11 de julio de 2022

PGR-OJ-094-2022

Señora

Marcia Valladares Bermúdez

Jefa de Área, Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio AL-CJ-21.668-OFIC-0211-2021 del 18 de agosto de 2021, reasignado a este Despacho el 10 de febrero último, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa aprobó consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado: “Modificación del artículo 31 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, IMAS, n.° 4760 de 30 de abril de 1971”.  Dicha iniciativa, mediante la cual se pretende exonerar expresamente al IMAS del pago del impuesto al valor agregado, se tramita bajo el expediente n.° 21.668.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

I.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración indica que el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) es uno de los principales soportes de nuestro Estado social de derecho. Señala que dicha institución ha realizado invaluables aportes para mejorar las condiciones de vida de la población más necesitada y carente de recursos económicos.

Sostiene que el artículo 2 de la Ley de Creación del IMAS, n.° 4760 de 30 de abril de 1971, establece que el objetivo de dicha institución es “… resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin.  Para ese objetivo utilizará todos los recursos humanos y económicos que sean puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país, instituciones del sector público nacionales o extranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.”

Indica que, por la función encomendada al IMAS, es necesario que el Estado le brinde los recursos económicos para el cumplimiento de sus objetivos. Por ello, destaca la importancia de modificar el artículo 31 de la Ley n.° 4760 citada, para que se exonere a esa institución del pago del impuesto al valor agregado (IVA).

Señala que la propuesta busca restituir la situación en la que se encontraba el IMAS antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018, pues esa institución contaba con el beneficio de exoneración del impuesto de ventas; sin embargo, con la Ley n.° 9635 citada, se eliminó dicho impuesto y se sustituyó por el impuesto al valor agregado.

Afirma que, a raíz de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635, en diferentes oportunidades se ha indicado que corresponde al Ministerio de Hacienda definir cuáles son las instituciones públicas que se encuentran excluidas del pago del IVA, pues antes de esa ley, algunas instituciones se encontraban dentro del régimen exonerativo del impuesto de ventas, el cual fue reemplazado por el IVA.  Sostiene que, a pesar de ello, los criterios del Ministerio de Hacienda en materia de exoneraciones son confusos, por lo que es necesario que exista una norma expresa que establezca la exoneración para el IMAS.

            A continuación, nos referiremos al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que este criterio se basa en consideraciones jurídicas. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito. 

II.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Como primer punto, debemos señalar que de conformidad con el principio de legalidad tributaria, la creación, derogación o exención de un tributo debe hacerse por vía legal, “nullun tributum sine lege”.  Lo contrario conlleva una infracción constitucional.    El principio aludido se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 121, inciso 13), de la Constitución Política.  Esa norma señala:

“Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: 

(…)

13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales…”.

La disposición constitucional recién transcrita encuentra eco en el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el cual dispone que en cuestiones tributarias solo la ley puede crear, modificar o suprimir tributos, así como otorgar exenciones, reducciones o beneficios.  El principio de legalidad tributaria tiene como finalidad que las autoridades administrativas no ejerzan su poder de manera arbitraria y que su actuación queda limitada a lo que establezca la ley.  

La iniciativa que se analiza, tal y como señalamos, pretende reformar el artículo 31 de la Ley n.° 4760 a efecto de establecer expresamente la exoneración para el IMAS del pago del impuesto al valor agregado. Para una mejor comprensión del tema, seguidamente transcribiremos, en un cuadro comparativo, el texto del artículo 31 vigente y el texto que propone el proyecto de ley: 

Cabe señalar que, en su momento, el Ministerio de Hacienda consultó a este órgano asesor si con la entrada en vigencia de la Ley n.° 9635 se podía interpretar que las exenciones que contemplaba la normativa anterior se encontraban derogadas tácitamente y si esa misma derogación aplicaba con respecto a cualquier otra ley conexa que estableciera expresamente exoneraciones del impuesto general sobre las ventas.  

Al respecto, esta Procuraduría, en su dictamen C-185-2019 de 4 de julio de 2019 (reiterado en el PGR-C-295-2021 de 18 de octubre de 2021 y PGR-C-056-2022 de 15 de marzo de 2022), indicó que “…las exenciones del impuesto de ventas otorgadas al amparo de la Ley n.° 6826 que se mantendrían vigentes aún con la reforma que introduce el Título I de la Ley n.° 9635, serían aquellas otorgadas expresamente después de la entrada en vigencia de la Ley n.° 7293, ya que como bien se ha indicado, la reforma que introduce la Ley n.° 9635 no crea un nuevo impuesto, sino que implementa el impuesto al valor agregado que ya había sido creado por la Ley n.° 6826”.   Dentro de las exoneraciones que mantuvo el inciso i), del artículo 2, de la Ley n.° 7293, se encuentran las otorgadas a las instituciones descentralizadas, categoría de la cual forma parte el IMAS.

Sin perjuicio de lo anterior, consideramos que la inclusión expresa del “impuesto al valor agregado” dentro de las exoneraciones contempladas en el artículo 31 de la Ley n.° 4760 permitiría que el operador jurídico tenga mayor claridad al aplicar esa norma. Ello porque podrían persistir dudas en cuanto a la exoneración o no de ese impuesto como producto de los cambios generados con la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. 

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que la reforma pretendida mediante el proyecto de ley denominado: “Modificación del artículo 31 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, IMAS, n.° 4760 de 30 de abril de 1971”, es útil para dejar claramente establecido que el IMAS está exonerado del impuesto al valor agregado.  Su aprobación se enmarca dentro de la potestad que le confiere a la Asamblea Legislativa el artículo 121 de la Constitución Política. 

Cordialmente,

              Julio César Mesén Montoya                                Mariela Villavicencio Suárez

                        Procurador                                                   Abogada de Procuraduría  

JCMM/MVS/hsc