24 de agosto del 2022

PGR-C-179-2022

 

Señor

Juan Manuel Quesada Espinoza

Presidente

Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, nos referimos a su oficio N° P-0258-2022 de fecha 30 de mayo del 2022, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“¿Puede una ley formal derogar tácitamente una norma contenida en una Convención Colectiva vigente?

 

¿Debe interpretarse que con la promulgación de la Ley N° 10246 se derogó tácitamente el inciso b) del artículo 125 de la Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE 2021-2024?”

 

 

I.               SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio jurídico N° AJ-0657-2022 del 30 de mayo del 2022, suscrito por el señor Manuel Rey González, en su condición de director de la Asesoría Jurídica de RECOPE.

 

En dicho criterio, se reconoce que la intención de los legisladores con la promulgación de la ley 10246 fue buscar la eliminación del aporte de RECOPE al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los trabajadores; no obstante, se afirma que “la técnica legislativa utilizada en la redacción de esta reforma, no deja claro ni resulta asertiva en imponer la obligación de desaplicar el contenido que, al efecto, dispone el inciso b) del artículo 125 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente, por cuanto no solo la reforma en comentario no lo dice así de claro, como debió indicarlo en su literalidad (Principio de Legalidad), sino también porque surgen dudas sobre la competencia del Poder legislativo para eliminar el aporte patronal del patrimonio del Fondo de Ahorro, a través de una reforma a la Ley N° 8847 del 28 de julio de 2010, la cual tuvo como único objetivo, según se aprecia en su Exposición de Motivos, el reconocimiento de personalidad jurídica al Fondo de Ahorro, de los trabajadores de RECOPE, el cual fue creado por la negociación colectiva y no por una Ley de la República”.

 

Sostiene que, el objetivo de la ley 8847 se circunscribió únicamente a romper la dependencia que mantenía el citado Fondo, desde su creación en 1978, con RECOPE.

 

De igual modo, menciona que la naturaleza jurídica del Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de RECOPE, es totalmente de carácter convencional, producto de la negociación colectiva empresa-sindicato, situación que la ley 8847 del 28 de julio de 2010 no vino a derogar ni a modificar.

 

Agrega que, con la sola eliminación de la frase: “y el pago que hace la empresa en cumplimiento del contrato colectivo de trabajo” del artículo 3 de la ley 8847, como lo hace la ley 10246, no se puede inferir que se está autorizando la desaplicación del inciso b) del artículo 125 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente, que regula precisamente el porcentaje de aporte patronal para el Fondo, más aun si consideramos que las convenciones colectivas se encuentran reguladas en el artículo 62 de la Constitución Política.

 

Bajo esa inteligencia, y luego de analizar el artículo 3 de la Ley N° 8847, artículos 7 inciso c) y párrafo final y 125 inciso b) de la Convención Colectiva de Trabajo vigente de RECOPE, artículos 34 y 62 de la Constitución Política, artículos 54 y 55 del Código de Trabajo, informe del proyecto de ley para la Eliminación del Aporte de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE) al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores, N° AL-DEST-IJU-240-2021, tramitado bajo el expediente 22027, elaborado por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, resoluciones N° 2007-018485 de las 18:02 horas del 19 de diciembre del 2007 y N° 2016-007998 de las 11:50 horas del 10 de junio del 2016 emitidas por la Sala Constitucional y el dictamen C-060-2019 del 05 de marzo del 2019 y la opinión jurídica 0J- 036-98 del 30 de abril de 1998 de esta Procuraduría, concluyó:

 

