de 15:40 horas del 12 de abril del 2018, y la 2815-2019 de las 9:30 horas del 15 de febrero de 2019, entre otras).

 

            Cabe señalar que la reforma introducida por la ley n.° 9571 del 23 de mayo del 2018 al artículo 112 de la Constitución Política (por medio de la cual se estableció como causa de pérdida de credencial de los diputados la violación al deber de probidad) dispuso que esa sanción solo aplicaría “… en los casos y de acuerdo con los procedimientos que establezca una ley que se aprobará por dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa”; no obstante, dicha ley no ha sido emitida a esta fecha.

 

            Ahora bien, volviendo a la situación objeto de consulta, relacionada con la posibilidad de que la Asamblea Legislativa aplique a los diputados sanciones impuestas antes de asumir el cargo, interesa señalar que no existe norma alguna que contemple esa posibilidad, lo cual es fácil de entender ante la ausencia de un régimen sancionatorio integral aplicable a los diputados.

 

            A manera de referencia, debemos indicar que esta Procuraduría ha sostenido, con base en la teoría del Estado patrono único, que es posible dentro de la Administración central (entre ministerios, por ejemplo) ejecutar sanciones impuestas a funcionarios que posteriormente asuman funciones en un órgano distinto al que lo sancionó.  En ese sentido pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-082-2008 del 14 de marzo del 2008, C-049-2013 del 26 de marzo del 2013 y C-PGR-C-363-2021 del 17 de diciembre del 2021.

            Incluso, la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 del 8 de marzo del 2022, en su artículo 4, inciso a), previó la posibilidad de que los funcionarios públicos respondan por sus deberes funcionariales dentro de todo el sector público, independientemente de que opere el traslado de una institución pública a otra.  Y en materia sancionatoria indicó expresamente que “…las sanciones que generen el despido sin responsabilidad patronal del funcionario en una institución, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, impedirán a cualquier otra entidad u órgano que forme parte del Estado contratarlo por un plazo que va de seis meses a dos años.”

 

            A pesar de lo anterior, es claro que, en el caso de los diputados, no es posible aplicar esas soluciones, en primer lugar, porque el diputado no se encuentra bajo una relación de empleo con el Estado, sino bajo una relación de representación (así lo hemos sostenido desde nuestro dictamen C-195-83 del 17 de junio de 1983, reiterado, entre muchos otros, en el C-124-2002 del 21 de mayo del 2002, y en la OJ-156-2020 del 14 de octubre del 2020); y, en segundo lugar, porque los diputados, como miembros de los Supremos Podres, se rigen por normas y principios especiales. 

 

            Partiendo de lo expuesto, considera esta Procuraduría que no es posible aplicar a los diputados sanciones impuestas antes de asumir el cargo, originadas en servicios prestados en otros ámbitos de la Administración Pública.  Lo anterior por no existir norma constitucional, legal o reglamentaria alguna que contemple esa posibilidad. 

 

 

III.-  RESPECTO DEL ÓRGANO LEGITIMADO PARA DECIDIR SOBRE EL TRÁMITE QUE DEBE OTORGARSE A LAS COMUNICACIONES RELATIVAS A SANCIONES IMPUESTAS A DIPUTADOS CON MOTIVO DE FALTAS COMETIDAS ANTES DE ASUMIR EL CARGO

 

            Se nos consulta cuál es el órgano competente para resolver en definitiva el asunto que se ponga en conocimiento de la Asamblea Legislativa sobre la existencia de una sanción administrativa contra un diputado, cuando esa sanción haya tenido su origen en otra institución y durante el ejercicio de otro cargo.  Particularmente, si esa resolución debe ser emitida por el Plenario Legislativo o por algún otro órgano parlamentario.

 

            Al respecto, debemos indicar que ese es, precisamente, uno de los temas que deben estar regulados en el régimen disciplinario de los diputados, régimen que, como ya indicamos, no ha sido aprobado hasta el momento por la Asamblea Legislativa.  En todo caso, ante la ausencia de norma expresa que establezca el trámite a seguir en ese tipo de asuntos, consideramos que debe ser el Plenario Legislativo, como órgano deliberativo máximo de la Asamblea Legislativa, el que adopte la decisión definitiva.

 

            La razón por la cual consideramos que debe ser el Plenario (y no otro órgano de la Asamblea Legislativa) el que decida en definitiva sobre el trámite que debe seguir este tipo de asuntos obedece a que ese es el órgano legitimado para aprobar el régimen disciplinario aplicable a los diputados, ya sea por vía de ley, o por reforma al Reglamento de la Asamblea Legislativa, salvo, claro está, en lo relativo a nuevas causas de pérdida de credencial, tema sobre el que existe reserva de Constitución.

 

            Nótese que, si el régimen disciplinario de los diputados estuviese regulado, tal normativa podría remitir, eventualmente, a un órgano distinto al Plenario Legislativo para conocer lo relativo al ejercicio de la potestad sancionatoria; sin embargo, mientras esa regulación no exista, corresponde al Plenario conocer, caso por caso, ese tipo de asuntos.

 

            Cabe señalar, por último, que independientemente de la decisión final que adopte el Plenario Legislativo en cada caso concreto, ese órgano no está facultado para declarar prescrita, unilateralmente, la posibilidad de aplicar una sanción en asuntos como el que nos ocupa.  Ello debido a que la prescripción es una figura que opera a instancia de parte, por lo que, aun cuando haya transcurrido el plazo fijado para alegarla, ese solo hecho no es suficiente para declarar prescrita la posibilidad de ejecutar una sanción administrativa. 

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones no vinculantes:

 

            1.- No existe disposición alguna de rango constitucional, legal o reglamentario que admita la posibilidad de imponer sanciones a los diputados por faltas cometidas en otro puesto público antes de iniciar el ejercicio del cargo.

 

            2.- La decisión final con respecto a las comunicaciones que reciba la Asamblea Legislativa, relacionadas con la imposición de sanciones con esas características, debe ser adoptada por el Plenario Legislativo.

 

            3.- Independientemente de la decisión final que adopte el Plenario Legislativo en cada caso concreto, ese órgano no está facultado para declarar prescrita, unilateralmente, la posibilidad de aplicar una sanción en asuntos como el que nos ocupa.  Ello debido a que la prescripción es una figura que opera a instancia de parte, por lo que, aun cuando haya transcurrido el plazo fijado para alegarla, ese solo hecho no es suficiente para declarar prescrita la posibilidad de ejecutar una sanción administrativa. 

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc