16 de agosto de 2022

PGR-C-172-2022

 

Licenciada

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva       

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, nos referimos a su oficio N° STAP-1622-2021, de fecha 18 de setiembre del 2021, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1- A la fecha y teniendo conocimiento de que la Dirección General de Servicio Civil, se encuentra atendiendo el imperativo legal que le fue asignado por el artículo 20 de la Ley N° 5150 y sus reformas, ¿tiene la STAP competencia para atender y la Autoridad Presupuestaria para resolver las solicitudes de modificación de clases de puestos que realice la Dirección General de Aviación Civil con respecto al Manual de Puestos del Área Técnica Aeronáutica vigente?

 

2- Una vez que la Dirección General de Servicio Civil, apruebe el régimen salarial especial correspondiente al Manual de Puestos del Área Técnica Aeronáutica que ya le fue presentado, cumpliendo así con lo ordenado por el artículo 20 de la Ley N.° 5150, Ley General de Aviación Civil del 14 de mayo de 1973 y sus reformas, ¿debe ser la STAP quien conozca y la Autoridad Presupuestaria quien resuelva las futuras solicitudes de modificación de clases de puestos que se presenten relacionadas con ese Manual, o deberían ser esas funciones cumplidas por la Dirección General de Servicio Civil?

 

3- Una vez que la Dirección General de Servicio Civil, apruebe el régimen salarial correspondiente al Manual de Puestos del Área Técnica Aeronáutica de la Dirección General de Aviación Civil, ¿deben ser estos instrumentos remitidos a la STAP y a la Autoridad Presupuestaria para recibir algún tipo de aval?”

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio jurídico N° DE-455-2021 del 18 de setiembre del 2021, elaborado por el licenciado Marco Antonio Rojas Bolaños, en su condición de abogado y revisado por el licenciado Rafael Oviedo Quesada, en su condición de coordinador, ambos de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la STAP, siendo que luego de analizar el artículo 20 de la Ley N° 5150, los artículos 45 y 46 de las Directrices Generales de Política Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y Endeudamiento para Entidades Públicas, Ministerios y Órganos Desconcentrados, según corresponda, cubiertas por el ámbito de Autoridad Presupuestaria, para el año 2021, Decreto Ejecutivo N° 42265-H del 11 de marzo del 2020, la sentencia N° 097-2015-IV de las 9:00 horas del 11 de setiembre del 2015, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta, la resolución N° 001139-F-S1-2017 de las 11:00 horas del 09 de octubre del 2017 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y el dictamen C-085-2002 del 04 de abril del 2002 de esta Procuraduría, se concluyó:

 

“Sumado a lo anterior, también en los ámbitos jurisdiccionales se ha reconocido ese mandato del legislador para la DGSC, pues mediante la sentencia N.° 097-2016-IV[1] de las 9 horas del 11 de setiembre de 2015, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta, se resolvió en lo que interesa:

 

“3) Se ordena a la Dirección General de Aviación Civil para que dentro del plazo de un año a partir de la firmeza del presente fallo: a) Establezca el especial régimen salarial que indica el citado artículo 20… d) Una vez generado el especial régimen salarial, lo remita a la Dirección General del (sic) Servicio Civil para su aprobación final…”

 

Posteriormente, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, al resolver el recurso de casación mediante la Resolución N.° 001139-F-S1-2017 de las 11 horas del 9 de octubre del 2017, revoca parcialmente la sentencia impugnada en aspectos que no tienen que ver con el punto 3 recién transcrito del Por Tanto de la resolución casada.

 

Se puede concluir entonces que para los dos órganos jurisdiccionales mencionados, no existe duda con respecto que es a la DGSC a quien compete aprobar el régimen especial de salarios establecido en el artículo 20 de la Ley N.° 5150; lo cual no podría ser de otra manera cuando la Ley es totalmente clara en ese extremo, cualidad que no permite, ni hace necesario interpretar ese precepto legal, ya que la interpretación jurídica precisamente es una herramienta útil sólo para esclarecer el sentido de una ley por ser dudoso o incomprensible, lo cual como reiteradamente se ha señalado no se presenta en este caso.

 

Además, debe notarse que a pesar de que, en el desarrollo de los procesos judiciales resueltos mediante las resoluciones previamente indicadas, se hace mención de la Autoridad Presupuestaria (en adelante AP) al referirse a diversos hechos vinculados con el asunto de interés, ni el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta, ni la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, al resolver, hacen referencia alguna a ese Órgano Colegiado.

 

Dicho proceder no hace más que reiterar la certeza que tienen con relación a los mandatos que dispuso el legislador, mediante la modificación del artículo 20 de la Ley N.° 5150, para la DGAC y para la DGSC.

 

Es por eso que se considera que, para este caso en concreto, la AP no ha sido facultada ni por la ley ni por las instancias judiciales mencionadas, para poder intervenir en la aprobación del régimen especial de salarios del personal técnico-administrativo de la DGAC.

 

(…)

 

Para responder la pregunta número dos, es necesario mencionar que una situación diferente a la antes comentada, es la que se presenta en el supuesto caso de la atención de las solicitudes de modificación de clases de puestos relacionadas con ese Manual, que eventualmente pudiere presentar la DGAC ante la STAP, una vez que la DGSC apruebe el régimen salarial especial correspondiente al Manual de Puestos del Área Técnica Aeronáutica.

 

Se afirma lo anterior, pues en dichos casos consideramos que la STAP sí debería conocer y la AP resolver dichas solicitudes. Esto se debe a que la obligación que se le asignó a la DGSC en el artículo 20 ya citado, se cumple y finaliza una vez que esta haya aprobado el régimen salarial mencionado.

 

De ese momento en adelante, y a falta de otro mandato legal que estipule algo diferente, se debe seguir aplicando la normativa ya existente y vigente que vincula a los puestos excluidos del régimen de Servicio Civil con funciones encargadas a la STAP y a la AP (…).

 

(…)

 

En lo que se refiere a la tercera pregunta formulada, debe entenderse que, en aplicación del principio de legalidad, y a falta de norma jurídica expresa que le otorgue tal competencia, a la STAP no le corresponde tampoco otorgar ningún tipo de “aval”, posterior a la aprobación del mencionado Manual. En este sentido, siendo insistentes en que no existe ninguna disposición legal que le confiera esa atribución a la STAP, inclusive hay que considerar que para otorgar un aval o “visto bueno” debería necesariamente hacerse un ejercicio previo de revisión de lo actuado y decidido por la DGSC y esto a todas luces, implica una evidente contradicción con la voluntad legislativa plasmada en el artículo 20 de repetida cita, en el que se estableció que es a dicha Dirección, a la que le compete aprobar ese régimen especial de salarios (…)”.     

 

Ii.- Inadmisibilidad de la presente gestión:

 

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

 

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones.

 

Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

 

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...).

 

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

Bajo esta inteligencia, en atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica, hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

En ese sentido, puntualmente, en esta consulta convergen una serie de aspectos que imposibilitan a esta Procuraduría, entrar a conocer el fondo.

En primer lugar, la presente consulta tiene por objeto que se determine, en términos generales, las competencias de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y de la Autoridad Presupuestaria, en relación con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley N° 5150, “Ley General de Aviación Civil”.

En ese orden de ideas, debe señalarse que el objeto consultado constituye un asunto que actualmente se discute en sede jurisdiccional, dentro del proceso contencioso administrativo tramitado bajo el expediente N° 14-001822-1027-CA (Manuel Protti Ramírez y otros contra el Consejo Técnico de Aviación Civil y el Estado).

Debe advertirse, que, aunque en dicho proceso ya se han dictado la sentencia N° 097-2015-IV de las 9:00 horas del 11 de setiembre del 2015, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta y la resolución N° 001139-F-S1-2017 de las 11:00 horas del 9 de octubre del 2017, emitida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia; el mismo no ha concluido, toda vez que actualmente se encuentra en etapa de ejecución de sentencia, aspecto intrínsecamente relacionado con las consultas planteadas a este órgano asesor.

Ello, por cuanto en dicho proceso se resolvió:

" Se acoge parcialmente la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda en contra del Estado y el Consejo Técnico de Aviación Civil en los siguientes términos, entendiéndose rechazada en lo no concedido expresamente. 1) Se declara la disconformidad con el ordenamiento jurídico de la omisión de actuación de la Dirección General de Aviación Civil, por no establecer el régimen salarial especial de conformidad con lo dispuesto por la reforma de la ley 8038 de 12 octubre de 2000 al artículo 20 de la ley 5150 de 5 de mayo de 1973. 2) Se reconoce el derecho de los funcionarios "Técnicos-Administrativos" de la Dirección General de Aviación Civil a que se les establezca un régimen salarial especial en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 20) de la Ley 5150 reformado por ley 8038. 3) Se ordena a la Dirección General de Aviación Civil para que dentro del plazo de un año a partir de la firmeza del presente fallo: a) Establezca el especial régimen salarial que indica el citado artículo 20. b) Determine técnicamente el personal "Técnico-Administrativo" a que se les aplicará. c) Para la generación del citado régimen deberá la Dirección General de Aviación Civil, tomar en consideración para su elaboración lo dispuesto por el Estatuto del Servicio Civil, así como las recomendaciones y los manuales emitidos por el Organismo de Aviación Civil Internacional (OACI) y otros organismos internacionales, que sirvan como marco comparativo para el sector público, sea nacional o regional. d) Una vez generado el especial régimen salarial, lo remita a la Dirección General del Servicio Civil para su aprobación final. e) Deberá la Dirección General de Aviación Civil realizar las reservas presupuestarias correspondientes para los efectos. 4) Se condena a las accionadas al pago de los daños ocasionados a los actores cuando así corresponda, los cuales consisten en la afectación al salario y los componentes del mismo de los demandantes, producto de las diferencias ---si es que se pudieran haber presentado---, entre lo que efectivamente se les pagó y lo que se les debió haber pagado, de haberse creado el especial régimen salarial, conforme al artículo 20 de la ley No. 5150 reformado por ley No. 8038 vigente desde el 17 de octubre del año 2000[2] y hasta su efectivo pago. El monto a pagar a cada uno de los actores se cuantificará en fase de ejecución de sentencia, con base en el estudio técnico que sea empleado por la Dirección General de Aviación Civil como fundamentación del cumplimiento de los apartes 2 y 3 de la presente parte dispositiva de la resolución mas (SIC) su indexación neta de acuerdo a lo que dispone el artículo 123 del CPCA. 5) Deberá la Dirección General de Aviación Civil cancelar los intereses legales sobre las sumas de dinero que se determinen, las que se calcularan con base en la tasa pasiva de intereses de los certificados a seis meses plazo del Banco Nacional de Costa Rica, según la moneda que se trate, conforme lo dispone el artículo 1163 del Código Civil, a partir de la firmeza de esta sentencia y hasta su efectivo pago, los que se liquidarán en fase de ejecución de sentencia. 6) Se imponen ambas costas de este proceso a los accionados”. [3]

 

Lo anterior, tiene implicaciones de la mayor importancia en orden a la posibilidad de atender, por el fondo, la consulta, por cuanto nos impide –según ha sido posición reiterada en nuestra jurisprudencia- emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión judicial.

 

Esto, a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero, además, de respetar el criterio de jerarquía normativa. Así, se considera que los asuntos objeto de discusión ante los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial son materia no consultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos N° OJ-043-2003 del 12 de marzo del 2003, C-053-2010 del 25 de marzo del 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre del 2011, C-018-2014 del 17 de enero del 2014, C-136-2014 del 2 de mayo del 2014, OJ-065-2014 del 25 de junio del 2014, C-226-2016 del 31 de octubre del 2016, C-011-2020 del 15 de enero del 2020, PGR-C-316-2021 del 23 de noviembre del 2021, PGR-C-345-2021 del 09 de diciembre del 2021, entre otros muchos).

 

En segundo lugar y estrictamente ligado al punto anterior, se observa innegablemente que existen asuntos concretos pendientes de resolver en sede administrativa, en relación con los actores del proceso 14-1822-1027-CA y el reconocimiento de los extremos descritos anteriormente, los cuales deberán ser ejecutados, una vez cumplidas las labores asignadas a la Dirección General de Servicio Civil y a la Dirección General de Aviación Civil, en la sentencia N° 097-2015-IV y la resolución N° 001139-F-S1-2017.

Lo anterior, se extrae propiamente de las consultas planteadas en el oficio N° STAP-1622-2021 y del contenido del criterio legal N° DE-455-2021, en el tanto se identifica claramente el conocimiento que tiene la consultante, sobre la existencia del proceso judicial descrito y del estado actual del mismo.   

Por lo tanto, salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

De igual manera, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a dicha administración (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94 del 15 de diciembre de 1994, C-317-2004 del 02 de noviembre del 2004, C-205-2010 del 04 de octubre del 2010, C-256-2017 del 7 de noviembre del 2017 y C-308-2018 del 12 de diciembre del 2018).

 

Así las cosas, no es posible entonces atender su gestión en los términos en que ha sido formulada y, en consecuencia, ejercer la función consultiva requerida.

 

III.- CONCLUSIÓN:

 

Por las razones expuestas, deviene inadmisible su gestión, y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

Cordialmente.

 

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                       Engie Vargas Calderón

Procuradora Adjunta                                      Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                     Dirección de la Función Pública

 

YAV/EVC/hcm