“Entonces, a manera de conclusión, nos ubicamos en este caso ante una disyuntiva, ya que ante la inexistencia de un mandato imperativo claro de parte de la Ley N° 10246, la desaplicación inmediata del inciso b) del artículo 125 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente, no fue expresamente autorizada. Tampoco la referida reforma al artículo 3 de la Ley N° 8847 que dotó de personería jurídica al Fondo de Ahorro de los Trabajadores de RECOPE, impuso expresamente la prohibición de mantener el aporte patronal como uno de los elementos integrantes del patrimonio del Fondo, simplemente eliminó esa frase, pero mantuvo incólume el resto de la literalidad de la norma, en la que se indica que, aparte de los aportes de los trabajadores, el patrimonio del Fondo también estará integrado: “por los bienes producto de su giro normal y por los demás bienes y derechos que el Fondo llegue a adquirir.”, con lo que a nivel interpretativo no se podría descartar que los “derechos” derivados del contrato colectivo de trabajo formarían también parte de su patrimonio. Tampoco dimensionó la referida reforma legislativa, la transitoriedad de su aplicación, con lo cual su ejecución de forma inmediata, estaría incurriendo en una flagrante violación al artículo 34 constitucional en cuanto al respeto de los derechos adquiridos y de las situaciones jurídicas consolidadas como consecuencia del principio fundamental de irretroactividad de las normas jurídicas, partiendo del hecho de que dicho aporte sigue vigente en la Convención Colectiva de Trabajo 2021-2024 cuya homologación fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley N° 10246. Finalmente, ante los vacíos evidenciados en la Ley N°10246, la desaplicación de la Convención Colectiva de Trabajo mediante un acto administrativo, podrían hacer incurrir a la Administración y a sus operadores jurídicos en un acto de desviación de poder, según lo expresó la Sala Constitucional en el Voto N° 2016-007998 de las once horas y cincuenta minutos de diez de junio de dos mil dieciséis, antes citado.

La anterior opinión se emite en cumplimiento del deber de brindar asesoría jurídica a la recién nombrada Presidencia y dada la necesidad de que la administración cuente con algunas referencias de forma pronta que le permita aproximarse al análisis jurídico que plantea la entrada en vigencia de esta norma, no sin antes acotar que, en virtud de lo establecido en el artículo 7 inciso c) y párrafo final, de la Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE, por ser este instrumento laboral aplicado a todos los colaboradores de la Empresa, incluidos los de la Asesoría Legal y mi persona, se recomienda obtener una segunda opinión o revisión al respecto y así mitigar cualquier sesgo o conflicto de interés que sea apuntado en contra de la objetividad de lo aquí consignado o bien alcanzar un criterio u opinión diferente”. (El resaltado pertenece al original)

 

A partir de lo expuesto, procederemos de seguido a analizar las consultas planteadas.

 

 

II.-      ANÁLISIS DE LAS CONSULTAS FORMULADAS:

 

Como primera interrogante se enuncia la siguiente: “¿Puede una ley formal derogar tácitamente una norma contenida en una Convención Colectiva vigente?

 

Para iniciar con nuestro análisis, se debe advertir que de forma reiterada este órgano superior consultivo se ha referido a consultas similares a la ahora formulada por el señor Presidente de RECOPE, siendo que el dictamen C-060-2019 del 05 de marzo del 2019, reiterado, entre otros, en los dictámenes C-160-2019 del 10 de junio del 2019, C-161-2019 del 10 de junio del 2019, C-194-2019 del 08 de julio del 2019, C-257-2019 del 09 de setiembre del 2019, C-277-2019 del 20 de setiembre del 2019, C-282-2019 del 04 de octubre del 2019, C-324-2019 del 06 de noviembre del 2019 y C-031-2020 del 30 de enero del 2020, determinó la prevalencia de la ley, aun sobrevenida, sobre lo dispuesto en los convenios colectivos en virtud del principio de jerarquía normativa.

 

Así, por su puntualidad y exactitud, sirva la siguiente trascripción de nuestro criterio sobre el tema objeto de consulta, resultando innecesario ahondar en vastas explicaciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto:

 

“IV.- Prevalencia jerárquica de la Ley sobrevenida sobre las convenciones colectivas, por derogación expresa.

Véase que el problema planteado con esta consulta y lo hasta aquí descrito, evidencian, entre otras cosas, las diversas, complejas y dinámicas técnicas de articulación normativa del ordenamiento jurídico laboral, que involucran distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo en el empleo público; lo cual, en última instancia determinará la aplicación prevalente de una norma por sobre otra y permitirá o no, en menor o mayor grado, la complementación normativa a través de la negociación colectiva (Dictámenes C-176-2012, de 9 de julio de 2012, C-381-2014, de 5 de noviembre de 2014 y C-176-2015, de 06 de julio de 2015, entre otros). Y en ese contexto es claro que la Ley estatal, aun aquella sobrevenida, debe prevalecer sobre lo dispuesto en los convenios colectivos en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la preeminencia de la Ley sobre el convenio colectivo; máxime cuando la norma legal está dirigida a derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia de las normas convencionales anteriores en un contenido normativo específico. Recordemos la derogación expresa sólo tendrá lugar en la medida en que el propio ordenamiento así lo determine; es decir, en la medida en que exista una norma sobre la producción jurídica que establezca el efecto derogatorio específico (Dictamen C-085-2018, de 25 de abril de 2018).

Ahora bien, es frecuente que entre los intérpretes del Derecho y, sobre todo entre algunos operadores jurídicos, se produzca una especie de deslumbramiento que les lleve a pensar que debe prevalecer la eficacia de los convenios (arts. 62 constitucional, 54, 55 y 712 del Código de Trabajo vigente ^[10]) [1], incluso sobre las leyes ordinarias; lo cual es jurídicamente inadmisible, porque en realidad el convenio colectivo es una norma que sólo tiene fuerza vinculante y despliega su eficacia en el campo de juego que la Ley señala, jamás al contrario. Véase que en nuestro ordenamiento jurídico la Ley no sólo es la configuradora del Estatuto de Personal en el empleo público (art. 191 constitucional), incluido en aquél el reconocimiento del derecho a la negociación de convenciones colectivas en las Administraciones Públicas (art. 112 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-, reforma introducida por la Reforma Procesal Laboral, No. 9343) ^[11] [2], sino que también la Ley es la que configura este último derecho (arts. 688 y ss. del Código de Trabajo vigente). De modo que nuestro Ordenamiento Jurídico se limita a reconocer la existencia de las convenciones colectivas en el Sector Público y señala la obligatoriedad de lo acordado en ellas. Pero esto no implica atribuirle rango constitucional o de ley al contenido de ningún convenio, sino que este contenido deberá mantenerse dentro de la legalidad administrativa, pues son las leyes estatales las competentes para fijar la jerarquía de las fuentes jurídicas (art. 6 de la LGAP) y la ley aplicable a este respecto (art. 57 del Código de Trabajo vigente ^[12] [3]) ha dispuesto que el convenio colectivo esté subordinado a las Leyes.

La jurisprudencia judicial ha sido clara y consistente en reconocer y advertir la supremacía de la Ley sobre la convención colectiva, como algo normal, en el tanto la segunda debe insertarse en el Ordenamiento jurídico general en un orden descendente, por así decirlo; o sea, subordinándose a la primera, que es la Ley de origen estatal y de carácter forzoso (Resolución No. 2004-00335 de las 09:40 hrs. del 7 de mayo de 2004, Sala Segunda); con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público (Resolución No. 1355-96 de las 12:18 hrs. del 22 de marzo de 1996, Sala Constitucional). De ahí que la fuerza de ley les está conferida, en el tanto, las convenciones colectivas se hayan acordado conforme a la legislación (Resolución No. 783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, Sala Segunda). De lo cual se desprende una subordinación de éstas a la potestad legislativa del Estado que produce un precepto normativo de orden público, inderogable por esencia ante la simple iniciativa privada –art. 129 constitucional-, de modo que un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo (Resolución No. 2007-000213 de las 11:00 hrs. del 30 de marzo de 2007. Y en sentido similar, entre otras muchas, la Nos. 108 de las 09:40 hrs. del 12 de marzo de 2003, 2015-000399 de las 09:00 hrs. del 14 de abril de 2015, 2016-000011 de las 09:45 hrs. del 8 de enero de 2016 y 2016-000075 de las 09:45 hrs. del 27 de enero de 2016, todas de la Sala Segunda. No. 94-2013-I de las 13:00 hrs. del 28 de agosto de 2013, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera. No. 18485 de las 18 horas 2 minutos del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional). Y esto es así, porque en el Derecho laboral el pacto sólo puede decidir en aquellos aspectos no regulados por normas de orden público o normas imperativas dictadas por el legislador cuando se considera que hay campos de interés que ameriten imponer la voluntad del Estado en la negociación (arts. 1, 11, 14 a 17 del Código de Trabajo); casos en los que no rige en toda su extensión el principio de autonomía de la voluntad colectiva, porque esas leyes imperativas conducen a establecer, entre patrono y trabajador, ciertos principios o normas que se incorporan a la relación jurídica e imperan sobre la voluntad de las partes (Resolución No. 100 de las 10:40 hrs. del 29 de marzo de 1995, Sala Segunda).

Todo lo cual evidencia que la Ley opera en un doble canal: como instrumento que viene a configurar otra fuente de derecho menor: el convenio colectivo estatutario; con obligación de dotarle de un espacio material para que esta pueda ser real, existente y eficaz; y en segundo lugar, la Ley como fuente concurrente con el convenio colectivo, propia fuente de derecho que puede regular directamente la materia que regula el convenio estatutario o incluso reservarse para sí determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la contratación colectiva; lo que implica que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo establecido por la Ley.

No es dable entonces alegar la inmutabilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la Ley incluso aunque se trate de una norma estatal sobrevenida, puesto que en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse a la Ley, y no al contrario; máxime cuando está de por medio la indeclinable y permanente tarea del legislador de configurar, con carácter de orden público, el régimen jurídico aplicable a los funcionarios y empleados públicos (art. 191 constitucional), incluido el marco regulador en el que deberá ejercerse el derecho a celebrar convenciones colectivas, en especial en el Sector Público; sea con disposiciones normativas de distinta configuración imperativa, según explicamos; sea a través de normas imperativas, dispositivas o dispositivas que faculten o no el concurso de la autonomía colectiva; legislar al respecto es una competencia, general, permanente y disponible por entero del legislador, quien discrecionalmente puede optar por mantener o no dichas regulaciones ^[13][4].

De modo que, aunque los convenios colectivos en el Sector Público tienen fuerza vinculante entre las partes que los han suscrito y constituyen quizás la norma más directa y específica que regula las relaciones jurídico-laborales existentes entre ellas, lo cierto es que desde el punto de vista formal y material, en el sistema de fuentes del Derecho, está siempre supeditada a la Ley; la cual, como indiscutida fuente de derecho de mayor rango jerárquico que aquella otra, tiene capacidad permanente para, entre otras materias, regular las condiciones laborales y, por ende, se incorpora de forma automática al contrato de trabajo, pudiendo incluso tener, a diferencia de la convención colectiva, eficacia general. Por ello, en caso de conflicto, la Ley impone su primacía frente a la convención colectiva.

Por todo ello, aun cuando el principio de autonomía colectiva en la regulación de las relaciones de trabajo del sector público se inserta en los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva; entendida esta última –con algún grado de estrechez conceptual- como el poder de regulación y ordenación consensuada de las relaciones laborales en su conjunto que se ha reconocido a los representantes de los trabajadores, con eficacia jurídica directa – fuerza de ley, a modo de norma especial - sobre los contratos individuales (arts. 54 y 55 del Código de Trabajo), lo cierto es que esa fuerza vinculante de los convenios no hace a éstos inmunes a lo establecido en la Ley, aunque ésta sea posterior a aquellos y altere su equilibrio interno, pues no es de ningún modo oponible aquel derecho de negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios a la competencia normativa general del legislador, que es expresión de la voluntad popular en los sistemas democráticos y que no puede permanecer inerme o inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone, con independencia de su incidencia en situaciones jurídicas anteriores y en la producción de tratamientos diferenciados a través del tiempo (arts. 105 y 121 constitucional). Así que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las Leyes. Y en consecuencia, no hay derecho alguno a que lo establecido en el convenio colectivo permanezca inalterado y sea inmune a lo establecido en una ley posterior hasta el momento en que pierda vigencia; la existencia de convenciones colectivas no puede, de ningún modo, imposibilitar la producción de efectos dispuestos por las leyes y en la fecha prevista por las mismas; lo que equivaldría contradecir el mandato del ordinal 129 constitucional, desarrollado en los arts. 7 y 8 del Código Civil. Por tanto, es el convenio el que debe respetar y someterse a la ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una ley no pueda entrar en vigor y producir los efectos programados en la fecha dispuesta por el legislador ^[14] [5]. (…) (Dictamen C-060-2019 del 05 de marzo del 2019) (El resaltado no pertenece al original)

 

De acuerdo con lo expuesto, se reafirma el criterio de esta Procuraduría General, en el sentido de que las normas convencionales pactadas “anteriormente” pueden resultar afectadas en su eficacia por una norma sobrevenida con rango de Ley, que tendría un indubitado carácter prevalente -por sujeción estricta al principio de jerarquía normativa- sobre aquella, en materias de derecho necesario y de contenido absoluto así normadas por el legislador.

 

Imponiéndose así la preeminencia de la Ley sobrevenida, y a futuro, respecto del convenio colectivo previamente pactado, como sería el caso que nos ocupa.

 

A lo anterior, debemos agregar que la Sala Constitucional ha indicado que existe un régimen jurídico diferenciado en materia de convenciones colectivas en el sector público, en el que prevalece el principio de legalidad y su orden jerárquico, en el que el convenio colectivo se ve inmerso como fuente complementaria normativa.[6] Así, en la resolución N° 2020-012800, emitida a las once horas con un minuto del ocho de julio de dos mil veinte, se dispuso:

 

“La jurisprudencia de la Sala es amplia sobre la negociación colectiva, y dentro de esa amplitud, ha tenido ya oportunidad de pronunciarse de manera extensa sobre una situación como la que ahora se conoce en cuanto a la libre capacidad de negociación y los límites imponibles a la misma. Así, en la sentencia número 2018-19511 -la cual, a su vez, hace acopio de jurisprudencia constitucional relevante sobre la materia-, señaló la Sala que:

“[La] capacidad de negociación, no puede ser irrestricta, como esta Sala lo ha dicho en varias oportunidades, pero esa restricción no puede implicar un vaciamiento, por vía de ley, del contenido mínimo de ese derecho. Las restricciones legales que se impongan al derecho a la negociación colectiva, deben ser conformes a la Constitución Política y a los Instrumentos Internacionales relativos a la materia.

En este sentido, es que ha de entenderse lo resuelto por esta Sala en Sentencia N° 2000-004453 de las 14:56 horas del 24 de mayo de 2000, en la que se señaló:

“Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de esta Sala”. (Ver en igual sentido las sentencias números 2000-006480, 2000-006481, 2000-006482, 2000-006483, 2000-006435, 2000-007730, 2005-006858, 2006-007261 y 2006-17436).

(...)

Así, con respecto a las convenciones del sector público, la Sala ha señalado que deben respetarse las leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, así como las competencias legales de los entes públicos, atribuidas con fundamento en la jerarquía normativa o en las especiales condiciones de la Administración Pública en relación con sus trabajadores. Además, se deben respetar las limitaciones requeridas para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria en aras del derecho ciudadano al sano manejo de los fondos públicos, derivado del numeral 11, Constitucional (ver Sentencia N° 2017-013443 de las 9:15 horas del 25 de agosto de 2017).

Debe entenderse, además, que la facultad de negociación está sujeta a los controles de legalidad y constitucionalidad, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos”. (Lo resaltado es nuestro)

 

En la misma línea, se puede consultar de dicha Sala la resolución N° 2021-005668 de las dieciséis horas y cuarenta y cinco minutos del diecisiete de marzo del dos mil veintiuno, en la que, adicional a lo reseñado, agregó:

 

“Esta Sala considera que, ciertamente, como la PGR afirma, el derecho a la negociación colectiva en el sector público no es absolutamente libre como lo quisieran apuntar los accionantes y los coadyuvantes. Al respecto, es preciso destacar, nuevamente, que siendo el ente patronal una autoridad pública y tratándose de la disposición de fondos públicos, estas negociaciones deben ser acotadas y sustentadas en principios constitucionales (razonabilidad, proporcionalidad, continuidad de los servicios públicos), así como en disposiciones de rango legal y reglamentario que hagan coincidir lo pactado por las partes con el principio de legalidad”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Por otra parte, como segunda interrogante se nos plantea la siguiente: ¿Debe interpretarse que con la promulgación de la Ley N° 10246 se derogó tácitamente el inciso b) del artículo 125 de la Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE 2021-2024?

 

En relación con este aspecto objeto de consulta, merece destacarse que la ley 10246 “Eliminación del Aporte de la Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. (RECOPE) al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores” del 28 de abril del 2022, establece la reforma al artículo 3 de la ley 8847 “Ley que otorga Personalidad Jurídica al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE)”. Norma que actualmente dispone:

 

“Artículo 3.- El patrimonio del Fondo estará compuesto por el aporte personal de los trabajadores, así como por los bienes producto de su giro normal y por los demás bienes y derechos que el Fondo llegue a adquirir”.

Es de importancia mencionar, que antes de la reforma dicha norma indicaba:

“Artículo 3.- El patrimonio del Fondo estará compuesto por el aporte personal de los trabajadores y el pago que hace la empresa en cumplimiento del contrato colectivo de trabajo; así como por los bienes producto de su giro normal y por los demás bienes y derechos que el Fondo llegue a adquirir”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Nótese con claridad, que específicamente lo que la ley 10246 suprime del patrimonio del Fondo es precisamente el pago que debe realizar RECOPE en cumplimiento del contrato colectivo de trabajo.

 

Al respecto, valga puntualizar que, si bien la ley 8847 se denomina “Ley que otorga Personalidad Jurídica al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE)” lo cierto del caso, es que su finalidad no solamente es otorgar personalidad jurídica al Fondo, como al parecer lo entiende la Asesoría Jurídica del consultante, sino que, además, se define vía legal, la conformación de su patrimonio, siendo que por esa misma vía resulta procedente su modificación -principio del paralelismo de las formas-, tal y como sucede en este caso.

 

Aunado a lo anterior, como bien lo hizo ver el consultante, el referido pago se encuentra actualmente estipulado en el inciso b) del artículo 125 de la Convención Colectiva vigente (2021-2024), que reza, en lo de interés:

 

“Artículo 125.- El Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía (Fondo), cuya personería jurídica fue otorgada por Ley de la República N° 8847 del 23 de julio de 2010, se regirá por las siguientes condiciones:

(…)

b) Su capital estará compuesto por un aporte patronal del seis punto cinco por ciento (6.5%) de su planilla mensual y un cinco por ciento (5%) de su planilla mensual, aportado por las personas trabajadoras mientras duren en funciones de la Empresa. En el mes de diciembre de cada año, se devolverá un cuatro por ciento (4%) de los aportes de los trabajadores y trabajadoras.

(…) (El resaltado no pertenece al original)

 

En virtud de lo expuesto, es conveniente advertir que del análisis del expediente legislativo de la ley N° 10246 (proyecto de ley 22027), se extrae que la intención del legislador fue absolutamente clara y concreta, en el tanto desde su exposición de motivos se definió “(…) Eliminar de la ley que da personería jurídica al Fondo de Trabajadores de Recope la obligatoriedad de esta institución de aportar de manera porcentual de acuerdo con su planilla a dicho Fondo, viene a beneficiar las finanzas públicas, las finanzas de la institución y el bolsillo de los costarricenses, pues esta aportación no se vería más reflejada en las tarifas de los combustibles que todos los costarricenses debemos pagar”.

 

A modo de ejemplo, podemos señalar que el entonces diputado Villalta Flórez-Estrada, gestionó diversas mociones con el propósito de mantener el aporte de RECOPE mediante negociaciones colectivas; sin embargo, dichas mociones fueron rechazadas.

 

En tal sentido, la moción número 26-25 (1-137) señalaba:

 

“DEL DIPUTADO VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA

HACE LA SIGUIENTE MOCIÓN. Para que se adicione un nuevo artículo 2 al proyecto de ley en discusión y se lea de la siguiente manera:

“Artículo 2.- Deberán respetarse los derechos adquiridos de las personas trabajadoras que a la entrada en vigencia de esta ley, se hayan beneficiado del Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de Recope”.  (Ver moción a folio 211 y su discusión y rechazo a folio 221, así como la moción de reiteración a folios 256 y 257 y su discusión y rechazo a folios 268, 269 y 270, del expediente legislativo).

De igual manera, la moción 2-33 (1-137) mencionaba:

“DEL DIPUTADO VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA

HACE LA SIGUIENTE MOCIÓN. Para que el artículo 1 del proyecto de ley en discusión, se lea de la siguiente manera:

“Artículo 1.- Modifícase el artículo 3 de la Ley que Otorga Personalidad Jurídica al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope), Ley N.° 8847, para que se lea de la siguiente manera:

Artículo 3- El patrimonio del Fondo estará compuesto por el aporte personal de los trabajadores; así como por los bienes producto de su giro normal y por los demás bienes y derechos que el Fondo llegue a adquirir, sin perjuicio de los aportes adicionales que se acuerden mediante negociación colectiva”.  (El resaltado pertenece al original) (ver moción a folio 245 y su discusión y rechazo a folio 251, así como la moción de reiteración a folios 258 y 259 y su discusión y rechazo a folios 271 y 272, del expediente legislativo).

 

Asimismo, de dos intervenciones del diputado Erwen Masís Castro se desprende que la intención de esta iniciativa legislativa siempre fue:

 

“Este proyecto lo que busca es depurar gastos excesivos que tiene Recope.

Desde el inicio de este fondo a la fecha se han trasladado más de sesenta y tres mil millones de colones de todos los costarricenses a un fondo privado.

Estos recursos también impactan de forma directa el costo de los combustibles, porque todo esto va a tarifa, ir cerrando este tipo de gastos, de llaves, de excesos es importantísimo para el país en los retos que tenemos”. (Folio 273 del expediente legislativo)

“Muy breve, agradecerles a todos ustedes el apoyo en este proyecto, es un importante proyecto en la lógica de poder ir depurando todas las gollerías que existen en muchas instituciones (…)”. (Folio 308 del expediente legislativo)

 

De tal manera, no existe duda que la intención del legislador fue eliminar en su totalidad el aporte que debía realizar RECOPE al Fondo. Postura, que esta Procuraduría mantuvo en la opinión jurídica PGR-OJ-144-2021 del 26 de agosto del 2021, en el tanto señalamos que el cambio normativo efectivamente vendría a suprimir el respaldo legal para que RECOPE pudiera hacer un aporte patronal al capital de este Fondo de Ahorro y Crédito, y que actualmente se desarrolla en la convención colectiva de trabajo.

 

Bajo esta inteligencia, y en atención a lo consultado, reiteramos que no es posible la prevalencia de la eficacia de las convenciones colectivas, sobre las leyes, por cuanto el convenio colectivo es una norma que solo tiene fuerza vinculante y despliega su eficacia en el campo de juego que la ley señala[7], jamás al contrario, por lo cual el contenido de la convención deberá mantenerse dentro de la legalidad administrativa.

 

Lo anterior, se insiste, aunque se trate de una norma estatal sobrevenida, puesto que, en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse a la ley, y no al contrario.

 

En consecuencia, no hay derecho alguno a que lo establecido en el inciso b) del artículo 125 de la Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE 2021-2024, permanezca inalterado y sea inmune a lo regulado en una ley posterior como sería la N° 10246, hasta el momento en que dicha norma convencional pierda vigencia.

 

En todo caso, por encontrarse pendiente la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente N° 19-2620-0007-CO, en la que cuestiona, entre otros aspectos, la prevalencia o no de la ley sobrevenida sobre las convenciones colectivas vigentes, en última instancia deberá estarse el consultante a lo que resuelva la Sala Constitucional en la materia.

 

 

II.            CONCLUSIONES:

 

De conformidad con lo expuesto, se concluye lo siguiente:

 

1.- Se reafirma el criterio de esta Procuraduría General, en el sentido de que las normas convencionales pactadas “anteriormente” pueden resultar afectadas en su eficacia por una norma sobrevenida con rango de Ley, que tendría un indubitado carácter prevalente -por sujeción estricta al principio de jerarquía normativa- sobre aquella, en materias de derecho necesario y de contenido absoluto así normadas por el legislador. Imponiéndose así la preeminencia de la Ley sobrevenida, y a futuro, respecto del convenio colectivo previamente pactado, como sería el caso que nos ocupa.

 

2.- Bajo esta inteligencia, y en atención a lo consultado, reiteramos que no es posible la prevalencia de la eficacia de las convenciones colectivas, sobre las leyes, por cuanto el convenio colectivo es una norma que sólo tiene fuerza vinculante y despliega su eficacia en el campo de juego que la ley señala, jamás al contrario, por lo cual el contenido de la convención deberá mantenerse dentro de la legalidad administrativa.

 

3.- En consecuencia, no hay derecho alguno a que lo establecido en el inciso b) del artículo 125 de la Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE 2021-2024, permanezca inalterado y sea inmune a lo regulado en una ley posterior como sería la N° 10246, hasta el momento en que dicha norma convencional pierda vigencia.

 

4.- En todo caso, por encontrarse pendiente la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente N° 19-2620-0007-CO, en la que cuestiona, entre otros aspectos, la prevalencia o no de la ley sobrevenida sobre las convenciones colectivas vigentes, en última instancia deberá estarse el consultante a lo que resuelva la Sala Constitucional en la materia.

 

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a las consultas sometidas a nuestro estudio.

 

Cordialmente.

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                           Engie Vargas Calderón

Procuradora Adjunta                                          Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                         Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/EVC/gcc